林长制研究进展及推行现状.pdf
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1、第2卷 第4期2022 年 12 月林 草 政 策 研 究Jo urnal o f Fo restry and Grassland Po licyVo l.2 No.4Dec.2022林长制研究进展及推行现状*收稿日期:2022-11-20*基金项目:西南林业大学校级文科项目“基于制度性交易成本的森林采伐限额管理制度研究”(”(WKYB108)第一作者:黄雅婷(1997-),),女,硕士研究生,研究方向为农村产业发展。E-mail:1173599210qq.co m 通信作者:王见(1977-),),女,博士,副教授,研究方向为林业经济。E-mail:wjswfuqq.co m黄雅婷王见(西南
2、林业大学经济管理学院昆明市650224)摘要:林长制是为了破解林业“五化”问题而提出的生态文明建设创新性制度,对实现林业可 持续发展具有重要意义。文中从林长制的内涵、制度要点、推行现状、实践中存在的问题、制度 优化5个方面,梳理、归纳以往学者对林长制改革的研究进展。虽然现有研究已经对林长制的实 施进行了多角度、多方面的探讨,但多聚焦于某一地区林长制改革实践研究,关于林长制绩效的 考核评价、协同治理机制等方面的综合研究还有待深入;因此,建议从林长制考核评价指标体系 的优化、协同治理机制的完善等方面进行探讨。关键词:林长制;森林资源;生态文明建设中图分类号:F326.2 文献标识码:A 文章编号:
3、2096-9546(2022)04-0055-05DOI:10.12344/lczcyj.2022.11.20.0001黄雅婷,王见.林长制研究进展及推行现状J.林草政策研究,2022,2(4):55-59.Current Status of Forest Chief Scheme and Its Research ProgressHuang Yating Wang Jian(Co llege o f Eco no mics and Management,So uthwest Fo restry University,Kunming 650224,China)Abstract:Fo rest
4、chief scheme is an inno vative system o f eco lo gical civilizatio n develo pment,which is put fo rward to so lve the pro blems emerging in“Five Mo dernizatio ns”o f fo restry secto r and also o f great significance to achieve the sustainable develo pment o f fo restry.This paper reviews and summari
5、zes the research pro gress in the refo rm o f fo rest chief scheme fro m the five aspects o f po licy co nno tatio n,key co mpo nents,current implementatio n,existing pro blems in practices and o ptimizatio n.Altho ugh there are multi-angle and multi-facet research o n the implementatio n o f fo res
6、t chief scheme,they are mainly fo cused o n the practices in a certain regio n,and the research o n the practice in different regio ns,perfo rmance evaluatio n and co llabo rative go vernance mechanism needs to be further carried o ut.Fo rest chief scheme co uld be further discussed fro m the perspe
7、ctives o f co mparative study o f the o ptimizatio n o f perfo rmance evaluatio n indicato r system and the impro vement o f co llabo rative go vernance mechanism.Keywords:fo rest chief scheme;fo rest reso urces;eco lo gical civilizatio n develo pment森林和草原是重要的自然生态系统,推行 林长制是为了全面提升森林和草原等生态系统 功能,进一步压实地
8、方各级党委和政府保护发 展森林草原资源的主体责任1-2,以实现森林草 原资源保护由林草部门“单打独斗”向党政各 部门“齐抓共管”的转变,改善林业发展过程 5 6林 草 政 策 研 究第2卷中存在的生态理念淡化、干部职责虚化、施策 举措泛化、生态功能弱化等权能碎化问题3。林长制一经提出便成为学术界关注的热点话题,相关研究有助于深化林权改革的实施,助推林 业产业的发展,为生态环境的治理提供新路径。本文将梳理和归纳林长制的建立背景、内涵要 义、制度要点、推行现状、现存问题、制度优 化等方面的内容,以期为林长制的优化提供 参考。1林长制的内涵及制度要点1.1林长制的内涵林长制对于维护国家生态安全、推进
9、生态 文明建设具有重要的战略意义。以林长制为平 台,以目标责任制为基础、森林督查为考核手 段、林草资源监测与生态监测为依据,构建林 草资源管理长效机制,将大力提高我国林业生 态治理体系和治理能力现代化水平4。林长制 作为推进林业治理体系和治理能力现代化的重 大制度创新5,是践行习近平总书记“绿水青 山就是金山银山”理念的重要举措,是深化生 态文明制度创新的重要举措6,也是进一步提 升林业部门管理水平的需要7。林长制是在“分级负责”的原则基础上,构建由各行政层级的党政负责人担任林长的省、市、县、乡、村五级林长组织体系,即由林长 负责督促、指导其管辖区域里的森林草原资源 的保护与发展工作,协调并解
10、决在林草资源保 护和发展中的重大问题。这是依法查办处置各 类破坏林草资源的违法犯罪行为的管理体系和 制度设计8,也是推动党政相关领导作为生态 环境保护的第一负责人,落实生态环境损害责 任终身追究制度而形成的新型森林资源管理模 式9。林长制是以“林”为纲,明确目标任务;以“长”为抓手,消除部门壁垒、强化责任落 实;以“制”为保障,构建林草资源资产管理 保护的行政调节、联席会议、信息共享、工作 督查等制度体系,从而形成全国、全省(区、市)统一领导、地方分级负责、部门协同共治 的林草资产管理保护大格局。1.2林长制的制度要点林长制是整体性治理理念在森林草原资源 管理和保护中充分运用的体现。整体性治理
11、是 基于对新公共管理模式下的功能碎片化和服务 裂解性进行反思和修正,逐渐形成的一种全新 的治理模式,主张以满足公民需求为治理导向,以信息技术为治理工具,将协调、整合和责任 作为治理策略,促进各种治理主体的协调一致,以实现整体性政府组织运作模式11。林长制以 满足人们对林草资源及生态系统的生态服务需 求为治理导向,运用云计算、大数据、AI算法、数据管理平台等信息技术,组织开发林长制智 慧管理平台,构建省、市、县、乡、村多级林 长体系,将党委、政府领导纳入其中,压实森 林草原资源保护发展的主体责任,通过部门协 作机制的建立实现对部门权能的协调与整合,并借助“网格化治理”等形式实现多元主体的 参与。
12、林长制是整体性治理的运用,更是生态文 明建设的重大制度创新。中共中央办公厅、国 务院办公厅印发的关于全面推行林长制的实 施意见中,强调认真践行习近平生态文明思 想,要坚持生态优先、绿色发展的工作原则。人与自然和谐共生是“中国式现代化”的根本 特征,其秉承人与自然和谐共处、良性互动的 发展理念,以尊重自然和保护自然为前提发展 生产力,以科技创新实现传统发展模式的变 革可。林长制通过构建党政领导挂帅、部门齐 抓共管、社会广泛参与,责任明确、协调有序、监管严格、运行高效的林业生态保护发展体制 机制3,实现以多级体系破解全社会生态理念 淡化问题、以明确分责破解各级干部职责虚化 问题、以部门联动破解部门
13、权能碎化问题、以 精准施策破解策略举措泛化问题、以林业草原 产业发展破解生态功能弱化问题13等的治理 目标。2林长制的推行现状及现存问题2.1林长制的推行现状林长制改革已经由地方实践提升到全国推 第4期黄雅婷 王 见:林长制研究进展及推行现状57行,在实践中已经论证了“林长制”依托现有 的行政体系框架可以迅速实现制度的推行,基 于行政体系构建起纵向的责任组织框架,并通 过“网格化”治理模式和“林长+”工作机制 逐步形成横向的责任落实机制,最终实现纵向、横向全面覆盖的责任组织体系。纵向来看,我国森林资源保护以往采用的 都是以林业部门为主、其他部门为辅,部门与 地方条块分割的矩阵式管理模式9,森林
14、资源 管理与保护的工作重任主要由林业部门独立承 担,导致林业部门难以单独处置的问题被长期 遗留下来。现行的林长制则是基于行政管理体 系,按照全域覆盖、网格管理、分级分层原 则,构建“统筹在省、组织在市、责任在 县、运行在乡、管理在村”的森林资源管理机 制15。此外,还建立了森林资源保护行政区域 管理和权属管理相结合的“网格化”管理模式,通过事权划分和解决问题的管理闭环2条线路 落实各级林长的责任16。横向来看,地方政府之间、职能部门间的 横向治理,经常采用部际联席会议方式,呈现 网络治理的特征17。同级林长之间、林长与职 能部门之间切通过“一林一档”“一林一策”“一林一技”“一林一警”和“一林
15、一员”(信 息档案、目标规划、林技员、公安民警、生态 护林员)的“五个一”服务平台叼,集合政府 各职能部门的专业人员力量,加强制度和政策 设计,发挥专业部门的专业优势,为公共责任 制成效提供专业基础20;在建立党政同责、政 府主导、部门协同、社会参与的工作运行机制 的基础上5,还提出了“林长+林管员、护林 员、宣传员”以及“林长+警长、检察长、法院 院长”等多种“林长+”的森林资源管护模式。2.2林长制实践中存在的问题1)思想重视程度有待提高。县级和乡镇基 层对林长制的重要性认识不足,认为其作用无 法等同于发展经济产生的收益21;林长制的内 涵及意义宣传还不够深入,致使基层人民群众 参与到林长
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