政企跨组织治理悖论何以消解——以西安市“片区大物业”为例.pdf

政企跨组织治理悖论何以消解?以西安市“片区大物业”为例张 悦 寇晓东 黄少卓【摘 要】随着我国市场化进程的不断深入,基层物业治理逐渐成为政府力量与市场力量共同作用的交叉场域,两种力量之间的张力也同时形成。在此背景下,如何破解政府力量与市场力量之间的悖论,成为亟待突破的难题。本文对西安市 B 街道“片区大物业”的政企合作治理过程进行案例分析,研究发现:基层街办与物业企业在合作治理过程中涌现出目标、认知、资源三个层面的跨组织悖论;双方共同创建结构双元、情境双元、网络双元三种跨组织双元逻辑来破解多重悖论;伴随悖论破解过程,双方均依据对方主体的发展不断拓展自身动态能力,形成跨组织动态能力的交互式成长。本文应用组织双元理论解释基层治理中的政企跨组织合作过程,重点析出政企双方对跨组织悖论的破解逻辑及动态能力成长路径,既扩展跨组织双元领域的研究对象,也延伸社会治理情境下政企关系的研究深度。【关键词】物业治理;政企关系;悖论与组织双元;动态能力一、问题提出物业治理是基层治理的重要组成部分,具有贴近百姓、覆盖全面、响应迅速等特本文受国家自然科学基金青年项目“低碳战略双重悖论的激活与破解机理研究:基于高管团队微观视角”(项目批准号:72202177)、中央高校基本科研业务项目“基层政府治理团队基于性别的断层对创新绩效的影响机制研究”(项目批准号:D5000210968)资助。张悦,西北工业大学公共政策与管理学院助理教授,研究方向为城市基层治理与行为公共管理学;寇晓东(通讯作者),西北工业大学公共政策与管理学院副教授,研究方向为城市基层治理,yak ;黄少卓,西北工业大学公共政策与管理学院硕士研究生,研究方向为城市基层治理。引文格式:张悦,寇晓东,黄少卓.2023.政企跨组织治理悖论何以消解?以西安市“片区大物业”为例J.公共管理评论,5(2):49-73.Cite this article:Zhang Y,Kou X D,Huang S Z.2023.How to resolve the paradoxes in government-enterprise cross-organizational governance?A case study of a“Large Property in a District”in XianJ.China Public Administration Review,5(2):49-73.(in Chinese)50 公共管理评论 2023 年第 2 期点,对创新基层治理、完善共建共治共享的社会治理制度具有重要意义。我国物业治理模式经历了从基层政府主导的“行政兜底型”物业(陈尧和马梦妤,2019),到企业主导的“谋利型”物业(段召,2020),再到当前政府与企业共同嵌入的“综治型”物业三种主要模式(邓国胜和程令伟,2021)。可见基层政府与物业企业共同构成了物业治理的关键供给主体。党的二十大报告指出:“拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道。”(习近平,2022)如何促进基层政府与企业在物业治理情境下相互合作融通,是拓宽城市基层治理渠道的关键问题之一。但已有研究对物业治理情境下的政企合作缺乏深入探讨,具体体现在以下三个方面。(1)物业治理情境下的政企合作有何冲突?现有研究主要聚焦于服务供给端(物业企业)和服务需求端(居民业主)之间的矛盾,而供给端主体之间(政府和物业企业)在推进物业治理过程中面临的深层冲突悖论值得挖掘。(2)物业治理情境下的政企合作悖论如何破解?在准确识别政府与物业企业之间悖论问题的基础上,进一步探寻其破解之道是促进政企合作的关键所在。(3)为推进悖论破解,政府与物业企业如何实现动态能力的共同成长?从动态视角探索政府与物业企业的能力成长之路,将有助于提升政企合作的可持续性。为回答以上问题,本文以跨组织双元理论为基础,通过对西安市 LH 区 B 街道“片区大物业”的案例研究,探讨物业治理情境下政府与企业如何通过构建双元逻辑来破解政企跨组织治理悖论。本文首先识别“片区大物业”项目中政府(B 街办)与企业(JH 物业公司,以下简称 JH 公司)面临的目标、认知和资源三类跨组织悖论困境;在此基础上,依次探讨政企双方如何构建结构双元、情境双元、网络双元三重治理逻辑,来贯序破解三类跨组织悖论;最后,进一步揭示政府与企业如何发展动态能力来推进跨组织悖论破解,这对延伸基层治理中的政企关系研究具有重要意义。二、文献综述与理论基础(一)物业治理情境下的政企关系1.物业治理的性质 物业治理是一种典型的准公共产品,既有私人商品性,又具备社会性(胡俊成,2006)。一方面,物业治理涉及业主户内设施维修等服务内容,符合私人产品特征。另一方面,物业治理涉及居民公共居住空间的环境卫生、绿化维护等专业服务,以及社区文化营造、秩序维护等社区公共治理。这些内容在一定区域内具有非竞争性和非排他性的公共性(刘新华和周哲,2016)。物业治理准公共产品的性质是物业企业融入社区治理的逻辑基础,遵从市场化社区治理模式。此外,一些代表社区共同利益的公共服务无法完全依靠市场力量有效供给,政府须在物业治理中扮演重要角色。正如多中心治理理论所主张的,准公共产品的供给要依靠政府与企业协作,实现服务的有效供给(Ostrom,1990)。政企跨组织治理悖论何以消解?以西安市“片区大物业”为例51 2.物业治理情境下的政府与物业主体关系公共管理学者多从三类视角对政府与物业主体关系展开论述。第一类研究视角关注以政府为主导的“行政兜底型”物业模式,该模式主要体现为政府购买物业服务。政府购买服务是指由政府作为服务购买主体出资,通过与社会组织签订承包合同,由社会组织提供公共服务(徐选国等,2014)。我国政府购买物业服务多以非营利社会组织为客体,而少数以营利企业为客体的物业服务采购则采用两级购买模式,一阶段是由政府向物业企业招标采购,二阶段是由物业企业成立社会组织来承接服务(王清和琚泽钦,2010)。此时政府与物业主体呈现以下政社关系特征:(1)物业服务购买产生于政府的制度条件诱导,由政府创造需求,市场主动迎合;(2)物业服务资金与资源由政府垄断式提供;(3)政府可通过行政权力对物业服务运行进行干预。因此,政府购买物业服务存在功能单一、与居民需求脱嵌、不利于外部联合等缺点。随着商品房小区的发展,物业治理的市场化程度加深。研究者开始关注物业企业主导的“谋利型”物业模式,即第二类研究视角。在这一治理模式下,物业企业与居民业主间形成基于合同的委托代理关系,居民直接向物业企业购买服务。然而居民业主(委托人)与物业企业(代理人)由于信息不对称、利益分化等原因,时常陷入维权与抗争的冲突。针对这一问题,研究者开始聚焦于政府力量如何作为第三方介入冲突的化解。朱喜群(2016)指出,物业治理下多元主体间规范秩序的关键在于公共部门柔性使用行政权,提升与物业企业的互动质量。段召(2020)的研究表明,政府运用“双向进入、交叉任职”的党建引领的行政干预方式,能够有效缓解企业和居民之间的矛盾。在以企业为主导的“谋利型”物业模式下,政企关系具有以下特点:(1)物业服务实质上是企业与居民间的商业行为,政府是之外的第三方;(2)物业企业自负盈亏,资金来源不依赖于政府;(3)政府难以强制命令物业企业以利益自损的方式承担公益性与社会性事务(康雯嘉,2021)。在当下基层治理体系与治理能力现代化的发展背景下,物业企业从单纯的商品提供者逐渐成为政府开展基层社会治理的重要抓手。学界开始兴起第三类物业治理研究视角,关注以多元主体合作为核心的“综治型”物业治理模式。在城市基层治理中,社区居委会、物业企业、居民业委会构成了社区基层治理的“三驾马车”(刘伟和翁俊芳,2021)。多位研究者强调政府通过党建引领手段介入市场化的物业治理工作,有助于拓展物业企业权力空间和居民自治渠道(朱喜群,2016),确保物业服务效果(容志和孙蒙,2020)。在“综治型”物业治理模式下,政企关系具有以下特点:(1)政府和物业企业共同作为公共服务的生产供给端,相互嵌入;(2)政府对物业企业运行起到引导、规范、协调、监督的作用;(3)物业企业积极配合政府的社会治理工作。总体而言,随着社会治理情境的变化,学术界对物业治理的研究视角经历了“行政兜底型谋利型综治型”的发展,其所涉及的政府与物业主体关系特征也经历52 公共管理评论 2023 年第 2 期了从政府主导到企业主导,再到政府与企业相互嵌入的转变。在此基础上,物业治理研究还有以下拓展空间:(1)从服务供给端(物业企业)和服务需求端(居民业主)之间的冲突矛盾,深入到供给端主体之间(政府和物业企业)在推进物业治理过程中面临的深层悖论;(2)从以静态视角揭示政府与物业企业在基层治理领域的角色分工,延伸到政府与物业企业间的互动是不断被形塑的动态过程。从以上理论视角出发,我们需要进一步探讨以下问题:政府和物业企业在基层治理合作中面临哪些跨组织悖论?如何破解?为推进悖论破解,政府与物业企业如何实现动态能力的共同成长?(二)双元理论的嵌入1.跨组织双元及动态能力 双元是指兼容一对悖论性要求的能力(Duncan,1976)。组织在快速变化的外部环境下,常会面临彼此冲突又相互依存的悖论性发展要求。在很大程度上,这与中国道家的阴阳理论相契合,悖论性的不同要求看似“相克”,实则内在又彼此“相生”(沈颂东和亢秀秋,2019)。因此组织为适应外部变化,有必要思考如何发展双元能力使悖论性要素彼此和谐“相生”(Smith and Lewis,2011)。近年来,随着外部环境的复杂性攀升,组织逐渐呈现出多重双元特性(陈彦亮和高闯,2020)。多重双元能力相互集成,共同嵌入组织行为过程中。此外,随着组织间开放性合作更加频繁,如何培育跨越组织边界的双元能力成为学者们聚焦的新方向(Hess and Rothaermel,2011;Stettner and Lavie,2014;张洁等,2015)。外部环境的不断更新,对实现跨组织双元提出构建动态能力的要求,即能够实现多重悖论目标的适应性拓展能力(吴瑶等,2022)。在跨组织双元动态能力研究中,研究者发现组织能够通过跨行业合作(刘贵文等,2019)、整合跨组织异质资源(Aslam et al.,2020)形成双元动态能力。此外,环境的动态程度(Yang et al.,2017)、跨组织合作者的管理认知(Li et al.,2018)、跨组织信任关系(Vahlne and Bhatti,2019)、数字化技术(Cenamor et al.,2019)也会影响跨组织动态能力的形成。2.理论嵌入综上所述,跨组织双元领域的研究为揭示跨组织悖论破解提供了丰富的解释力。然而,现有跨组织双元研究多以企业组织间的合作关系为对象,政府和企业这两类不同性质主体间的跨组织悖论破解及动态能力成长仍有待挖掘。本文认为,组织双元理论对于论证政府-企业跨组织合作问题有着较强的适配性和理论创新潜力。首先,以行政力量为主导的政府主体和以市场力量为主导的企业主体在基层治理合作过程中蕴含潜在的悖论张力(朱健刚和王瀚,2021);同时,政府力量与市场力量又彼此嵌入,若能有效兼顾二者关系,将充分激发基层治理活力。其次,基层治理对政府与企业能力建设的要求符合组织双元的动态能力发展目标。政府和企业都要面对多元、开放、流动的社会情境下的多重挑战,二者需要在合作过程中发挥出集政企跨组织治理悖论何以消解?以西安市“片区大物业”为例53 成性的双元能力来提升治理的创新性。需要注意的是,政府组织与企业组织间的异质性将导致悖论层次更加丰富,二者在互动过程中的动态能力拓展也更加多元,从而使得双元理论在政府-企业跨组织合作中的应用更具挑战性和重要意义。本文将跨组织双元理论纳入研究框架,遵循“问题(悖论涌现)行动(构建跨组织双元治理逻辑)结果(悖论破解)”的分析框架,揭示政府-企业跨组织合作中三个悖论的破解逻辑,并探讨悖论逐次被破解过程中政府-企业的动态能力成长路径。三、案例描述本文选取西安市 LH 区 B 街道的“片区大物业”项目作为分析个案,在纵向案例研究框架下采用参与式观察、资料分析、深度访谈等方式进行跟踪调查。纵向案例研究关注案例发展进程中的重要事件以及其中关键主体的互动关系(王凤彬和张雪,2022),能够充分呈现“片区大物业”项目在各阶段的演进特征,并为揭示政企动态互动过程提供方法支撑。LH 区 B 街道辖区面积 2.66 平方公里,常住人口 7.38 万人,辖管 19 个社区。B街道的“片区大物业”项目由街道办牵头引进 JH 公司,再由 JH 公司与多个改造小区的物管会签订物业服务合同,为其统一提供市场化物业服务。“片区大物业”项目的突出特征符合案例研究的理论抽样要求:(1)在物业治理准公共产品的典型性上,“片区大物业”项目对象存在基础设施老旧、无维护公共硬件设施的大修基金、物业服务费低廉等特征,因此物业服务供给无法仅靠市场化收入覆盖,需要政府来弥补市场功能的不足;(2)在政府-企业合作关系的代表性上,街道办与 JH 公司在物业治理中签订战略合作协议、共谋行动策略、共享治理资源、人员联合办公,体现深度嵌入的政企合作特征;(3)在跨组织悖论破解上,街道办与 JH 公司合作探索出“片区大物业”长效管理的创新路径,在逐次破解跨组织悖论过程中获得动态能力的显著成长。(一)政企合作的缘起随着西安市老旧小区改造工作的推进,B 街道人居环境硬件实现质的提升,但软件服务拖了后腿。B 街道老旧小区原有物业治理分为政府兜底、家委会自管、小型物业企业管理、单位自管四种模式(见图 1),整体而言存在物业管理不规范、服务标准低等问题。在此情境下,B 街办既需要长期承担兜底性物业服务,又疲于处理居民与各类物业管理单位间的频繁冲突,导致物业治理效率低下。特别是旧改后激增的西安市物业管理条例第七十五条规定:未实行物业管理的老旧住宅小区,由街道办事处、镇人民政府或者开发区管理委员会组织提供环境卫生、秩序维护等基本物业服务。B 街道通过成立 G 社区服务中心这一民非组织来提供对应辖区的兜底性物业服务。54 公共管理评论 2023 年第 2 期群众物业投诉,将 B 街办推到了转换治理角色的十字路口。2020 年 8 月起,B 街办开始发力应对群众关注的物业管理问题,至 11 月策划拟定了“片区大物业”项目,以期彻底改变辖区物业服务覆盖率低、水平低的旧面貌,同时巩固老旧小区改造成果。该项目的策划,标志着 B 街办开始将物业治理理念由零散化的被动应对转向整合化的主动出击,试图成为物业治理理念引领者、秩序创设者和资源支持者(见图 1)。图 1 政府(B 街办)物业治理角色转变示意(二)企业引进中的摩擦及处理为推行“片区大物业”项目,B 街办设立专项小组来引进物业企业。作为高端物业品牌公司,JH 公司此时恰好具有探索下沉市场的战略意图,有意愿在政府支持下尝试老旧小区的市场培育,因此同意接下“片区大物业”这一颇具挑战性的项目。初期,B 街办重点安排社区居委会开展针对物业公司引入的居民动员工作。为此,社区干部和 B 街办专项小组成员一起,挨家挨户走访居民,最终在 ZCX 片区率先引入了 JH 公司。但在 JH 公司进驻后不久,社区居委会却与其在物业管理运行上出现分歧。对此,社区负责人和物业经理持有不同观点。双方的分歧一度不可调和,此时物业公司赢利目标下的业务经营与社区公共服务目标下的行政治理产生了严重的矛盾。社区负责人:社区的事情本来就多,我们还要整天为了协调物业收费劳神费力,我觉得行政资源不应该浪费在为企业谋利2020 年下半年,B 街道辖区内群众通过 12345 热线反映的物业管理问题达到 237 起。政企跨组织治理悖论何以消解?以西安市“片区大物业”为例55 上。(访谈资料,编号:Zsj-SQ-20211015)物业经理:我们是按最低的标准收费(注:0.55 元/平方米),还有维护基础设施的其他开支,一直是在赔钱的。如果政府这边不给支持,我们就真的难以为继了。(访谈资料,编号:Ljl-JH-20210910)针对上述冲突,B 街办党工委负责人亲自向企业致歉,并果断把与物业企业的对接主体更换为 G 社区服务中心(以下简称 G 中心)。G 中心原为 B 街办指定的提供兜底性物业管理的民办非营利组织(简称“民非组织”),具有丰富的基层物业服务经验。在“片区大物业”遭遇合作困境时,已卸下辖区物业管理负担的 G 中心以自身特殊身份扮演了政府与企业间的桥梁角色,承担起协助物业公司开展物业管理的新职责。(三)政企合作的扎根在“片区大物业”推进过程中,辖区居民无法马上适应从“普惠型”到“市场化”物业服务的转变,项目很快面临物业收费难的问题。对此,B 街办及时调整工作思路,通过党建渗透、行政赋能等方式强化项目推进的组织和群众基础,进一步规范物业治理秩序;JH 公司则在 G 中心协助下创新物业服务形态,通过采用先享后付、让利维修、多元激励等人情化、市场化的价值引导方式,重塑居民对物业服务的认知与评价,最终实现各小区的收费比例均达 70%以上。新冠疫情期间,“片区大物业”在稳定运行后又迎来封控小区物资供应的新挑战。在此过程中,B 街办尽最大努力组织协调行政治理资源,JH 公司则串联起辖区商业街的商品供给资源和居民的消费需求,有效解决了辖区居民在封控期间的生活物资需求。至此可以看到,“片区大物业”成功将居民的“烦心事”变成了“暖心事”。综上,B 街办与 JH 公司在物业治理情境下的磨合与曲折发展,为本文研究政企跨组织治理悖论的破解提供了鲜活的案例样本。四、案例分析(一)消解政府-企业跨组织目标悖论的双元逻辑1.政府-企业跨组织目标悖论涌现 案例分析发现,行政逻辑与市场逻辑的冲突将演化为政府-企业跨组织目标悖论。政府部门的合法性根植于促进公共利益这一利他目标,而企业的存续性则奉行经济利益最大化这一自利目标,两者不可避免会产生冲突。在 JH 公司进驻前期,由社区居委会与其对接推进项目。由于社区干部长期依靠行政体制对辖区事务进行访谈资料编码格式为“姓氏职位+地点+时间”。56 公共管理评论 2023 年第 2 期管理,因而无法充分认同 JH 公司的赢利需求。而 JH 公司能否长期运营“片区大物业”项目,则依赖于项目赢利。这一分歧使得两个单位难以达成目标共识,因而产生矛盾,由此呈现政府和企业间存在“公共利益 vs.项目赢利”的跨组织目标悖论。如何在政企合作中兼顾公共利益和项目赢利,是“片区大物业”可持续发展的开局难题。2.结构双元对目标悖论的破解逻辑依据双元理论,组织兼顾多重悖论目标的有效方式之一是在组织结构上对业务单元进行分离,使分离的业务单元围绕不同目标开展活动(Benner and Tushman,2003)。B 街办和 JH 公司设置“原组织+新组织”的双元组织结构,通过不同组织部门兼顾公共利益和项目赢利的悖论目标。在政府端,B 街办利用专项小组实现公共利益目标,同时借助政府运行的民非组织来推动项目赢利目标的达成。这样既维持了街道办的公共服务特性,也兼顾了辅助企业实现赢利。B 街办设立的专项小组是正式行政组织,负责牵头制定“片区大物业”项目政策,统筹监督片区物业管理等行政职能,为创造良好居住环境的公益目标服务。此外,B 街办赋予 G 中心这一民非组织新职能,指导其协助推进片区大物业工作。首先,作为 B 街办牵头设立的民非组织,G 中心的领导人员是 B 街办指派的在编人员,运转资金由 B 街办提供,业务目标及行动策略也由 B 街办设定。因此,该组织与政府(B 街办)构成“超管家关系”,能够体现 B 街办的目标意志。其次,G 中心具有物业服务经验,懂得物业服务的市场化运作逻辑,认可物业服务的赢利导向,因而具有帮助 JH 公司争取政府配套资源以实现赢利目标的动机。可见,其完全激活了政府端对于企业赢利目标的关切。重新定位政府运行的民非组织角色,是政府在塑造公共非营利关系中的新尝试。在传统政府与民非组织的“超管家关系”形态中,民非组织与政府目标倾向一致(敬乂嘉,2011)。但在本案例中,政府将民非组织目标与合作企业的赢利目标绑定,在接受行政目标统筹的同时,灵活化解了政府作为行政主体无法兼顾企业赢利目标的难题,实现了政府多元目标的延伸。在企业端,JH 公司利用大区项目部作为赢利单元实现赢利目标,同时采用项目制形式设立“片区大物业”前台项目部来兑现社会责任。JH 公司区域总经理这样解释赢利思路以及“片区大物业”前台项目部的公益属性:我们是通过大区管理来实现赢利的。大区项目部是一个强大的后台支撑,大区内的资源、人力、物料都可以给“片区大物业”项目部调配,摊薄了项目运行成本。另外,大区其他高端物业项目可以为整个大区带来盈利,从而反哺老旧小区的物业项目“片区大物业”项目在短期内纯靠物业服务很难实现赢利。我们主要是通过这个项目承担企业社会责任、积累社会效益。(访谈资料,编号:Lzjl-JH-20220601)“片区大物业”前台项目部是企业实现社会责任目标的一个组织单元,是企业通过市场下沉嵌入公共治理的一次尝试。随着越来越多政企协同治理场景的出现,企政企跨组织治理悖论何以消解?以西安市“片区大物业”为例57 业打破逐利的藩篱,采用项目制来履行社会责任已成为企业参与社会治理的重要形态(吕鹏和刘学,2021)。总体而言,政府与企业同时采用双元结构的策略来有效兼顾公共利益与项目赢利目标,破解了跨组织目标悖论,实现了跨组织战略目标的围合(见图 2)。正如 JH公司项目经理所说:我们物业(前台项目部)跟主任这儿(G 中心)配合非常紧密,共同扮演政府和公司间的桥梁。很多事不管是物业来做,还是政府这边来做,我们最终目的都是把居民的生活服务做好,同时也让这个项目赚到钱维持下去。(访谈资料,编号:Ljl-JH-20220612)图 2 结构双元破解跨组织目标悖论的机制3.跨组织动态能力成长动态能力是组织可持续成长的优势来源,使组织不断适应外部环境变化(卢启程等,2018)。政府的需求警觉能力是激活“片区大物业”合作的起点。政府将汇聚的群众需求转化为面向市场的物业服务机会,吸引企业参与基层社会治理。企业通过机会识别能力迅速将自身战略诉求嵌入政府提供的治理机遇中,既改善治理效能,又拓展市场渠道。政府凭借需求警觉能力打开益商大门。需求警觉能力是指及时捕捉外部需求变化,并主动应对的动态能力。B 街办首先将辖区居民需求置于首位,通过召开板凳会、议事会听取居民的具体物业服务诉求;其次,迅速响应上级“全呼全应、立说立行”政策要求,开展“串百家门、知百家情、解百家难”专项行动;最后,反思自身职能转型需求,寻求从被动应对碎片化物业诉求转型为整合化的主动担当。面对需求,B街办打破原有物业服务的零散局面,引入市场化物业机构,不仅实现了自身治理转型,也为物业企业打开了机会之门。企业凭借机会识别能力响应善治号召。机会识别能力是指感知、学习、筛选机会,并结合自身资源来确认机会的动态能力。JH 公司在前期项目考察与调研中,敏锐地看到了“片区大物业”项目蕴含的机遇。JH 公司负责人指出:58 公共管理评论 2023 年第 2 期我们作为大企业确实有必要担当起老旧小区物业服务的社会责任。片区大物业项目虽然短期可能面临亏损,但能帮我们探索下沉市场、增强品牌效应,这对我们后期资本化运作会产生长期效应。此外,作为政府背书和支持的项目,也有利于我们获得更多政策支持。(访谈资料,编号:Lzjl-JH-20220601)(二)消解政府-企业跨组织认知悖论的双元逻辑1.政府-企业跨组织认知悖论涌现 管理认知反映了管理者的综合知识结构(Nadkarni and Barr,2008)。管理认知对组织的影响体现为经营的行动方式。政府注重行政规制手段(刘伟和翁俊芳,2021),体现为政治动员或行政管理。而企业则偏重交易化手段(吕鹏和刘学,2021),体现为市场重构、技术改造等。因此在“片区大物业”项目初期,B 街办与 JH公司在物业治理的管理认知上并不匹配。此前 B 街办以行政规制认知来开展物业管理工作,而 JH 公司在最初则秉持交易化的管理认知来开展工作。G 中心主任:我们之前是政府(补贴)的物业。街道办要求我们用行政管辖的方式来实现物业管理。(访谈资料,编号:Yzr-FWZX-20220621)JH 公司项目主管:刚开始,很多管理思路就扭不过来。以前在运营高端小区物业时,基本只要服务质量做上去,收取物业费也是水到渠成。但是这个逻辑在老旧小区就行不通。(访谈资料,编号:Czg-FWZX-20220621)可见,在合作初期政府与企业在管理认知上具有明显分歧。由于街道办与国家基层政权相联系,JH 公司与企业的市场经济自治权相联系,二者间没有隶属关系,所以无法通过命令手段强制统一管理认知。而管理认知的不匹配易引发组织间冲突,降低合作绩效(Oliveira and Lumineau,2019)。如何在政企合作中弥合行政规制与交易化的管理认知悖论,是“片区大物业”推进中的发展难题。2.情境双元对认知悖论的破解逻辑情境双元通过塑造组织中行动者的灵活认知方式,实现不同行动逻辑的整合(Smith and Lewis,2011)。B 街办和 JH 公司创建“秩序创设+多元引导”的情境双元,巧妙地将市场化物业服务理念嵌入规范的行政治理逻辑中,实现了政府与企业间悖论性认知的整合。在政府端,B 街办通过行政规制手段为 JH 公司创设了良好的治理秩序。秩序创设的主要目的是赋予企业嵌入社会治理的合法性,包括党建渗透与行政赋能两条路径。第一,党建渗透是指将基层党建共建作为抓手,把物业公司纳入规范化的行政治理体系。B 街办将 JH 公司“片区大物业”项目部成员发展并吸纳进基层党支部,基于规范化意识形态鼓励其发挥党员个体先进性;此外还设立由基层党员构成的政企跨组织治理悖论何以消解?以西安市“片区大物业”为例59 “邻里格”,压实物业动员的党员网格责任。党建力量为物业企业拓展了参与基层治理的空间与渠道,提升了企业成员的公共服务意识和行动规范。第二,行政赋能是指政府通过建立制度,赋予企业参与社区治理的合法性。初期,B 街办通过推进物管会的成立及运作,为引进物业企业奠定合法性;此后,B 街办通过会议决议的行政背书明确了物业企业参与社会治理的权威性。政府行政赋能为 JH 公司在辖区内开展物业管理工作争取了权力伸展的生存空间。在企业端,JH 公司基于 B 街办创设的治理秩序,大胆探索服务创新,为物业管理注入了人情化、市场化的多元引导。一是人情化的无偿服务。JH 公司在进驻初期仅持有交易化生产的管理认知,但公司管理者在与 B 街办和 G 中心成员的沟通学习中认识到:老旧小区的治理更加复杂和人情化,更要求我们关注情感的回归。(访谈资料,编号:Ljl-JH-20220612)在情感价值的引领下,JH 公司许诺业主前三个月服务免费,并在没有大修基金支付的情况下,主动承担起爆裂水管的维修工作。这些举措塑造出居民对专业化物业服务的价值认可。二是市场化的价值激励。JH 公司运用自身市场化认知优势,与 B 街办共同设立志愿者积分账户,通过服务积分兑换商家优惠,激励更多群众参与物业服务的居民沟通工作;为支持物业工作的商户进行客源引流,通过价值激励发挥示范效应。在政企合作过程中,B 街办采用党建渗透和行政赋能为 JH 公司创设了良好的治理秩序。一方面,通过党建规范企业成员的意识形态与行为,减少认知冲突(Oliveira and Lumineau,2019);另一方面,通过行政赋能为企业开展物业治理进行合法性背书,弥合权力差距。JH 公司则通过将人情化、市场化的多元理念融入物业管理实践,主动弥合与政府的认知差异。一方面,将社区的情感治理经验转化为具体行动(Li et al.,2018);另一方面,主动将市场化管理认知注入物业管理实践,创新基层物业管理手段(见图 3)。最终,B 街办的行政规制行动方式与 JH 公司的市场化生产行动方式在情境双元的作用下巧妙嵌合。图 3 情境双元破解跨组织认知悖论的机制60 公共管理评论 2023 年第 2 期3.跨组织动态能力成长在弥合管理认知悖论的过程中,政府基于企业的适应性需求加强制度创新能力,企业则在政府提供的合法性基础上培育重构转变能力。在这一过程中,政企突破了传统的管理者与被管理者角色,呈现出嵌入式的协同关系。政府凭借制度创新能力引导治理秩序。制度创新能力是指政府创设新的制度和规范体系来推进社会治理变革的动态能力。B 街道自发起“片区大物业”以来,提供了党建渗透和行政赋能等一系列创新性的制度安排,吸引、扶持和配合物业企业扎根基层。正如 B 街办领导对 JH 公司的表态:你们只要进来,我们肯定在各个层面想方设法为你们打通通道,做好配合协助和制度兜底工作,不仅要扶上马,还得送一程。(访谈资料,编号:Zzr-JD-20211201)企业凭借重构转变能力优化治理手段。重构转变能力是指企业调整自身行动逻辑,最终将政府制度支持转化为落地方案的动态能力。JH 公司在政府构建的秩序引导下,将契约导向的服务生产转变为人情化、市场化的多元引领的服务创新。市场力量的植入不仅大幅提高了治理效能,也为政府与企业的合作治理创造出更多空间和抓手。正如 JH 公司的体会:想要在老旧小区扎根,我们就必须不断调整思路和工作方式。先享后付、志愿者账户、商户引流,都是我们和 Y 主任一起寻求突破的积极尝试,效果非常不错,街道办也很认可和支持,提供了不少帮助。(访谈资料,编号:Czg-FWZX-20220515)(三)消解政府-企业跨组织资源悖论的双元逻辑1.政府-企业跨组织资源悖论涌现 社区资源的碎片化与异质性是基层治理的难题之一(王东杰和谢川豫,2020)。跨组织异质性资源是组织间互补创新的基础(Filiou and Massini,2018)。然而政府的管理资源以行政逻辑分配,物业企业的服务资源以市场逻辑流转(吴晓林,2019),这可能引发合作双方在资源运作中的不匹配(Oliveira and Lumineau,2019),造成“片区大物业”落地过程中异质性资源的整合悖论。新冠疫情的基层防控要求使 B 街办与JH 公司间的资源悖论更加凸显。要想发挥政企协同优势、撬动多重资源,必须兼顾多种资源的运作逻辑,寻求整合之道。面对疫情防控,街道资源、人手不够用,这就让我们物业得承担管控治理的角色。但我们的行动如果不能被政府资源支撑,也很难发挥作用。(访谈资料,编号:Czg-FWZX-20220621)2.网络双元对资源悖论的破解逻辑双元网络关系是指组织在构建社会关系时通过发展紧密联结网络和松散联结政企跨组织治理悖论何以消解?以西安市“片区大物业”为例61 网络,来兼顾悖论性的发展要求(Wassmer et al.,2017)。B 街办和 JH 公司通过构建“紧密联结+松散联结”的网络双元关系,破解了政府与企业间异质性资源悖论。而这一双元网络关系也在疫情下的政企异质性资源整合中发挥了突出作用。在紧密联结网络上,B 街办与 JH 公司构建起二元主体的资源传递关系,在疫情防控治理中紧密配合。紧密联结网络是指各网络主体基于信任、互惠等建立起的频繁互动的社会关系(Granovetter,1973),各网络主体具有很高的资源传递效率,有利于长期稳定的合作。B 街办与 JH 公司通过深度合作构建起紧密的信任关系,相互补给内部治理资源。B 街办在多轮疫情防控中治理资源捉襟见肘,促使 JH 公司肩负起疫情封控期间小区的协同治理职能,也将企业资源深度嵌入基层疫情防控与治理活动中。我们在疫情期间要利用客服平台发布防疫通知、汇总居民信息,还要采购防疫消杀物资,完成辖区的卫生巡察、消杀工作,利用物业安保进行小区卡口检查。这些都是疫情之下我们要额外付出的资源成本。(访谈资料,编号:Lfzr-FWZX-20220621)同时,G 中心及时向 B 街办传递 JH 公司需求,B 街办也充分将自身行政、人力资源及时下沉到物业公司。此外,B 街办以社区居委会为抓手招募志愿者,以缓解 JH公司的人力资源压力。我们要配合 JH 公司下达专项疫情防控文件,明确物业公司工作权责。我们还为物业工作人员开辟绿色通道,办理通行证等必要证明。(访谈资料,编号:Ykz-JD-20211209)对于志愿者等各类人员的调配,政府出面比我们企业的作用要大得多虽然疫情防控我们共同面临很多挑战,但街道办给了很大的支持。我们一起经历过这几次战役,彼此的信任也加深了。(访谈资料,编号:Czg-FWZX-20220515)B 街办与 JH 公司还分别与外部组织建立了松散联结网络,来获取短缺的外部物资。松散联结网络是指网络主体间发展出的接触不频繁、联系不紧密的非冗余社会关系(Granovetter,1973),是一种更为灵活广泛的社会关系,有利于拓宽资源整合的范围和类型。疫情防控中短缺的外部物料资源主要包括医疗防护物资和居民生活物资。一方面,B 街办积极与辖区公共医疗机构建立松散联结,为一线人员输送应急医疗物资。JH 公司工作人员表示:街办帮我们协调安装了防护隔离板,还提供了防护服、口罩这些消耗性物品,以及物资采购的资金支持。(访谈资料,编号:Czg-FWZX-20220515)另一方面,JH 公司则快速发现居民与商家的资源对接缺口,积极与辖区各类商铺建立临时松散联结,充当辖区居民采购的“菜篮子”。JH 公司项目经理介绍说:62 公共管理评论 2023 年第 2 期这条街商户比较多,在疫情期间很多商户不能营业就没了收入来源。我们一合计就切入有意向的商家,让他们给一定优惠,再把这些物资运送到小区里,服务费公开透明,收益金额又可以采购更多消杀物资。这样商户业主和居民业主两头都落好,这真是意外收获。(访谈资料,编号:Ljl-JH-20220612)综上,一方面,B 街办与 JH 公司在内部建立紧密联结,帮助企业与政府双向获取互补性资源(陈嘉文等,2016)。另一方面,B 街办与 JH 公司分别建立外部松散联结,为疫情防控治理汇聚更多外部物料资源(见图 4)。可见,政府与企业在异质性资源整合上呈现出网络双元逻辑。虽然行政流程与服务运营分别在政府与企业中独立运作,但资源的调动和汇聚超越了政府和企业的单一组织架构。“紧密联结+松散联结”的双元网络所具有的资源整合灵活性与力度,是单一政府组织或企业组织无法独立实现的。因此,政企双元网络的构建破解了跨组织资源悖论,通过异质性资源的有效整合,提升了疫情防控治理成效。图 4 网络双元破解跨组织资源悖论的机制3.跨组织动态能力成长随着“片区大物业”项目的物业服务内容逐步向基层疫情防控治理拓展,其对政府与企业的动态能力发展提出更高要求。疫情之下,公共服务与产品的提供通过政企互动完成的,政府发展出的资源统筹能力与企业拓展出的战略柔性能力相互嵌入,打通了政府-企业的资源链条,展示了政企资源网络双向拓展的可能性。政府凭借资源统筹能力兜底保障资源。资源统筹能力是指在变化的环境下,通过资源汇总与优化配置,提升资源使用效率的动态能力。B 街办直接为 JH 公司的防疫工作提供政策资源保障,同时通过行政渠道汇集医疗机构与社会人力资源,将这些资源高效调配至一线基层,为 JH 公司开展疫情防控的资源缺口兜底。企业凭借战略柔性能力盘活碎片资源。战略柔性能力是指在外部变化下实现对不同部门资源有效协调的能力。JH 公司与政府部门建立紧密的资源嵌入关系,夯实内部治理基础;同时,为有效应对疫情之下居民需求的动态变化,积极拓展与外部商户的松散资源联结,盘活了商户商品存货与居民物质需求的资源对接通道。政企跨组织治理悖论何以消解?以西安市“片区大物业”为例63 五、结论与展望本文以跨组织双元理论为基础,通过对西安市 B 街道“片区大物业”项目的案例分析,得出政企跨组织悖论的破解逻辑(见图 5)。图 5“片区大物业”政企跨组织悖论的破解逻辑(一)研究结论1.政府-企业间的合作治理悖论 社会治理领域的学者一直关注政府与市场主体在行动逻辑上的差异,指出政府遵循权力逻辑运行,而市场主体遵循盈亏逻辑开展活动(夏建中,2003)。但在政府与市场主体日益紧密的合作进程中,有必要从不同层次梳理由差异衍生出的治理悖论。本文发现,政府端的基层街办与市场端的物