关键矿产的大国竞合分化、治理困境和中国选择.pdf
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1、AUG20231FRONTIERS183关键矿产的大国竞合分化、治理困境和中国选择上海国际问题研究院公共政策与创新研究所所长于宏源【摘要】战略性矿产资源问题关乎当今世界主要大国的经济命脉,关乎全球产业链稳定和市场平衡,是国际政治经济的竞争高地之一。在世界百年未有之大变局的背景下,关键矿产的大国竞争格局更加错综复杂。当前全球关键矿产资源领域大国竞合态势分化,呈现零和竞争加剧、国际合作“俱乐部化”、供应链管理向“全生命周期”扩展、博奔焦点转向治理规范领域等态势,旨在解决既有问题的关键矿产全球治理机制也面临着战略性供应链断裂、资源民族主义抬头、治理体系碎片化、阵营化的困境。针对目前该领域呈现的复杂态
2、势,中国可通过采取差异化国际合作策略、维系大国共识、强化供应链国内外双向延伸、提升规范性话语权、谨慎处理国际矿产开发问题等方式加以应对。【关键词】关键矿产大国竞合全球治理【中图分类号】TD98【文献标识码】A【D 0 1】10.16 6 19/j.c n k i.r ml t x s q y.2 0 2 3.15.0 0 9战略性矿产资源是全球政治经济的重要议程,关乎全球产业链稳定和市场平衡。党的二十大报告指出,“着力提升产业链供应链韧性和安全水平”,“确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全”。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议强调,要“保障能源和战
3、略性矿产资源安全”。在大国博奔和地缘冲突背景下,紧缺战略性矿产资源国际竞争异常激烈。2 0 40 年对关键矿物的需求可能会增加40 0%至6 0 0%,电动汽车所需的关键矿产投入将是传统汽车的6 倍,陆上风力发电厂所需的矿产资源也将是燃气发电厂的9 倍。关键矿产资源产量的迅速提高并不现实,通常来看,从发现矿产资源到实现量产的平均时限为16.5年。我国紧缺战略性矿产资源面临需求总量大、国内供应不足、对外依存度高、进口来源国与国际通道相对集中等巨大风险,在清洁能源转型和能源安全并举的大国竞争时代,关键矿产成为事关中国高质量发展的基础要素,战略属性不断凸显。于宏源,上海国际问题研究院公共政策与创新研
4、究所所长、研究员,上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特聘研究员。研究方向为全球治理和能源经济学。主要著作有战略资源政治与中国的应对策略、全球能源一粮食一水的系统治理与综合应对等。84学术前沿|2023.08上ARLYVIEW学术大视野关键矿产的大国竞合态势分化基于资源分布不均匀导致的大国冲突是产生地缘政治理论的重要原因,这使得主要大国围绕全球战略性矿产资源安全展开竞争,积极谋求矿产资源主导权。冲突论从地缘政治角度出发,认为国家之间的资源争逐无可避免会导致武装冲突,矿产资源更会导致工业国经济冲突和大国政治分裂。融合论则指出全球治理应建设资源共享的管理机制,丹尼尔耶金指出世界各国将不得
5、不共同面临资源挑战,强调可获得性和合理的价格是资源安全的重要内涵。2 矿产资源空间分布受地质条件局限,任何一个国家都无法垄断资源开发全过程,都需要通过国际贸易进行资源配置。【3 然而当前,全球战略性矿产的零和争夺态势加剧,未来全球矿产能源的主导权争夺、战略性矿产分布的不均衡性以及主要大国的地缘政治因素,推动大国之间的全球性博奔,并导致关键矿产国际合作模式的“俱乐部式”转变。随着大国地缘政治竞争加剧和经济全球化持续受阻,全球战略性矿产供应链可能出现断链风险。全球战略性矿产的零和争夺态势加剧。由国家安全和未来产业布局驱动的战略性矿产资源需求推动各主要大国不断参与到全球矿产资源的零和争夺之中。首先,
6、战略性矿产决定未来全球能源和经济的主导权。伴随着新能源和新科技革命,主要大国相继修订战略性矿产资源的定义和相关政策,把全球环境和气候变化、低碳发展相关新材料的战略挑战等内容融入其中,进而加剧了对新兴战略性矿产和材料的竞争。战略性矿产国际竞争日趋激烈,成为大国资源博奔的焦点。国际能源署指出,全球能源系统对关键矿产的总体需求到2 0 40 年可能增加6 倍,到2 0 50 年,全球能源需求将比今天所生产的能源多出50%,其中大部分增长将来自于可再生能源和清洁能源技术,全球对铜、锂、镍、钴和稀土元素等关键矿产的需求将呈指数级增长。其次,战略性矿产分布的非均匀性推动大国展开全球性博奔。战略性矿产资源在
7、地理位置上聚集于几个特定国家和区域。全球约一半的钻供应来自刚果民主共和国(DRC);三分之二的锂储量位于拉美“锂三角地区”,其中,玻利维亚的锂矿储量虽然丰富,但在经济上尚不具备可采性;全球8 0%以上的锂供应来自澳大利亚、智利和阿根廷三国;全球6 0%的锰供应来自南非、巴西和澳大利亚,且战略性矿产多数分布集中度较高,并呈现寡头断特征。【4除了中国富集的稀土矿产以外,中国和全球主要大国都在竞争的镍、锂、钴等矿产的进口来源地主要集中于智利、澳大利亚、刚果(金)、菲律宾、南非、秘鲁、印尼等国家。151)因此,未来大国地缘资源竞合也将围绕争取战略性矿产展开。最后,主要国家重视持续评估关键矿产供应,定期
8、调整、发布关键矿产资源清单。2022年2 月,美国地质调查局(USGS)发布了50种关键矿产新清单,进一步强调了稀土元素和铂族元素、镍和锌对美国经济和国家安全的至关重要性;欧盟关键矿产的种类不断增加,从2 0 11年的14种,到2 0 14年的2 0 种、2 0 17 年的2 7 种,再到2020年的30 种;2 0 2 2 年12 月,加拿大政府发布关键矿产战略,提出支持经济增长、竞争力和创造就业机会、促进气候行动和环境保护、推进与原住民的和解、培养多元化和包容性的工作场所与社区、加强全球安全和与盟国的伙伴关系五个核心战略目标。6 关键矿产供应链的全生命周期管理重要性凸显。环境和社会治理规范
9、博奔成为大国竞争的焦点。在大国竞争背景下,欧美及资源丰富的东道国开始重视转型矿产的可持续发展问题,并纷纷制定战略和法律法规。首先,矿产资源开采和加工带来一系列的环境和社会影响,包括土地生态退化、水污染、大气污染、生物多样性丧失以及噪声污染等。而致力于清洁能源转型的战略性矿AUG20231FRONTIERS185产资源开采同样会带来环境和社会问题,从而呈现为新能源发展过程中的“绿色悖论”。采矿业是温室气体排放的最大主体之一。2 0 18 年,采矿业在全球排放的二氧化碳多达36 亿吨,约为人为温室气体排放总额的10%。美国拜登政府的清洁能源政策所依赖的战略性矿产开采与国内环境保护主流相抵触。其次,
10、地球上有限的矿物供应也因为不受节制的开采而品质下降,从而加剧了矿产开采带来的环境问题。当前,全球人口仅仅翻了一番,但矿产资源的开采速度却比50 年前快了3倍。同样,19 9 5年至2 0 13年间全球生产总值每增加1%,金属矿石开采量就会增加1.9%;而2 0 11年至2 0 19 年,全球锂储量增加了40%,但产量则增长了近3倍。由需求增长引发的勘探活动补充了储量,但随着长期开采,许多优质矿床面临矿产资源质量逐步下降乃至资源枯竭等问题。例如,智利的平均铜矿石品位在过去15年中下降了30%。此外,从低品位矿产品中提取金属需要更多的能源,为生产成本、温室气体和废物排放等带来更多上行压力。美西方国
11、家重视对全供应链的自主可控,推动下游制造企业采取策略促进供应链多元化。欧美国家在电动汽车制造上积极寻求新的市场,延伸并拓展供应链,以确保原材料的长期供应,减少对中国的依赖。2 0 2 2 年3月,通用汽车公司和韩国浦项制铁公司表示,双方将在加拿大建造一个价值4亿美元的工厂,用于生产电池材料。此外,电动汽车制造商还制定了直接采购协议和联合战略。例如,澳大利亚锂矿商LiontownResources最近同意与特斯拉、福特和LG新能源签订直接采购协议;美国积极打造周边国家供应链体系,确保供应链安全。美西方国家采取措施打造本土负责任的可持续关键矿产供应链计划,对我国展开限制和打压。2 0 2 0 年9
12、 月3日,欧盟委员会发布2 0 2 0 年关键原材料(CRM)通讯更新了其关键原材料清单,将稀土等30 种具有重大经济和战略价值的原材料纳入清单。2 0 2 2 年7 月,英国也启动了英国关键矿物战略,提出支持提升全球环境、社会和治理绩效(ESG)。2 0 2 2 年8 月,美国国务卿布林肯对刚果(金)进行外交访问,将采矿业改革列为重要议题,希望帮助刚果(金)政府促进负责任和可持续的采矿实践。美西方国家的政策注重环境保护,将关键矿产项目的环境、社会与治理(ESG)部分视为与中国项目的关键区别。美国的政策侧重于促进“清洁”或“负责任”的开采和加工,以及考虑当地社区的需求以对中国展开竞争。美国为关
13、键矿产开采制定了共同的环境和投资标准,采纳“可持续”及“更高的环境、社会标准”,对中国施加压力,迫使中国被动地采取或接受相同或类似的做法和要求,造成竞争成本不断提高。关键矿产全球治理的困境全球只有一个复杂的矿产资源体系,对于所有参与者来说,安全就在于对这个一体化大系统的稳定认识。不同国家的战略性矿产资源安全存在相互依存性,需要依据国际规则对该体系中国家之间的利益和行为进行协调。当前全球资源治理主要面临以下几方面挑战。全球战略性矿产供应链断裂的风险挑战。全球战略性矿产资源供应链存在地缘集中性和市场分散性之间的固有矛盾,导致供应链的全球化配置易遭受突发性紧急事件的冲击而断裂。现阶段,由于新冠疫情对
14、全球化的供应链布局产生深远影响,加剧了各国供应链的断裂风险。在2 0 2 0年至2 0 2 1年间,据不完全统计,先后有36 个国家或地区一度关停2 7 6 座矿山,受疫情影响的采矿业项目超过16 0 0 个。2 0 2 0 年,全球主要矿产品总产量较2 0 19 年下降3.7%。其中,能源、金属和非金属矿产品产量同比分别下降5.1%、1.4%和0.5%,能源和矿产品生产下降幅度高于消费下降幅度。同时,矿产品正常国际贸易受到影响,从而严重861学术前沿|2023.08上上YVIEW(学术大视野影响全球矿产资源供应链安全稳定。秘鲁的铜矿开采活动占全球产量的12%,由于该国的一系列限制措施导致开采
15、和出口一度陷入停顿。南非在疫情期间的封锁政策中断了全球7 5%的铂金产量,而铂金是许多清洁能源技术和排放控制设备的关键材料,尽管该国后来允许矿山以50%的产能运营,但仍对全球供应造成重大冲击。7 新冠疫情后的全球复工潮带动了短时间的下游需求激增,进一步引发全球生产材料短缺和价格高涨。除上述因素外,大国竞争加速回归是全球资源治理面临的主要挑战。大国之间的竞争人为地加剧了供应链断裂风险,这对全球供应链的稳定造成了最为严峻的挑战。对中美等主要大国来说,战略性矿产资源的供需分离现象尤为突出。中美竞争背景下,从特朗普时代开启的中美之间的制裁与反制,到美国国会不断通过煊染所谓的“中国威胁”的涉华法案,进一
16、步加剧了资源市场的恐慌情绪和供应链断裂的风险。美国作为全球资源体系的主导国,具有强大的资源掌控能力以及干预全球市场的政策工具。随着当前地缘政治竞争趋向激烈,美国将中国界定为关键竞争对手,将相当部分资源投入全球资源的地缘政治竞争之中,以牺牲一部分经济收益,来打击地缘政治竞争对手。在此情况下,全球资源治理进程有可能偏离其原有轨道。而国际政治驱动下的区域化和小多边盟友关系将渐成主流,这将导致全球资源治理体系在大国竞争推动下进一步割裂的风险。全球治理逐渐让位于美西方主导的俱乐部治理。关键矿产国际合作模式转变,关键矿产国际合作的俱乐部化特点明显。首先,关键矿产成为重要多边会议议题,美国拜登政府不断将矿产
17、供应链合作议题嵌入双多边合作体系中,并将其打造为独立议题,突出安全自主的紧迫性和重要性。2 0 2 2 年3月2 4日,美加联合声明提到,双方将建立能源转型特别工作组,致力于打造强大的、具有韧性的北美关键矿产供应链,注重双方产业政策的红利共享。美国不断组建关键矿产合作俱乐部,强化盟友间的绿色供应链安全和稳定。如通过美国-加拿大伙伴关系更新路线图、美加墨协定(USMCA)等打造近岸绿色供应链联盟;通过美英澳三边安全伙伴关系(AUKUS)协议、美欧贸易和技术委员会(T T C)、四方安全对话(QUAD)等机制打造技术创新和资源合作平台;将“重建更好世界”(B3W)与英国的“清洁绿色倡议”和欧盟“全
18、球门户”计划对接,打造发展援助联盟;与英国、欧盟、南非等共建公正能源转型伙伴关系;2022年5月12 日在美国-东盟峰会上提出投资清洁能源和气候基础设施;提出印太能源安全和脱碳(C l e a n E D G E A s i a)计划,建设印太清洁能源生产链、推动美印清洁能源和资源合作(FRI);美国还与中亚发布了美国中亚战略(2 0 19-2025):促进主权和经济繁荣。欧美布局全球新能源合作市场,主导推进净零倡议。同时,美国借助乌克兰危机竞逐传统化石燃料的最后市场,加强对欧盟的能源控制,最大限度地压缩俄罗斯基础欧洲能源市场,并推进美欧油气供需一体化,建立美国主导的政府-企业绿色工业链的网络
19、体系。美国倡议并主导全球能源转型倡议、先行者联盟、净零世界倡议、清洁能源需求倡议、全球电力系统转型联盟。例如,美国主导的能源资源治理倡议(ERGI),已经有加拿大和澳大利亚,以及博茨瓦纳、秘鲁、阿根廷、巴西、刚果民主共和国、纳米比亚、菲律宾和赞比亚等成员国。其次,欧美国家制定了减少脆弱性、提高矿产供应链弹性的计划。一是强化国内关键矿产供应链弹性。美国2 0 2 1年发布行政令,对国内供应链的脆弱性进行审查,并通过援引国防生产法,为锂、镍、钴、石墨和锰的开采、加工和回收提供资金。美国2 0 2 2 年通胀削减法案则激励对关键矿产供应链的投资,该法案将要求一定比例的电池组件(按价值计算)在美国国内
20、组装,一定比例的电池矿产资源来自与美国有自由贸易协定的国家或在北美回收,到2 0 2 7 年,这一AUG20231FRONTIERS1比例将逐渐升高;增加了对关键矿产的中游投资资金,为关键矿产加工基础设施建设提供5亿美元,为参与关键矿产加工的公司提供额外税收抵免,为新的清洁能源汽车制造提供赠款和贷款。欧盟则将其政策重点聚焦在提升矿产品加工能力和电池产能以减少对中国的依赖方面。二是加强与盟友在关键矿产领域的多边合作。2 0 2 2 年6月,美国与澳大利亚、加拿大、芬兰、法国、德国、日本、韩国、瑞典、英国和欧盟建立“矿产安全伙伴关系”(M SP),该伙伴关系亦被称为“金属北约”,旨在鼓励“盟友间”
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