政企跨组织治理悖论何以消解——以西安市“片区大物业”为例.pdf
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1、政企跨组织治理悖论何以消解?以西安市“片区大物业”为例张 悦 寇晓东 黄少卓【摘 要】随着我国市场化进程的不断深入,基层物业治理逐渐成为政府力量与市场力量共同作用的交叉场域,两种力量之间的张力也同时形成。在此背景下,如何破解政府力量与市场力量之间的悖论,成为亟待突破的难题。本文对西安市 B 街道“片区大物业”的政企合作治理过程进行案例分析,研究发现:基层街办与物业企业在合作治理过程中涌现出目标、认知、资源三个层面的跨组织悖论;双方共同创建结构双元、情境双元、网络双元三种跨组织双元逻辑来破解多重悖论;伴随悖论破解过程,双方均依据对方主体的发展不断拓展自身动态能力,形成跨组织动态能力的交互式成长。
2、本文应用组织双元理论解释基层治理中的政企跨组织合作过程,重点析出政企双方对跨组织悖论的破解逻辑及动态能力成长路径,既扩展跨组织双元领域的研究对象,也延伸社会治理情境下政企关系的研究深度。【关键词】物业治理;政企关系;悖论与组织双元;动态能力一、问题提出物业治理是基层治理的重要组成部分,具有贴近百姓、覆盖全面、响应迅速等特本文受国家自然科学基金青年项目“低碳战略双重悖论的激活与破解机理研究:基于高管团队微观视角”(项目批准号:72202177)、中央高校基本科研业务项目“基层政府治理团队基于性别的断层对创新绩效的影响机制研究”(项目批准号:D5000210968)资助。张悦,西北工业大学公共政策
3、与管理学院助理教授,研究方向为城市基层治理与行为公共管理学;寇晓东(通讯作者),西北工业大学公共政策与管理学院副教授,研究方向为城市基层治理,yak ;黄少卓,西北工业大学公共政策与管理学院硕士研究生,研究方向为城市基层治理。引文格式:张悦,寇晓东,黄少卓.2023.政企跨组织治理悖论何以消解?以西安市“片区大物业”为例J.公共管理评论,5(2):49-73.Cite this article:Zhang Y,Kou X D,Huang S Z.2023.How to resolve the paradoxes in government-enterprise cross-organizati
4、onal governance?A case study of a“Large Property in a District”in XianJ.China Public Administration Review,5(2):49-73.(in Chinese)50 公共管理评论 2023 年第 2 期点,对创新基层治理、完善共建共治共享的社会治理制度具有重要意义。我国物业治理模式经历了从基层政府主导的“行政兜底型”物业(陈尧和马梦妤,2019),到企业主导的“谋利型”物业(段召,2020),再到当前政府与企业共同嵌入的“综治型”物业三种主要模式(邓国胜和程令伟,2021)。可见基层政府与物业企
5、业共同构成了物业治理的关键供给主体。党的二十大报告指出:“拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道。”(习近平,2022)如何促进基层政府与企业在物业治理情境下相互合作融通,是拓宽城市基层治理渠道的关键问题之一。但已有研究对物业治理情境下的政企合作缺乏深入探讨,具体体现在以下三个方面。(1)物业治理情境下的政企合作有何冲突?现有研究主要聚焦于服务供给端(物业企业)和服务需求端(居民业主)之间的矛盾,而供给端主体之间(政府和物业企业)在推进物业治理过程中面临的深层冲突悖论值得挖掘。(2)物业治理情境下的政企合作悖论如何破解?在准确识别政府与物业企业之间悖论问题的基础上,进一步探寻其破解之道是促进政企
6、合作的关键所在。(3)为推进悖论破解,政府与物业企业如何实现动态能力的共同成长?从动态视角探索政府与物业企业的能力成长之路,将有助于提升政企合作的可持续性。为回答以上问题,本文以跨组织双元理论为基础,通过对西安市 LH 区 B 街道“片区大物业”的案例研究,探讨物业治理情境下政府与企业如何通过构建双元逻辑来破解政企跨组织治理悖论。本文首先识别“片区大物业”项目中政府(B 街办)与企业(JH 物业公司,以下简称 JH 公司)面临的目标、认知和资源三类跨组织悖论困境;在此基础上,依次探讨政企双方如何构建结构双元、情境双元、网络双元三重治理逻辑,来贯序破解三类跨组织悖论;最后,进一步揭示政府与企业如
7、何发展动态能力来推进跨组织悖论破解,这对延伸基层治理中的政企关系研究具有重要意义。二、文献综述与理论基础(一)物业治理情境下的政企关系1.物业治理的性质 物业治理是一种典型的准公共产品,既有私人商品性,又具备社会性(胡俊成,2006)。一方面,物业治理涉及业主户内设施维修等服务内容,符合私人产品特征。另一方面,物业治理涉及居民公共居住空间的环境卫生、绿化维护等专业服务,以及社区文化营造、秩序维护等社区公共治理。这些内容在一定区域内具有非竞争性和非排他性的公共性(刘新华和周哲,2016)。物业治理准公共产品的性质是物业企业融入社区治理的逻辑基础,遵从市场化社区治理模式。此外,一些代表社区共同利益
8、的公共服务无法完全依靠市场力量有效供给,政府须在物业治理中扮演重要角色。正如多中心治理理论所主张的,准公共产品的供给要依靠政府与企业协作,实现服务的有效供给(Ostrom,1990)。政企跨组织治理悖论何以消解?以西安市“片区大物业”为例51 2.物业治理情境下的政府与物业主体关系公共管理学者多从三类视角对政府与物业主体关系展开论述。第一类研究视角关注以政府为主导的“行政兜底型”物业模式,该模式主要体现为政府购买物业服务。政府购买服务是指由政府作为服务购买主体出资,通过与社会组织签订承包合同,由社会组织提供公共服务(徐选国等,2014)。我国政府购买物业服务多以非营利社会组织为客体,而少数以营
9、利企业为客体的物业服务采购则采用两级购买模式,一阶段是由政府向物业企业招标采购,二阶段是由物业企业成立社会组织来承接服务(王清和琚泽钦,2010)。此时政府与物业主体呈现以下政社关系特征:(1)物业服务购买产生于政府的制度条件诱导,由政府创造需求,市场主动迎合;(2)物业服务资金与资源由政府垄断式提供;(3)政府可通过行政权力对物业服务运行进行干预。因此,政府购买物业服务存在功能单一、与居民需求脱嵌、不利于外部联合等缺点。随着商品房小区的发展,物业治理的市场化程度加深。研究者开始关注物业企业主导的“谋利型”物业模式,即第二类研究视角。在这一治理模式下,物业企业与居民业主间形成基于合同的委托代理
10、关系,居民直接向物业企业购买服务。然而居民业主(委托人)与物业企业(代理人)由于信息不对称、利益分化等原因,时常陷入维权与抗争的冲突。针对这一问题,研究者开始聚焦于政府力量如何作为第三方介入冲突的化解。朱喜群(2016)指出,物业治理下多元主体间规范秩序的关键在于公共部门柔性使用行政权,提升与物业企业的互动质量。段召(2020)的研究表明,政府运用“双向进入、交叉任职”的党建引领的行政干预方式,能够有效缓解企业和居民之间的矛盾。在以企业为主导的“谋利型”物业模式下,政企关系具有以下特点:(1)物业服务实质上是企业与居民间的商业行为,政府是之外的第三方;(2)物业企业自负盈亏,资金来源不依赖于政
11、府;(3)政府难以强制命令物业企业以利益自损的方式承担公益性与社会性事务(康雯嘉,2021)。在当下基层治理体系与治理能力现代化的发展背景下,物业企业从单纯的商品提供者逐渐成为政府开展基层社会治理的重要抓手。学界开始兴起第三类物业治理研究视角,关注以多元主体合作为核心的“综治型”物业治理模式。在城市基层治理中,社区居委会、物业企业、居民业委会构成了社区基层治理的“三驾马车”(刘伟和翁俊芳,2021)。多位研究者强调政府通过党建引领手段介入市场化的物业治理工作,有助于拓展物业企业权力空间和居民自治渠道(朱喜群,2016),确保物业服务效果(容志和孙蒙,2020)。在“综治型”物业治理模式下,政企
12、关系具有以下特点:(1)政府和物业企业共同作为公共服务的生产供给端,相互嵌入;(2)政府对物业企业运行起到引导、规范、协调、监督的作用;(3)物业企业积极配合政府的社会治理工作。总体而言,随着社会治理情境的变化,学术界对物业治理的研究视角经历了“行政兜底型谋利型综治型”的发展,其所涉及的政府与物业主体关系特征也经历52 公共管理评论 2023 年第 2 期了从政府主导到企业主导,再到政府与企业相互嵌入的转变。在此基础上,物业治理研究还有以下拓展空间:(1)从服务供给端(物业企业)和服务需求端(居民业主)之间的冲突矛盾,深入到供给端主体之间(政府和物业企业)在推进物业治理过程中面临的深层悖论;(
13、2)从以静态视角揭示政府与物业企业在基层治理领域的角色分工,延伸到政府与物业企业间的互动是不断被形塑的动态过程。从以上理论视角出发,我们需要进一步探讨以下问题:政府和物业企业在基层治理合作中面临哪些跨组织悖论?如何破解?为推进悖论破解,政府与物业企业如何实现动态能力的共同成长?(二)双元理论的嵌入1.跨组织双元及动态能力 双元是指兼容一对悖论性要求的能力(Duncan,1976)。组织在快速变化的外部环境下,常会面临彼此冲突又相互依存的悖论性发展要求。在很大程度上,这与中国道家的阴阳理论相契合,悖论性的不同要求看似“相克”,实则内在又彼此“相生”(沈颂东和亢秀秋,2019)。因此组织为适应外部
14、变化,有必要思考如何发展双元能力使悖论性要素彼此和谐“相生”(Smith and Lewis,2011)。近年来,随着外部环境的复杂性攀升,组织逐渐呈现出多重双元特性(陈彦亮和高闯,2020)。多重双元能力相互集成,共同嵌入组织行为过程中。此外,随着组织间开放性合作更加频繁,如何培育跨越组织边界的双元能力成为学者们聚焦的新方向(Hess and Rothaermel,2011;Stettner and Lavie,2014;张洁等,2015)。外部环境的不断更新,对实现跨组织双元提出构建动态能力的要求,即能够实现多重悖论目标的适应性拓展能力(吴瑶等,2022)。在跨组织双元动态能力研究中,研究
15、者发现组织能够通过跨行业合作(刘贵文等,2019)、整合跨组织异质资源(Aslam et al.,2020)形成双元动态能力。此外,环境的动态程度(Yang et al.,2017)、跨组织合作者的管理认知(Li et al.,2018)、跨组织信任关系(Vahlne and Bhatti,2019)、数字化技术(Cenamor et al.,2019)也会影响跨组织动态能力的形成。2.理论嵌入综上所述,跨组织双元领域的研究为揭示跨组织悖论破解提供了丰富的解释力。然而,现有跨组织双元研究多以企业组织间的合作关系为对象,政府和企业这两类不同性质主体间的跨组织悖论破解及动态能力成长仍有待挖掘。本文
16、认为,组织双元理论对于论证政府-企业跨组织合作问题有着较强的适配性和理论创新潜力。首先,以行政力量为主导的政府主体和以市场力量为主导的企业主体在基层治理合作过程中蕴含潜在的悖论张力(朱健刚和王瀚,2021);同时,政府力量与市场力量又彼此嵌入,若能有效兼顾二者关系,将充分激发基层治理活力。其次,基层治理对政府与企业能力建设的要求符合组织双元的动态能力发展目标。政府和企业都要面对多元、开放、流动的社会情境下的多重挑战,二者需要在合作过程中发挥出集政企跨组织治理悖论何以消解?以西安市“片区大物业”为例53 成性的双元能力来提升治理的创新性。需要注意的是,政府组织与企业组织间的异质性将导致悖论层次更
17、加丰富,二者在互动过程中的动态能力拓展也更加多元,从而使得双元理论在政府-企业跨组织合作中的应用更具挑战性和重要意义。本文将跨组织双元理论纳入研究框架,遵循“问题(悖论涌现)行动(构建跨组织双元治理逻辑)结果(悖论破解)”的分析框架,揭示政府-企业跨组织合作中三个悖论的破解逻辑,并探讨悖论逐次被破解过程中政府-企业的动态能力成长路径。三、案例描述本文选取西安市 LH 区 B 街道的“片区大物业”项目作为分析个案,在纵向案例研究框架下采用参与式观察、资料分析、深度访谈等方式进行跟踪调查。纵向案例研究关注案例发展进程中的重要事件以及其中关键主体的互动关系(王凤彬和张雪,2022),能够充分呈现“片
18、区大物业”项目在各阶段的演进特征,并为揭示政企动态互动过程提供方法支撑。LH 区 B 街道辖区面积 2.66 平方公里,常住人口 7.38 万人,辖管 19 个社区。B街道的“片区大物业”项目由街道办牵头引进 JH 公司,再由 JH 公司与多个改造小区的物管会签订物业服务合同,为其统一提供市场化物业服务。“片区大物业”项目的突出特征符合案例研究的理论抽样要求:(1)在物业治理准公共产品的典型性上,“片区大物业”项目对象存在基础设施老旧、无维护公共硬件设施的大修基金、物业服务费低廉等特征,因此物业服务供给无法仅靠市场化收入覆盖,需要政府来弥补市场功能的不足;(2)在政府-企业合作关系的代表性上,
19、街道办与 JH 公司在物业治理中签订战略合作协议、共谋行动策略、共享治理资源、人员联合办公,体现深度嵌入的政企合作特征;(3)在跨组织悖论破解上,街道办与 JH 公司合作探索出“片区大物业”长效管理的创新路径,在逐次破解跨组织悖论过程中获得动态能力的显著成长。(一)政企合作的缘起随着西安市老旧小区改造工作的推进,B 街道人居环境硬件实现质的提升,但软件服务拖了后腿。B 街道老旧小区原有物业治理分为政府兜底、家委会自管、小型物业企业管理、单位自管四种模式(见图 1),整体而言存在物业管理不规范、服务标准低等问题。在此情境下,B 街办既需要长期承担兜底性物业服务,又疲于处理居民与各类物业管理单位间
20、的频繁冲突,导致物业治理效率低下。特别是旧改后激增的西安市物业管理条例第七十五条规定:未实行物业管理的老旧住宅小区,由街道办事处、镇人民政府或者开发区管理委员会组织提供环境卫生、秩序维护等基本物业服务。B 街道通过成立 G 社区服务中心这一民非组织来提供对应辖区的兜底性物业服务。54 公共管理评论 2023 年第 2 期群众物业投诉,将 B 街办推到了转换治理角色的十字路口。2020 年 8 月起,B 街办开始发力应对群众关注的物业管理问题,至 11 月策划拟定了“片区大物业”项目,以期彻底改变辖区物业服务覆盖率低、水平低的旧面貌,同时巩固老旧小区改造成果。该项目的策划,标志着 B 街办开始将
21、物业治理理念由零散化的被动应对转向整合化的主动出击,试图成为物业治理理念引领者、秩序创设者和资源支持者(见图 1)。图 1 政府(B 街办)物业治理角色转变示意(二)企业引进中的摩擦及处理为推行“片区大物业”项目,B 街办设立专项小组来引进物业企业。作为高端物业品牌公司,JH 公司此时恰好具有探索下沉市场的战略意图,有意愿在政府支持下尝试老旧小区的市场培育,因此同意接下“片区大物业”这一颇具挑战性的项目。初期,B 街办重点安排社区居委会开展针对物业公司引入的居民动员工作。为此,社区干部和 B 街办专项小组成员一起,挨家挨户走访居民,最终在 ZCX 片区率先引入了 JH 公司。但在 JH 公司进
22、驻后不久,社区居委会却与其在物业管理运行上出现分歧。对此,社区负责人和物业经理持有不同观点。双方的分歧一度不可调和,此时物业公司赢利目标下的业务经营与社区公共服务目标下的行政治理产生了严重的矛盾。社区负责人:社区的事情本来就多,我们还要整天为了协调物业收费劳神费力,我觉得行政资源不应该浪费在为企业谋利2020 年下半年,B 街道辖区内群众通过 12345 热线反映的物业管理问题达到 237 起。政企跨组织治理悖论何以消解?以西安市“片区大物业”为例55 上。(访谈资料,编号:Zsj-SQ-20211015)物业经理:我们是按最低的标准收费(注:0.55 元/平方米),还有维护基础设施的其他开支
23、,一直是在赔钱的。如果政府这边不给支持,我们就真的难以为继了。(访谈资料,编号:Ljl-JH-20210910)针对上述冲突,B 街办党工委负责人亲自向企业致歉,并果断把与物业企业的对接主体更换为 G 社区服务中心(以下简称 G 中心)。G 中心原为 B 街办指定的提供兜底性物业管理的民办非营利组织(简称“民非组织”),具有丰富的基层物业服务经验。在“片区大物业”遭遇合作困境时,已卸下辖区物业管理负担的 G 中心以自身特殊身份扮演了政府与企业间的桥梁角色,承担起协助物业公司开展物业管理的新职责。(三)政企合作的扎根在“片区大物业”推进过程中,辖区居民无法马上适应从“普惠型”到“市场化”物业服务
24、的转变,项目很快面临物业收费难的问题。对此,B 街办及时调整工作思路,通过党建渗透、行政赋能等方式强化项目推进的组织和群众基础,进一步规范物业治理秩序;JH 公司则在 G 中心协助下创新物业服务形态,通过采用先享后付、让利维修、多元激励等人情化、市场化的价值引导方式,重塑居民对物业服务的认知与评价,最终实现各小区的收费比例均达 70%以上。新冠疫情期间,“片区大物业”在稳定运行后又迎来封控小区物资供应的新挑战。在此过程中,B 街办尽最大努力组织协调行政治理资源,JH 公司则串联起辖区商业街的商品供给资源和居民的消费需求,有效解决了辖区居民在封控期间的生活物资需求。至此可以看到,“片区大物业”成
25、功将居民的“烦心事”变成了“暖心事”。综上,B 街办与 JH 公司在物业治理情境下的磨合与曲折发展,为本文研究政企跨组织治理悖论的破解提供了鲜活的案例样本。四、案例分析(一)消解政府-企业跨组织目标悖论的双元逻辑1.政府-企业跨组织目标悖论涌现 案例分析发现,行政逻辑与市场逻辑的冲突将演化为政府-企业跨组织目标悖论。政府部门的合法性根植于促进公共利益这一利他目标,而企业的存续性则奉行经济利益最大化这一自利目标,两者不可避免会产生冲突。在 JH 公司进驻前期,由社区居委会与其对接推进项目。由于社区干部长期依靠行政体制对辖区事务进行访谈资料编码格式为“姓氏职位+地点+时间”。56 公共管理评论 2
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