治理重心下移背景下城市社区有效治理的困境与出路.pdf
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1、一、问题的提出社区是社会治理的基本场域。习近平总书记指出,一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢,地动山摇。收稿日期 2022-09-16基金项目 西安市社会科学基金项目“全过程人民民主推动西安城市基层治理水平提升路径研究”(23FZ22);陕西省哲学社会科学研究专项(重点智库项目)“陕西城市社区治理能力评估体系构建与提升路径研究”(2023ZD1071);陕西省哲学社会科学重大理论与现实问题研究项目“推进咸阳市高新区高质量发展的路径与策略研究”(2022HZ1596)。作者简介 钟海,男,陕西子洲人,西安财经大学公共管理学院研究员,硕士生导师,主要从事城乡基层社
2、会治理研究。摘要 治理重心下移与城市社区有效治理是新时代社会治理的重要议题。当下城市社区治理正面临着认识不深刻且有误区,缺乏社区治理规划,治理优质资源下沉不匹配,基层社会治理体制机制壁垒阻力较大,社区治理共同体构建不足等现实挑战,无法有效回应新时代社会治理创新的迫切需求;应当从践行协同协商协作理念,明确共建共治共享思路,科学制定社区治理规划,加强社区治理体制机制创新,加大人财物力投入力度,不断提高资源整合利用效率,强化数字治理深度运用,提升科技在社区治理中的含量等多个层面上,不断加强、稳步推进,实现治理重心下移和社区有效治理。关键词 城市社区治理;治理重心下移;治理效能;数字治理中图分类号 D
3、669.3文章标识码 A文章编号 1671-0304(2023)04-0025-08Dilemmas and Pathways of Effective Governance of Urban Communities under theBackground of the Downward Shift of Governance FocusZHONG Hai袁REN Shu-yu(College of Public Administration袁Xi爷an University of Finance and Economics袁Xi爷an 710061袁Shaanxi袁China)Abstrac
4、t:The downward shift of governance focus and effective governance of urban communities areimportant issues in social governance in the new era.At present袁urban community governance is facingpractical challenges such as lack of understanding and misunderstanding袁lack of community governanceplanning袁m
5、ismatch of sinking of high-quality governanceresources袁greatresistanceof grassrootssocialgovernanceinstitutionalbarriers袁insufficientconstructionof community governancecommunity袁etc.袁whichcannot effectively respond to the urgent needs of social governance innovation in the new era.To achieve adownwa
6、rd shift in the focus of governance and effective community governance袁it should be continuouslystrengthenedandsteadilyadvancedatmultiplelevels袁suchaspracticingtheconceptofcollaborativeconsultation and cooperation袁clarifying the ideas of co-construction and co-governance袁scientifically formulatingco
7、mmunity governance plans袁strengthening the innovation of community governance systems and mechanisms袁increasing the investment of human袁financial and material resources袁continuously improving the efficiency ofresource integration and utilization袁strengthening the in-depth use of digital governance袁a
8、nd increasing thecontent of science and technology in community governance.Keywords:community governance曰the focus of governance has shifted downward曰governance effectiveness曰digital governance【“社会治理”专题研究】治理重心下移背景下城市社区有效治理的困境与出路钟海,任姝瑜(西安财经大学 公共管理学院,陕西 西安 710061)第 37 卷第 4 期2023 年 8 月石河子大学学报(哲学社会科学版)J
9、ournal of Shihezi University(Philosophy and Social Sciences)Vol.37No.4Aug2023石河子大学学报(哲学社会科学版)第 37 卷党的十八大以来,中央持续重视加强和创新基层社会治理,不断推进社会治理重心向基层下移,以此持续提升治理效能。城市社区既是承载人民群众美好生活需求和向往的基本场域,更是夯实城市治理体系和治理能力的重要平台。治理重心下移的任务不仅包括治理资源和治理任务的下沉,也包括强化社区功能、提高社区治理实效性的需要149-58。进入 21 世纪,我国经济社会持续快速发展带动了城镇化的巨大进步,同时,城镇化也成为助推我
10、国经济高质量发展的重要引擎。近年来,城镇化的快速发展所带来的社会问题和矛盾冲突频发并在城市基层范围日趋集聚,这给城市基层治理提出了巨大挑战,城市基层社会逐渐变成一个愈加复杂的治理场域。众所周知,秩序与活力的动态平衡是社会治理的核心议题。为回应城市发展诱发治理难题,近年来党和国家推动治理重心下移的城市基层治理体制改革,其目的在于通过治理权力下放、管理下移、资源下沉、服务下压来强化基层组织和提高基层管理效率和能力。当前,治理重心下移与社会治理效率提高之间的逻辑联系,是我国基层治理领域的一个热门话题275-84。重心下移与效能提升之间的因果机制和实践策略,不仅是推进国家治理现代化建设的一个重大理论课
11、题,也是不断提升社会治理能力水平的一个重大现实难题。鉴于此,本文对治理重心下移背景下城市社区有效治理的困境与出路展开研究,这既体现了本研究对这些挑战和问题的学理回应,也反映了新时代社会治理场域的重大转换。二、治理重心下移与社会有效治理的逻辑关联(一)治理重心下移的内涵界定治理重心下移是我国社会治理的一条基本规律3139-144。基层治理重心下移是有效化解基层社会矛盾纠纷、规范社区治理秩序以及提升社区公共服务能力的有效途径。要准确把握治理重心下移与治理效能提升的内在逻辑,首先要对“治理重心下移”的内涵进行明确界定。所谓“重心”,在日常生活中通常指事情的中心和主要部分;在物理学意义上讲指涉物体各部
12、分所受重力之合力的作用点。重心的位置对于保持事情和物体的稳定性及其维系其有序运转具有关键性作用。就社会治理领域而言,治理重心是对在治理过程中所要完成的中心性任务和所要达到的首要性目标的整体描述,具体是指“在具有一定纵向规模的组织体系中,管理的主要资源和权责所集中的位置和层面”149-58。从治理过程视角来讲,治理重心不是一成不变的,而是处在不断变化的过程中。从变动维度来看,社会治理重心移动主要包括重心上移和重心下移两种基本形式。围绕党的十九大提出“以重心下移推进社区治理”的理论命题,实务界把治理重心下移作为现实问题展开实践探索,学术界则把治理重心下移与治理效能提升作为学术议题展开理论研究。关于
13、何谓治理重心下移,学术界展开了深入探讨并取得相关成果。吴恒同认为,重心下移是指治理的中心工作和中心目标从高治理层级向低治理层级的反向变化过程4127-133。李忠汉则把“治理重心向基层下移”界定为“将职责、权力、技术、资金等治理资源下沉至科层组织的 底部,赋予基层更多的资源和服务管理权限,使基层既能进行有效的社会治理,又能提供精准的公共服务”275-84。本文认为,所谓治理重心下移,就是指在社会治理进程中将更多人财物等治理资源下沉到基层,使公共资源集聚到基层,公共财政集中到基层,公共服务延伸到基层,以此提升基层治理效能。从表象看,治理重心下移是权力、资源、管理、服务向基层下沉。从内涵讲,治理重
14、心下移是在资源性强化的基础上对基层进行深层次治理结构的优化与调适,促使基层治理效能得以全面提升。目前学术界对治理效能评价建构出了不同的指标体系和评价维度。黄新华指出,评价国家治理效能的维度至少包括民主性、公平性、系统性、善治性、创新性、安全性等方面516-20。卢黎歌等认为,国家治理效能突出体现了中国特色社会主义制度下国家治理效能的人民性、系统性和创新性三大特点630-38。可见,从国家宏观层面来讲,治理效能的理论内涵与评价指标较为抽象、概括。就微观视角来看,社区治理效能主要指涉通过不断健全完善城市社区治理体制、社会矛盾预防化解机制等,充分调动积极因素化解消极因素,激发社区治理活力,提升社区治
15、理水平,构建社区治理共同体。(二)治理重心下移与社会有效治理的逻辑关联作为一项重要政策议题,治理重心下移一定能26第 4 期带来治理效能提升吗?关于这一学术命题,学界形成了两种态度和观点:一是持积极或肯定态度的观点认为,把治理资源、权力、管理和服务更多地下沉至基层可以带来治理效能提升的效果。刘凤等对多个个案进行了分析,认为政府治理的重心和资源的下移能够带来较好的管理效果724-35。陈水生等研究发现,治理重心下移会驱动城市街区关系的全面调整和动态调整,并适合构建响应灵活的基层公共服务体系,从而达到治理制度更优化和治理能力现代化813-22。周振超等认为,治理结构的调整使社区治理共同体成为资源汇
16、入的中心,以此激发多中心治理主体自主动能并提升治理成效993-100。二是持消极或否定态度的观点认为,治理重心下移战略和城市基层治理效能提升并不存在必然因果关系。吴晓林认为治理事务将被挤压到街道办、居委会,从而形成一个“沙漏型”的治理结构1052-61。容志认为,社会治理重心下移和加强基层建设二者有一定的关系,但并非必然的关系149-58。李培志指出,在我国的社区治理体系中,以业主委员会为代表的社会力量是一个很大的变数1179-85。正确处理好各个政府间的关系,是推进政府治理重心下沉、实现有效治理的关键。人们普遍认为,“政令出自中央,基层只是政策的执行者和落实者”,习惯性把工作和责任都归于基层
17、,但实际上基层掌控的资源和权力却很有限。因此,从 20 世纪 90 年代开始,中央和地方逐步开始探索基层街道体制改革,将中央权力逐渐下放到街道和社区,将治理的重心下移到基层,以此来扩大街道和社区的资源和权能,全面提升基层治理能力和水平。不过,目前城市管理体制和社区治理体系改革实践仍未能完全实现治理重心下移的预期目标。从理论上讲,治理重心下移与治理效能提升之间没有必然的因果关系,在实践中通过推进治理重心向基层下移来实现治理效能提升一定要改变单一地向基层“放权”(权力责任下放)“送物”(资源下沉)“派人”(管理服务下移)这种传统路径,而是在坚持党的领导和政府主导下对城市基层治理体系进行优化、调适和
18、重构,既要适当地将权力下放下去,又要把权力结构调整合理;既要把资源合理分配,又要注重体制的创新;既要确保中央权力“移得出”,又要确保基层“接得住”权力并能够合理运用,使中央权力的下放和基层对权力的承接形成完整的链条。刘凤等人通过研究分析多个个例,发现基层治理结构能否得到良好的调整和改造,影响着治理重心下移是否可以得到良好的效能。也就是说治理结构的调整对治理效能的发挥至关重要630-38。三、治理重心下移背景下城市社区面临的治理困境(一)对社区治理内涵理解不到位,缺乏社区治理合理规划1.对“社区治理”“重心下移”内涵的认识不够深刻社区治理的本质和归宿在于实现社区秩序与活力的动态平衡。治理重心下移
19、的初衷就是要通过治理权力、资源、管理、服务等制度化向基层社区下移、下沉和下放,不仅要确保社区治理是有效的,还要致力于激发社区治理活力,调动社区治理多元主体的积极性和创造力,提高社区治理的能力,丰富社区治理成果。从法理层面来看,社区是基层群众自治制度运行的载体,强调和彰显的是居民的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。而治理的本质在于多元主体协同共治。就社区治理而言,治理主体除了居民群众之外,还有政府、社会、市场等主体介入其中。从实际运行层面来看,社区是党和政府联系群众、服务群众的“最后一米”,是行政系统与自治系统的“连接点”。由于自治力量的相对弱小,社区在实际运行中逐渐演化或蜕变为一级“准政
20、权组织”。因此,社区治理要实现社区秩序与活力的动态平衡,需要社区秩序构建为目的的命令、号召、动员和行政,更需要社区活力释放为目的的自治、表达、参与和决策。若对社区治理内涵缺乏系统性理解,则无法准确把握群众的实际需求,忽略他们真正需要维护的正当利益,造成治理浮于表面;另外,则会助长行政的强制性并且使其进一步地膨胀,进而压抑社区自主能动性和自治性,使社区治理缺乏创造力和活力,因而社区治理效能很难得到显著提升。2.“重建设规划,轻治理规划”现象较为普遍合理的社区治理规划是达成社区治理目标的基本要素。要提升社区治理效能必须要科学制定社区规划。社区建设规划、社会发展规划和社区治理规划等都是社区规划的重要
21、组成部分。社区建钟海,任姝瑜:治理重心下移背景下城市社区有效治理的困境与出路27石河子大学学报(哲学社会科学版)第 37 卷设和社区发展规划偏重于物质层面,具有显性特征,更易实现,而社区治理规划是针对社区治理活动制定的总体方案,属于制度层面,主要考虑的是制度和人的发展,具有隐性特征,不易被人观察、感知和认识。因此,关于社区规划的制定,人们大多数时候更偏向于规划社区建设或者社区发展,而对社会治理方面的规划却往往有所缺失。实际上,要促进社会治理的现代化,必须更加重视制定和执行社区治理规划。这就是说,在治理任务日益复杂的社区治理工作中,社区治理规划是必不可少的,如果没有合理的社区治理规划,社区治理工
22、作将迷失发展方向,陷入繁琐的工作困境中,难以继续稳步前行。治理规划就是持续规范社区治理秩序和激发社区治理活力的行动指南。治理重心下移是一个综合性的系统工程,如果社区治理缺乏规划,那么就可能会造成治理重心无序下移以及加重基层的负担等问题,从而导致治理重心下移工作难以顺利进行,影响治理效能。(二)治理优质资源下沉不匹配1.基层政府社区治理权责资源边界不清由于拥有行政权力和财政权力,基层政府在社区治理中占据着其他主体无法替代的主导地位。不过,从法理层面来看,街道办与社区之间是一种业务上的“指导与被指导”关系。不过,对于街道办究竟指导什么、如何指导,法律没有给出明确规定,也无法给出具体清单。正因如此,
23、街道办在社区公共事务治理过程中存在着角色和职能上的越位、缺位和错位现象。在一定的现实条件下,政府的能力是有限的,难以满足居民日益增长的公共需求,但为了达到治理目标,政府总揽了许多社会管理和社会服务方面的工作,付出了很多人力、时间,但同时,政府也统管着一些政府不该管的社会管理和社会服务,主要体现在以下方面:首先,存在“政社不分”现象。政府负责着一些应由非政府公共部门应该承担的角色和职能,比如说社区中的文化活动、慈善活动等这些本该由非政府公共部门或社区自身承办的活动,却由政府部门一手包揽,形成了政府“大包大揽”局面;其次,将一些非政府公共部门视为政府的附属部门,并没有保持社区的独立性,而是政府直接
24、对社区进行管理,这反而阻碍了居民自治的生存和发展空间。2.治理资源下沉“头重脚轻”现象凸显重心下移就是治理的权力、管理、服务等优质资源向基层下沉和下放,目的是为了不断提升社区治理有效性。压力型体制下,基层政府逐渐成为行政任务的“二传手”。“上面千条线,下面一根针”“上面千把锤,下面一根钉”成为社区治理的真实写照和生动比喻。基层政府把大量政治任务和行政事务打包下派给社区的同时,相应的人财物等治理资源没有完全下移。换言之,治理所需资源随行政级别降低而不断缩减,政府在下放事权的同时,并未随转赋予相应的人财物等治理资源,形成自上而下“头重脚轻”的资源配置。何况,街道办事处与社区居委会本来就不属于同一权
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