党建引领社区治理的理论内涵、制度路径与价值效能.pdf
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1、第38卷第5期2023年10月Vol.38 No.5Oct.2023四川轻化工大学学报(社会科学版)Journal of Sichuan University of Science&Engineering(Social Sciences Edition)基金项目:国家社会科学基金重大项目(17VHJ006);江西省哲学社会科学重点研究基地项目(22SKJD02)DOl:10.11965/xbew20230501党建引领社区治理的理论内涵、制度路径与价值效能宋维志1,2(1.上海交通大学 凯原法学院,上海 200030;2.南昌大学 法学院,南昌 330031)摘要:开展党建工作是社区党组织体现
2、党在基层社会治理中领导核心地位的主要方式。近年来,中央密集出台政策文件,大力推动基层党建工作引领社区治理全过程,“党建引领”成为研究社区治理的重要观察视角。党建引领社区治理是党领导国家体制的微观展现,以党建促治理本质上是政治与法治两种治理模式的相互促进、有机补充。在社区治理中,无论是规则治理还是价值治理,都不可或缺。党建引领社区治理,既是党的宗旨的生动展现,也是党领导各方的实现机制。党建引领一方面表现为,通过社区党组织向上协调科层体制,避免产生行政僵化;另一方面表现为,基层党组织向下沟通各类治理主体,实现治理合作机制深化。党建引领的本质是基层党组织通过多种形式的工作向社会传导党的价值理念,通过
3、做出价值表率、凝聚价值共识实现社区治理中的价值整合,进而形成社区内的主体团结。党建引领社区治理既强调党员的先进带头作用,也重视基层党组织的串联作用。在理解社区治理、基层社会治理的过程中,既要关注各类组织之间的结构性互动,也要关注个体的能动性,尤其是身兼多职、多重角色所带来的行动能力放大效应。在从社区向共同体的发展过程中,最为核心的是形塑“作为共同体”的价值理念。对于社区共同体建设而言,这种价值理念既包括基层政府“为人民服务”的价值,也包括市场主体成长于社会、回馈于社会的价值,还包括广大居民树立起社会治理主人翁、社会治理参与者的价值。只有将这些价值观念有机整合、凝聚为价值共识,共同体才能够由理念
4、成为现实,使社区成为城市中有活力的细胞单元。关键词:党建引领;基层党组织;基层社会治理;社区治理;社区建设;价值治理中图分类号:D267.7;D668文献标志码:A文章编号:2096-7535(2023)05-0001-141一、引言如何建设基层社会治理的“最后一公里”,如何有效发挥基层党组织在社区治理中的“战斗堡垒”作用,是新时代党建工作、社会治理工作亟待回应的问题。近年来,学界在党建引领社区治理领域已积累了较为丰富的成果。有研究提炼出基层党建与社区治理的“嵌入式”关系,认为党建工作通过“结构性嵌入”和“功能性协同”,搭建了平面和立体的融入机制,实现了社区内治理要素的充分整合1-2。有研究在
5、此基础上进一步提出基层党政关系的“双层治理体系”和“双向动员机制”,认为党建引领社会治理最终形成了“统合治理”模式3-4。但“嵌入”的理论建构只解释了组织结构层面的引领机制,并没有实在地回答党建工作与社区治理之间的实际连接。亦即,理论上可以抽象地总结出基层党组织对社会组织的结构嵌入,但这种解释并没有具体落实到社区治理中的治理者、每一个实际的人当中。有研究重点关注党建工作在社区治理过程中的社会动员作用,认为“动员”是重塑社区信任关系的关键环节,能够激发社区治理的活力5。亦有研究提出党建工作能够实现“超行政治理”,打破行政科层组织的结构性壁垒,有效解决基层治理中的“条块分割”问题6-7。这两个方面
6、的研究都各有道理,但在实际的社区治理过程中,价值整合和高效行政并不是相互分离、相互独立的,只关注任何一个方面都是不全面的;党建工作对社区治理的引领也并不单独作用在某一个侧面,而是同时发力、互为表里。基于此,本文在田野调查的基础上,通过实证分析党建引领社区治理的实践经验,尝试回答三个核心问题:党建引领社区治理的理论内涵是什么?党建工作如何组织化、制度化地引领社区治理工作?党建工作在社区治理中实现了什么样的价值效能?二、党建引领社区治理的理论内涵加强基层党组织的纪律建设、组织力建设、干部队伍建设和政治文化建设,是强化基层党组织政治引领功能、强化党对基层社会的政治领导的重要方式。近年来,随着中共中央
7、对基层党建工作的重视,“党建引领基层社会治理”成为社会治理领域的热点话题与热门实践。(一)党建引领社区治理的生成机理通过党的建设工作开展社区治理,首先根源于党对国家的领导体制。在国家治理各领域各环节各方面落实党的领导,是实现党的领导制度的关键。在党的领导体制中,组织嵌入是实现政党意志向国家意志转换的重要方式。通过建立党委、党组,执政党实现了对机关、部门、社会组织等的人事任免、行为驱动,在“条块”关系中建立起有效的沟通渠道。在政府部门行动中,党的领导表现为维护权威;在社会组织关系中,党的领导表现为“一核多元”8-9。因此,在制度逻辑上,党对国家的领导落实在基层社会治理中自然就表现为社区治理中的党
8、建工作。其次,党通过动员的形式领导社会成为党建引领社区治理的制度惯性。社会动员是党在领导革命和社会主义建设过程中形成的政治传统,也是经过实践证明具有显著治理实效的2社会行动模式。通过有效整合各类社会资源、充分发动群众、组织开展活动,社区中的党建工作能够释放基层群众的能动性,实现社会与国家的同步建构。正是在这一层面上,在社区治理中开展党建工作实现了培育社会而不是包办社会,有力支持了社会力量的充分发展10。在价值理念上,党建工作所展现的政治理念与现代城市治理价值理念相同。现代城市是空间、技术、人口、资源、信息的综合体,城市不但是人的生存、生活空间,也是各种权利实现的基本场域。城市治理的核心是通过技
9、术提升人的生活品质,城市治理的内涵不仅包括合法性建构与民主责任性分析,更包括在空间治理过程中整合出现分裂的价值理念11。有研究指出,城市治理包含四个特性,即“多元主体,包容共存;公众参与,依靠群众;注重沟通,多方互动;共同治理,分担责任”12。显然,这些特性的核心元素是“人”,即城市治理的终极目标是服务于人、促进人的发展。同样,“以人民为中心”是中国共产党的基本政治立场,是党开展党建工作的出发点和落脚点。党在基层开展党建工作,其根本目的是通过基层党组织的建设团结群众、调动治理积极性,在党组织的领导下推动社会治理成果由群众共享,最终实现群众切实感受到社会治理效能提升带来的便利。在这一意义上,基层
10、党建工作的政治理念与现代城市治理的价值追求是一致的,二者并不是彼此独立的关系,而是表里关系社区治理表面上表现为现代城市治理在社区单元中的价值追求,其内涵实际是党所坚持的“以人民为中心”的政治理念的具体实践。二者的相互阐释构成了在社区治理中开展党建工作、实施党建引领的初始动力。(二)党建引领社区治理的连结效能“为人民服务”是党的根本宗旨,也是中国共产党作为使命型政党最显著的特征。在这一理念下,党建引领的核心就在于“充分发挥党员的模范带头作用和基层党组织的领导作用”13。既要使党组织成为社会治理事务决策的核心,也要使党员成为社会治理事务行动的先锋。在治理制度安排上,党建引领主要表现为两个层面:其一
11、,通过党的组织建设搭建治理平台;其二,通过党的思想建设号召党员参与治理。前者体现为党组织对行政部门权力结构的重整、对政府与市场及社会关系的融合,后者表现为动员党员主动在社会治理活动中开展更多串联活动14-15。基层社会治理中存在诸多治理难题,其中较为突出的是治理行为行动力的不足。这既表现为行政权力分工后落实在基层条块交错,职能、责任的不明确使得条块间工作推诿、职责下移;也表现为基层多元主体对社会治理活动的参与缺乏积极性,治理实践由“合唱”变为了“独唱”。党建引领的行动目标就是通过党的系统提升治理行动能力,既实现对组织(包括行政部门、市场主体、社会组织)的整合,又实现对个体的动员。在本质上,前者
12、是党组织对多元主体制度的补充,通过党的组织建设建立新的分工机制,实现对组织间合作机制缺失的克服;后者是党组织对个体价值观念的重塑,通过党的思想建设动员党员成为行动积极分子、传播合作理念,实现对原子化个体的价值整合。同时,组织机制与价值观念并不是彼此分离的,对个体价值观念整合的根本目的仍然是畅通组织机制,通过充分调动人的主观能动性推动组织行动3力的提升,最终实现制度效能的提升。如在街道办事处与居民委员会的关系中,居民委员会党委书记同时担任居民委员会主任,街道办事处的工作目标经由街道办事处党(工)委传递给居民委员会党委书记,居民委员会党委书记再转换为主任的身份开展相关工作,一人身兼多职的角色重叠保
13、证了党组织的意志能够准确地向下传递并得到有效执行。又如在“红色物业”的建设过程中,核心的环节就是建立物业所服务小区内的党支部,通过党员身份的重叠,把居民委员会、物业公司、业主聚集在一个平台内,通过支部内的党内领导打通三者间的关系;同时,通过对物业公司、业主中的党员的思想教育,动员二者在小区内消除矛盾、减少摩擦、带头合作。同样的逻辑在立法对业主自治组织的规范上也能明显发现,如在 重庆市物业管理条例 中明确规定,“鼓励和支持业主中符合条件的中国共产党员、公职人员通过法定程序成为业主委员会成员”。不难看出,党建引领的制度建设关键,就是通过使党员成为社会治理事务的关键行动者,打破各主体间的协作困难、打
14、通党的理念与社会治理事务之间的阻隔。行动的根源是意志驱动,党建引领最核心的行动逻辑就是通过党组织建设的形式凝聚党员的团结意志,实现价值观念上的整合,从而生成党员带头参与社会治理的行动力。在社会治理过程中,“党委领导”是居于核心地位的。党委领导是实现党的领导的具体工作方式。党的领导则主要涵盖三个层面:其一,政治动员,通过意识形态工作传播党的意志;其二,组织建构,通过党的各级组织把党员组织在各行业、各领域“整编”入既定的政治框架;其三,资源分配,通过对各类资源的整合配置主导工作方向16。在本质和实践意义上,政治治理是党建引领在社会治理中的表现形态,是党的领导在社会治理中的具体展开17。以党建引领为
15、工作模式的政治治理虽然没有为社会治理中各主体带来形式或职责职能上的变化,但党建引领对组织团结的影响是内在的。党建引领通过两种形式展开:其一,通过建立党组织搭建对话平台。党支部的“建立”可以是在现有党组织基础上吸收新的党员,如街道办事处党(工)委委员到居民委员会党委担任单位书记,或党员业主(通常是社区内的积极分子)把党组织关系转入社区党委,再或者是社区内党员向社区党委“报到”;也可以是组建新的党支部,如在小区内组建居民委员会、物业公司、业主共同参与的党支部,或成立驻区党委联合党支部。党小组的建立可以是常设的,如小区党支部下设若干党小组;也可以是临时的,如在新冠疫情防控中各地出现的楼栋临时党小组。
16、其二,通过先进性教育活动,动员党员带头参与社区事务。“群众路线”的工作落脚点是党员在群众中的实际行动,参与社区事务无疑是群众路线的实际表现之一。参与的形式有多种,如动员党员业主参选业主委员会成员,动员党员组建志愿者服务队,动员物业公司党员员工提高服务质量等。这两种形式的根本目的都是为了充分调动党员参与社会治理的积极性。党的基层组织建设事实上是对权力结构的调整。如在小区党支部中,由物业公司经理担任党支部副书记,实际上拉近了物业公司与居民委员会的距离,物业公司对居民委员会部分工作的分担通过小区党支部对社区党委的服从实现传递,物业公司在承担部分居民委员会的工作时成为了事实上的权力主体。党组织的建设是
17、为了实现权力的微调,而无论是权力的整4合还是重新分配,都是为了突破现有权力格局运行不畅的难题。如社区党委书记兼任居民委员会主任,可以一定程度减小居民委员会与街道办事处之间的距离,小区党支部的成立是为了尽可能消除居民委员会、物业公司、业主之间的不熟悉、不合作甚至对立状况。对于行政科层组织而言,党组织的新建根本上是为了解决组织碎片化问题;对于社会主体而言,党的组织建设是为了增强各主体间的沟通。党组织是要求落实纪律的,无论是上下级党组织之间,还是在党组织内部,组织纪律保证了权力结构调整后的运行秩序。而党内民主则保证了党组织内做出的决定具有实践的可操作性。对党员的动员本质上是党内价值治理活动。马克思主
18、义政党强调党员对理想信念的坚定信仰,对于中国共产党党员来说,“为人民服务”是根本价值遵循。在基层社会治理中开展党治,是为了通过政治教育、理想信念教育团结基层党员这种团结的显著特征是跨越群体身份差异。如建立小区党支部,虽然支部成员来自居民委员会、物业公司、业主,但凝聚在支部内后,其职业、身份的差异就变成第二位的,居于首位的是小区内的党员共同体。确立了这一共同体共识后,随后才是各党员根据身份、职业不同从各领域提出践行群众路线的思路想法、专业建议,而后在党支部的领导下分工实施。明显的变化是,“分工-共同体”的路径被倒转过来,先实现共同体的组织,再在此基础上开展分工。当然,最后的目标仍是建成小区、社区
19、共同体,但这一意义上的共同体已超越了党治边界,成为基层社会中具有自我凝聚力的共同体。在“党内共同体-分工-基层社会共同体”的过程中,党员积极参与基层社会治理的作用就在于发动群众、做出示范,推动党的价值理念成为民众的价值共识。这就是价值治理活动在制度层面的意义18。也正是在这一意义上,党建引领在社区治理中发挥有益的连结效能。三、党建引领社区治理的制度路径基层党组织的领导核心作用并不是党组织、党员包办社会,而是要通过一定的方式培育社会、激活社会。在治理实践中如何具体体现“引领”?笔者在重庆市开展的社区调研提供了有价值的参考视角。(一)通过党建工作重新整合权力J社区居民委员会有专职干部9人,其中6人
20、为党员;J社区党委共有7人,其中5人为J社区居民委员会党员干部,另外2人分别为社区民警、社区卫生站站长。社区党委的W书记同时担任社区居民委员会主任,党委组织委员、宣传委员、文体委员、纪检委员分别在居民委员会中负责对口工作。在J社区的实践中,居民委员会与社区党委成员的交叉任职是实现党组织“引领”的关键制度路径。交叉任职表面上看起来只是在人事制度上实现党员与社区工作人员身份的相互兼任,但实际上,通过这种角色重叠,党组织的治理思路找到了明确的落脚点。对于居民委员会而言,党组织的内在领导强化了组织行动的整合能力;对于社区党委而言,党员角色的重叠使党建引领从党组织内部建设延展到对社区治理实践的具体领导。
21、换言之,交叉任职的制度安排强化了社区治理中的权力结构,居民委员会的行动能力通过交叉任职制度5实现了内部强化。对于社区党委与居民委员会人员的高度重叠,W书记举例说:“到了社区这个层级,其实就是给老百姓办事情,每天的工作就是接触群众。比如(社区)党委要搞宣传工作、要办活动、要做群众工作,居委会还不是一样?没什么差别,本来就是一个工作。”(访谈记录:20210323WFG)虽然居民委员会与社区党委成员的交叉任职是组织内部的制度安排,但在具体治理实践中向群众展示这种制度结构,同样具有重要意义。W书记表示:“我们 两委 交叉(任职),老百姓他不一定知道,那我们(社区)党委委员肯定要主动亮明身份,告诉老百
22、姓。”(访谈记录:20210323WFG)如果说“两委”交叉任职是党建引领在居民委员会中的内部行动,那么党员亮明身份就是党建引领面向群众的外部展示。“党员有别于群众之处,就在于当先锋、作表率,群众时刻看得见、跟得上,成为群众中的 标杆”19。党员身份的展现,不仅是作为个体的党员对服务群众行动的理念担保,更是基层党组织树立治理核心地位的基本保障。一方面,政党的社会化归根结底是个体党员在实际工作中切实发挥带头作用,在这个意义上,交叉任职的党员亮明身份就是推动党建工作引领社区治理的具体实践路径;另一方面,亮明党员身份、展示基层党组织工作,是基层党组织实现服务导向、建立党组织与社会互动关系的基本模式。
23、党的组织不是抽象的、空洞的,党员的有机结合形成了具有行动力的基层组织,党组织的意志体现在党员的实际行动中。因此,社会治理中党的领导最终落脚于每一个党员的带头行动。如果说居民委员会和社区党委成员交叉任职实现了社区治理权力的向内整合,那么通过党组织联系街道办事处与社区居委会则是党组织对治理权力的向外整合。街道办事处与居民委员会之间并没有法定的领导关系,二者法定性质并不相同。通过搭建党组织内部的领导机制,使街道办事处-居民委员会与街道党工委-社区党委实现有机整合,街道办事处与居民委员会之间的组织距离得到有效缩短。事实上,这种整合是双向的:一方面,街道办事处通过上下级党组织的渠道统一了社会治理行动,确
24、保了街道层级的治理思路、治理办法能够在社区层级得到完整实现;另一方面,社区居民委员会亦是通过党组织的渠道获得了街道层级的治理资源,有效整合了社区范围内的治理权力。这种整合是在纵向上实现“一核多元”的关键。对于街道层级而言,治理环节实现了有效拓展;对于社区层级而言,党组织内部的整合畅通了其向上汲取资源的路径。W书记表示:“社区(居民委员会)有什么困难,我作为(街道党工委)委员肯定是要去想办法的。如果我作为社区(党委)书记没有街道(党工委)委员这个身份,那有的资源就争取不来。”(访谈记录:20210323WFG)正是在这种制度模式下,街道与社区两级党组织实现了有效共振。可以发现的是,虽然在组织形式
25、上党建引领既可以表现为“两委”机构的重叠,也可以表现为社区党员的积极主动行动,还可以表现为社区党委书记在上级党组织中的任职,但其根本路径始终是把党的组织、人员导向拥有实际治理能力的机构、职位,形成党组织对社会治理工作的深度“嵌入”。或者说,党建引领社区治理能否顺利实现,关键在于党的组织能否通过“交叉”获得行使权力的路径20。以社区党委书记与社区居委会主任“一肩挑”为例。社区党委6书记与居委会主任工作职责各有不同,社区党委书记侧重于负责基层党组织建设,居委会主任侧重于社区事务管理。理论上说,社区党委书记的工作主要集中于党内事务,其工作对象应该主要是辖区内党员。但事实上,基层党建工作的核心在于“为
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