建立健全监察赔偿制度.pdf
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1、建立健全监察赔偿制度建立健全监察赔偿制度屈 新 张 淇*摘 要:在监察体制改革背景下,监察赔偿是制约监察权的关键一环,但我国现行法律对监察赔偿制度未作具体规定,监察法实施条例 对监察赔偿的规定也并不全面。因此,有必要将人民主权学说、国家责任理论以及权利救济理论作为理论基础,在 国家赔偿法 中设专章规定监察赔偿制度的归责原则、赔偿范围、赔偿义务主体以及具体程序,建立健全监察赔偿制度,以贯彻落实依法治国战略、完善监察法律体系、有效规范监察机关权力行使以及切实保障人权,从而促进监察体制改革法治化,保证监察权一直在法治轨道内运行。关键词:国家赔偿;监察赔偿;监察权;监察体制改革;监察法一 建立健全监察
2、赔偿制度的必要性2018 年颁布实施的 监察法 正式确立监察机关为独立于“一府两院”的新型国家机关。为防止监察机关滥用权力,监察法 第 67条规定,对监察机关及其工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织102*作者简介:屈新,1966 年生,法学博士,中国政法大学刑事司法学院教授,硕士生导师,主要研究方向为刑事诉讼法、监察法;张淇,1998 年生,中国政法大学刑事司法学院硕士研究生,主要研究方向为刑事诉讼法、监察法。廉政学研究 2023 年第 1 辑(总第 11 辑)的合法权益造成损害的情况依法给予国家赔偿。但是监察赔偿制度在我国现行法律中的规定较为原则,不具有可操作性。建立健全监察赔偿制度、
3、对监察赔偿进行具体制度设计,可全面贯彻落实依法治国战略、完善监察法律体系、有效规范监察机关权力行使以及切实保障人权。(一)全面贯彻落实依法治国战略我国实施依法治国的基本方略,要求做到有法可依。但是目前监察赔偿制度仍然存在立法空白,国家赔偿法 仅规定了行政赔偿和刑事赔偿,前者的侵权主体是行政机关及其工作人员,后者的侵权主体是司法机关、看守所、监狱管理机关等相关人员。而监察赔偿也属于国家赔偿,其侵权主体为监察机关及其工作人员,并不符合 国家赔偿法规定的任何一种侵权主体,因此,监察赔偿不能直接适用 国家赔偿法。另外,监察法 对监察赔偿只进行了概括规定,并未进行具体的制度设计,监察法实施条例 涉及监察
4、赔偿的规定也不足以让监察赔偿正常运行,由此导致监察赔偿制度在现实中几乎处于“休眠”状态。建立健全监察赔偿制度,可避免监察赔偿在具体实施过程中出现无法可依的情况,对全面贯彻落实依法治国战略具有重要意义。(二)完善监察法律体系随着 宪法 对监察机关进行规定以及 监察官法 和 监察法实施条例 的出台,以 监察法 为核心的监察法律体系逐渐形成。监察权作为独立于立法权、行政权、司法权的新型权力,其权力体系尚不完善。一个完整的权力体系除了包括权力产生的基础、权力运行程序、对权力的监督之外,还应该包括权力侵权的赔偿制度。建立健全监察赔偿制度,可有效填补监察法律体系的空白、完善监察法律体系,进而促进中国特色社
5、会主义法治体系的构建。202建立健全监察赔偿制度(三)有效规范监察机关权力行使“国家监察体制改革,是对党的十八大以来反腐败斗争取得的阶段性胜利的总结,更是为新形势下反腐败斗争建立的有力制度保障。”(吴建永、谢江平,2019)改革将监察委员会设立为反腐败的专责机构,保障了监察权的集中行使。但监察权的运行是一把“双刃剑”,监察机关在使用监察权打击职务违法犯罪的同时很有可能会侵犯公民的合法权利(戴芳,2020)。更为严重的是,监察权是关系到被监察对象人身权、财产权、政治权利的强大的国家权力,若监察权被滥用,后果较其他国家权力则更为严重。建立健全监察赔偿制度,对监察机关及其工作人员侵权的法律责任加以明
6、确,可对监察权进行逆向监督,规范监察机关的权力行使。(四)切实保障人权我国于 2004 年在 宪法 中规定“国家尊重和保障人权”,由此赋予人权最高的法律效力,并且将人权置于第三章“国家机构”之前,更是体现了对人权的重视与保障,从此人权不再是传统的政治理念,而是宪法规范(黄攀,2021)。这一宪法规范为监察体制改革提供了方向,启示 监察法 应将保障人权作为内在价值取向,但是监察机关在行使职权的过程中,很可能侵犯被调查人及涉案公民的人权。比如,在调查过程中,监察机关有权采取各种调查措施,若留置措施采取不当可能会侵犯被调查人的人身自由,查封、扣押财产措施采取不当则可能会侵犯被调查人的财产权利;在调查
7、案件时,还有可能出现监察机关及其工作人员采取体罚或变相体罚的方式进行取证的情况。为了避免此类情况的发生,有必要建立健全监察赔偿制度,践行保障人权的理念。302廉政学研究 2023 年第 1 辑(总第 11 辑)二 监察赔偿制度的理论基础(一)人民主权学说在近代西方民主政治理论发展史上,人民主权学说是一个重要的理论成果。该学说通过彻底否定君主主权论以及批判改造议会主权论,在国家政治生活中确立了人民的主人地位。人民主权学说认为,法律是由人民制定的,国家和政府必须严格遵守,如果国家违反法律,那么其与人民承担的责任应当是同等的。法国著名思想家卢梭(2011)认为,“所谓的政府就是在平民和主权者之间建立
8、的一个中间体,以便于两者相互适应,它主要负责执行法律并维持社会和政治的自由”。因此,基于人民主权学说,若受害人的合法权益因监察机关行使职权而遭受损害,国家应当赔偿。(二)国家责任理论国家是一个集合体,国家责任即国家在行使其职能时所应履行的义务。国家通过国家机构履行宪法赋予的职权来行使其职能,若其在行使职能过程中侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益,则应承担相应的责任。早期的“主权豁免理论”认为,国家享有最高权威,因此不需要承担任何法律责任。随着社会的发展,人们逐渐认识到不受限制的公权力不可避免地会侵犯公民的合法权益,在公权力运行时应设定边界,否则会增加公民权利受侵害的机会,由此国家责任理论形成
9、。在这一理论基础之上设立监察赔偿制度,可最大限度地平衡国家、监察机关以及受害人之间的利益。(三)权利救济理论国家责任与权利救济密切相关。从国家角度来看,国家代表公共利402建立健全监察赔偿制度益,如果公民权利受到侵犯,则国家有责任对公民的权利进行救济(孟军,2008)。所谓权利救济,是指当公民的合法权益遭受损害时,由国家提供一种方式弥补受害者的损失。根据权利救济理论,人们将自己对事情是非判断的权利交由国家行使,并请求国家要求侵害人赔偿自己的损失,而国家作为公权机构,需要履行对受到侵害的公民进行救济的义务。国家的救济要真正发挥作用,不仅需要具有对受害人的权利进行救济的方法、制度,还需要具备救济的
10、程序,否则国家救济就成了一种美化的装饰或是威权意义上的恩赐(刘锦,2019)。因此,为监察机关的侵权行为建立健全的监察赔偿制度,是保障国家监察权力与正当程序得以有效实施的关键(王鸾鸾,2017)。三 监察赔偿制度立法体例的选择(一)监察赔偿制度的立法现状宪法 第 41 条规定,国家机关或者相关工作人员的违法、失职行为导致公民合法权益受损的,公民有依照法律规定得到赔偿的权利。作为监察机关监察对象的行使公权力的公职人员自然属于我国公民,因此这条根本法规定赋予了行使公权力的公职人员获得监察赔偿的权利。除此之外,我国在 监察法 第 67 条中将监察赔偿以国家赔偿的形式进行了概括规定,中央纪委国家监委在
11、对 监察法 第 67 条作的释义中规范了监察赔偿的要件,监察法实施条例 对 监察法 进行了细化,进一步规定了受害人可申请国家赔偿的情形、赔偿请求人、赔偿方式等。总的来说,第一,我国关于监察赔偿的法律规定较少,宪法监察法 及相关释义的规范也是一些概括、抽象的原则性规范,不具有可操作性;第二,国家赔偿法 未作出修订,其与 监察法 的衔接问题在立法上尚未明确;第三,监察法实施条例 的性质是监察法502廉政学研究 2023 年第 1 辑(总第 11 辑)规,其制定主体是国家监委而不是全国人大及其常委会,其效力层级应低于“法律”,而监察赔偿制度作为国家赔偿制度的组成部分,应由“法律”进行专门规定,因此,
12、制定该监察法规的合理性值得商榷。另外,监察法实施条例 对监察赔偿的内容与方式的规定并不完善,对赔偿的具体程序、救济途径、赔偿义务机关的特殊情形等也未作出详细规定,因此监察赔偿制度目前还未“激活”。(二)监察赔偿制度的立法争议目前,学界对监察赔偿制度的立法争议主要集中在监察赔偿制度的立法体例方面。第一种观点是单独创立一部“监察赔偿法”,通过对监察赔偿制度单独立法来对监察赔偿制度进行具体规范,以匹配监察机关、监察权的特殊地位;第二种观点是由国家监察委员会制定监察赔偿制度的实施细则,将监察赔偿制度以监察法规的形式确立下来,自2021 年 9 月 20 日起施行的 监察法实施条例 对监察赔偿的规定就是
13、对此种观点进行的尝试;第三种观点是根据中央纪委国家监委对 监察法 第 67 条的释义,对现行 国家赔偿法 进行修改,在 国家赔偿法 中对监察赔偿制度设专章予以规定。(三)监察赔偿制度的立法体例关于监察赔偿制度的立法体例,学界有上述三种观点,笔者建议采用第三种观点,即按照 监察法 第 67 条的释义,在 国家赔偿法中设专章规定监察赔偿的内容,理由如下。其一,有利于形成完善的国家赔偿法律体系。监察赔偿作为一种新型的国家赔偿制度,涵盖在现行的国家赔偿法律体系之内,加之现行的赔偿法律体系已经较为成熟,将其并入 国家赔偿法,是对国家赔偿法律体系和内容的一个重要补充,可使其在内容上更加丰富、结构上更加平衡
14、、形式上更加完备。其二,有利于对监察机关进行监督与制约。一方面,由 国家赔偿法对监察赔偿的内容进行规定,与监察机关自行制定监察法规相比,更有602建立健全监察赔偿制度利于打破内部法规的局限,增加监察赔偿制度的权威性和公信力,以实现对监察机关进行有效的外部监督的效果;另一方面,监察赔偿是对被调查人的救济,具有通过监察赔偿反向制约监察机关与规范监察权行使的作用,若由监察机关自行制定,则容易导致监察机关权力过大,陷入“国家不赔法”的窘境。其三,有利于节约立法资源。虽然监察机关是政治机关,监察权是独立于立法、行政、司法的“第四权力”,监察赔偿作为监察机关及其工作人员侵权的法律责任承担形式,理应突出自身
15、的特殊性,但是监察赔偿制度与其他制度相比,其重要性还远没有达到需要单独设立一部法律的程度,对其单独立法,未免有些小题大做,浪费立法资源。四 建立健全监察赔偿制度法律的生命在于实施,而监察赔偿法律规定的实施,离不开具体可行的制度。笔者建议在 国家赔偿法 中与行政赔偿、刑事赔偿相并列,对监察赔偿制度设专章进行规定。具体来说,监察赔偿制度可参考国家赔偿法 的行政赔偿与刑事赔偿制度的立法框架,在 国家赔偿法 专章之下分别规定监察赔偿的范围、赔偿请求人、赔偿义务机关及赔偿程序。由于监察赔偿在赔偿请求人、赔偿方式、计算标准以及赔偿请求时效等方面并未体现出自身的特殊性,而 国家赔偿法 经过修正,在这些方面的
16、规定已较为完备,监察赔偿制度在赔偿请求人、赔偿方式等方面可直接适用 国家赔偿法 的相关规定。监察权是与立法权、行政权、司法权并列的新型权力,针对其特殊的权力属性,笔者主要从监察赔偿的归责原则、范围、义务机关以及具体程序四个方面对其加以完善,以期建立健全监察赔偿制度。(一)监察赔偿的归责原则国家赔偿的归责原则被称为“整个赔偿立法的基石”,它不仅是判702廉政学研究 2023 年第 1 辑(总第 11 辑)定由国家行为造成的损害后果是否应当赔偿的核心依据,也是国家是否应承担赔偿责任的主要标准(马怀德,1994)。总体来看,国家赔偿法 中的行政赔偿与刑事赔偿的归责原则具有一致性,具体可见总则部分的第
17、二条(王姝,2018),二者归责原则的差异主要体现在分则部分,如第三、第四条多出现“违法”“非法”字样,可见违法归责是行政赔偿的归责原则,而 国家赔偿法 第 17、第 18 条则表明刑事赔偿采用以违法归责为主、结果归责为辅的归责原则。有学者认为,监察赔偿应适用违法兼过错归责原则,基于使受害人的合法权益得到最大化救济的考虑,该归责原则可以扩张监察赔偿范围以及反向制约监察权行使,这从某种程度上来看更加符合深化国家监察体制改革的精神(李吉映,2019)。但是,目前我国反腐形势依然相当严峻,若对监察赔偿采用过错归责原则,则可能“束缚监察办案人员的手脚”,贻误办理职务违法犯罪案件的战机,不利于监察权运行
18、的长远发展。笔者认为,鉴于监察机关调查案件与司法机关办理案件有相似之处,与刑事诉讼的程序也有相衔接的部分,刑事赔偿归责原则可作为监察赔偿立法的参考,即同样采用以违法归责为主、结果归责为辅的归责原则。如此不仅可与国家赔偿法 的总则保持一致,而且在适应监察机关办案特点、紧贴反腐形势的基础上也可最大限度地保障被调查人的合法权益。(二)监察赔偿的范围监察赔偿的范围是国家对监察机关侵权所应承担赔偿责任的界域,解决的是国家应当对哪些监察侵权行为承担赔偿责任的问题。1.监察赔偿范围的立法模式在 2010 年 国家赔偿法 修订之前,国家赔偿范围只包括行政或司法行为违法致害,赔偿范围非常有限,不利于保护受害人的
19、合法权益。为避免监察赔偿制度重蹈覆辙,如何规定其赔偿范围的立法模式至为重要。在现行 国家赔偿法 中,在应予赔偿的情形方面,行政赔偿采802建立健全监察赔偿制度用了列举与兜底条款相结合的方式,刑事赔偿则只采取列举方式进行了规定;在赔偿义务机关的免责方面,行政赔偿和刑事赔偿都采用了列举与兜底条款相结合的方式。可见,行政赔偿因无法穷尽所有立法情况,在应予赔偿的情形方面设置兜底条款,保留了足够的立法空间,为未来立法或解释提供了正当性与合法性,相较于刑事赔偿更有利于保护受害人的合法权益。在不予赔偿的情形方面,二者都较为保守,除了对免责条款进行具体列举,还规定了兜底条款。笔者认为,监察赔偿作为监察机关及其
20、工作人员侵权所给予被调查人的国家赔偿,应担负起切实保护被调查人合法权益的重任,不能成为一个“宣示性条款”。因此,在应予赔偿的情形方面,应借鉴行政赔偿制度中列举与兜底条款相结合的方式,以杜绝无法穷尽所有应赔情形;在不予赔偿的情形方面,则应只采取列举的方式进行规定,以防止具有强大国家权力的监察机关提出各种理由逃避责任,从而扩大免责范围,导致监察赔偿制度形同虚设。2.应予赔偿的情形监察法实施条例 对应予赔偿的情形作出了规定,但是其分类不清、列举不足,且制定主体是监察机关,其中立性存疑,因此有必要对监察赔偿的情形重新进行讨论。国家赔偿法 将行政赔偿和刑事赔偿的应予赔偿情形根据侵权属性进行了划分,分别为
21、侵犯人身权的赔偿情形与侵犯财产权的赔偿情形,致人精神损害的则辅之以精神损害赔偿,监察赔偿也可借鉴这种划分方式。(1)侵犯人身权的赔偿情形第一,错误采取留置措施的情形。监察法 允许监察机关工作人员采取调查措施,调查措施中的留置措施是人身调查措施,若错误采取势必会对被调查人的人身权造成侵犯,因此将其作为监察赔偿的赔偿情形应无异议。错误采取留置措施主要表现为留置对象错误、超期留置、对不符合留置条件的人进行留置、留置程序违法四种情形。902廉政学研究 2023 年第 1 辑(总第 11 辑)第二,采用体罚或变相体罚等非法方式取证造成公民身体伤害或死亡的情形。监察法 明文规定禁止监察机关以非法方式收集证
22、据,禁止体罚或变相体罚。因此,监察机关工作人员在对被调查人及相关人进行搜查取证时,若以侮辱、殴打、虐待等体罚或变相体罚的方式造成公民身体伤害或死亡的,则理应进行监察赔偿。第三,留置期间对被调查人使用暴力或者教唆、放纵他人使用暴力,以及因未履行法定保障义务造成公民身体伤害或死亡的情形。在对被调查人采取留置措施期间,若出现监察机关工作人员对被调查人使用暴力或者教唆、放纵他人使用暴力,以及因未尽到保障被留置人的饮食、休息、医疗和安全等义务造成公民身体伤害或死亡的情况,属于明显侵犯被调查人的人身权的行为,理应对其进行监察赔偿。第四,非法剥夺他人人身自由的情形。若监察机关及其工作人员为调查案件而非法剥夺
23、公民的人身自由,则必然侵犯了公民的人身权,理应对其进行监察赔偿。第五,其他造成公民身体伤害、死亡的违法行为。兜底条款的设立,是对公民的人身权进行的最大限度的保护,可有效避免遗漏侵犯公民人身权的情形。此外,对于监察机关及其工作人员行使职权,涉及侵犯公民隐私权、名誉权的情况,参照有关民事法律规定另行起诉。(2)侵犯财产权的赔偿情形第一,错误采取查封、扣押措施的情形。监察法 第 25 条对采取查封、扣押措施进行了明文规范,因此,若监察机关及其工作人员错误采取该措施,如未依法定程序进行查封、扣押,或者未对查封、扣押物品等进行妥善保管,或者应当解除查封、扣押措施而不解除,则理应进行监察赔偿。第二,错误冻
24、结财产的情形。监察法 第 23 条明确规定了采取012监察法 第 40 条。建立健全监察赔偿制度冻结财产行为的具体要求,因此,若监察机关及其工作人员错误采取了冻结财产的行为,如在监察机关调查的案件并不属于严重职务违法或职务犯罪的情形下,而对其财产进行违规冻结的,或依法应解除冻结而不给予解除的,则理应进行监察赔偿。第三,错误作出没收、追缴或者责令退赔决定的情形。若监察机关及其工作人员作出了错误决定,即受害人的财产依法不应被没收、追缴或者退赔,则理应对受害人进行监察赔偿。第四,错误采取限制出境措施造成公民直接财产损失的情形。虽然限制出境措施属于影响公民人身权的措施,但是其属于弱人身自由限制措施,不
25、宜将其纳入侵犯人身权的赔偿情形,若因该措施造成受害人财产权受损再给予监察赔偿则更为合适。监察法 第 67 条释义规定监察机关侵权造成的损害必须是直接的,因此根据 监察法 第 30 条对限制出境措施作出的规定,若监察机关错误采取了限制出境措施,如在采取限制出境措施时,未经省级以上的监察机关批准,或者未依法由公安机关执行,或者对于应解除限制出境措施而不给予解除,给公民造成直接财产损失的,则理应进行监察赔偿。第五,其他造成公民财产损失的违法行为。对侵犯财产权的赔偿情形设置概括性的兜底条款,可规范监察机关权力行使,及时对公民的财产损失进行救济。(3)精神损害赔偿情形第一,侵犯被调查人政治权利的情形。监
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