信访还是信法:新时代基层信...境呈现、情境逻辑和路径构建_曹海军.pdf
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1、理论与现代化THEORY AND MODERNIZATION2023 年第 3 期NO.3,2023信访是中国特色社会主义民主政治制度的有益补充,也是党和政府联系群众的重要渠道。在“面对风高浪急的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务”1的情况下,2022年 10 月召开的党的二十大首次将信访纳入“国家安全”的范畴,2023 年 3 月中共中央、国务院印发的 党和国家机构改革方案 将原来由国务院办公厅管理的国家信访局调整为国务院直属机构,表明了做好新时代信访工作的极端重要性。自 1963 年毛泽东亲笔批示“枫桥经验”以及 2003 年时任浙江省委书记的习近平同志明确提出要充分珍惜、大力推广和
2、不断创新“枫桥经验”以来,整整 60 年的实践与探索以及整整 20 年的坚持与发展,使新时代“枫桥经验”成为信访工作的有力抓手。这凸显了基层信访在信访系统中的基础性、支撑性的地位和作用,要“坚持和发展新时代 枫桥经验,积极协调处理化解发生在当地的信访事项和矛盾纠纷,努力做到小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”2。法治化困境是信信访还是信法:新时代基层信访法治化的困境呈现、情境逻辑和路径构建曹海军梁赛摘要:党的二十大报告首次将信访纳入“国家安全”的范畴,并将其作为党和国家机构改革的重点领域之一,凸显了信访工作的极端重要性。基层信访法治化建设是信访沿革的必然趋势,“信访不信法”“以访压法”“弃法转
3、访”是基层信访突出存在的三个法治化困境。情境互动论是探究其深层次困境逻辑的理论支撑,也是对信访场域互动和博弈形式的反映,身份情境、形象情境、叙事情境是三个主要解构维度。基层信访法治化建设应聚焦在以协同治理强化身份认同、以群众路线推动形象叠加、以“五治融合”丰富叙事空间这三个方面。关键词:基层信访;信访法治化;情境互动理论中图分类号:D632文献标识码:A文章编号:10031502(2023)03007212基金项目:国家社科基金重大项目“基于区块链的社区居家养老模式与质量安全体系研究”,项目编号:21&ZD124。作者简介:曹海军(1975),男,东北大学文法学院教授、博士生导师,民政部基地东
4、北大学城乡社区建设研究院副院长。梁赛(1991),男,东北大学文法学院博士研究生。72理论与现代化THEORY AND MODERNIZATION2023 年第 3 期NO.3,2023访工作尤其是基层信访工作的梗阻性难题。2022 年 4 月中共中央、国务院印发的新版 信访工作条例 明确指出,“研究信访制度改革和信访法治化建设重大问题和事项”是中央信访工作联席会议的七大职责之一,“将信访纳入法治化轨道,依法维护群众权益、规范信访秩序”是信访工作的五大原则之一。而在 2020 年 12 月中共中央印发的 法治社会建设实施纲要(20202025 年)以及 2021 年 8 月中共中央、国务院印发
5、的 法治政府建设实施纲要(20212025 年)等文件中也都明确提出,要“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制,努力将矛盾纠纷化解在基层”3,“健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系,不断促进社会公平正义”4,这些都从不同程度表明法治化建设对于基层信访工作的重大意义。信访是基层人民群众向党和政府反映情况、表达诉求、提出建议的重要途径,也是以权利救济和兜底等形式依法依规化解基层矛盾纠纷和解决“法治剩余问题”的有力保证。毛泽东在中华人民共和国成立初期便指出:“必须重视人民的通信,要给人民来信以恰当的处理,满足群众的正当要求”5。新版 信访工作条例 强调加强法治化建设,既是对 1951年国家政务院
6、在明确信访工作制度时提出涉及民、刑事诉讼的案件转到法院6及 2014 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的 关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见“实行诉讼与信访分离制度”7等要求的再次重申,也是对信访工作长期面临的基层人民群众将涉法涉讼问题寄望于通过信访途径解决的现实形势的具体关切,“涉法涉诉信访占比不断提高,2019 年以来已超过 60%”8。中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局“两个大局”的交织、激荡造成新矛盾、新风险的涌现与叠加,“改革发展稳定任务之重、矛盾风险挑战之多、治国理政考验之大都前所未有”9,群众信访诉求更加多样化,信访总量呈现高位运行的态势。在这种情况下,模糊诉讼与信
7、访边界以及信“访”而不信“法”的现象不仅对信访工作带来不利影响,也成为法治国家、法治政府和法治社会建设的一大挑战,加剧了基层矛盾纠纷的合法化与合规化的化解难度,对社会秩序的正常管理、对司法权威的塑造、对社会主义法治国家的建立均带来了严重的危害10,迫切需要重视。基层信访的法治化困境是什么、为什么以及基层信访的法治化建设应当怎么做是值得重视的突出问题。美国社会学家欧文 戈夫曼的情境互动论为探究信访法治化建设困境背后的逻辑提供了一种理论和视角支撑,它以情境作为分析单位,解构和审视国家与社会、信访人与信访部门之间的互动关系,为推动基层信访的法治化建设提供思想资源。一、基层信访法治化困境的特征呈现实践
8、是审视基层信访法治化困境的视角照应。信访制度是中国特色社会主义制度体系的重要组成部分,早在 1950 年初中共中央办公厅秘书室就开始负责处理群众写给毛泽东等中央领导同志的信件11,1951 年 6 月政务院颁发 关于处理人民来信和接见人民工作的决定12,对信访工作制度进行了规范与完善。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视基层信访工作,做出“努力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态,避免小73理论与现代化THEORY AND MODERNIZATION2023 年第 3 期NO.3,2023问题拖成大问题,避免一般性问题演变成信访突出问题”13等重要论述。虽然信访在党和政府了解民情
9、、维护民利以及接受群众监督、改进工作作风等方面发挥着显著作用,但是信访工作长期面临着人民群众将涉法涉讼问题寄望于通过信访途径解决的问题,民众信访,是相信政府相信党,不相信法院,相信行政权力,不相信司法权力14,这是由内在的文化因素和外在的客观因素双轮驱动的结果。一方面,封建社会时期的“厌讼”“畏讼”心理影响至今;另一方面,行政权力的扩张、越位以及司法公信力的不足、诉讼成本的高昂等也推动了百姓的信访依赖,封建社会的“拦车驾”“击鼓鸣冤”等“直诉”实践以及现代社会的涉诉访、越级访等失范行为便是对其的体现。这种将涉法涉讼问题通过信访途径解决的情景可简要划分为“信访不信法”“以访压法”“弃法转访”三种
10、类型,其具体特征见图 1。通过对N 区信访工作当中三个具有典型性的微观案例的审思,能够为进一步解构和透视情景背后的逻辑提供现实支撑。(一)“信访不信法”的困境呈现“信访不信法”是指基层人民群众在解决问题、保障权利时更倾向于避免通过法律诉讼的途径,而采取向党和政府反映情况、表达诉求的信访形式。这是基层信访法治化建设的首要困境。法律必须被信仰,否则它便形同虚设15。以 N 区的信访实践为例。2007 年,N区公安局对李某等人拒不支付购货款一案进行侦查,电话通知李某自行前往经侦大队接受询问,遭到其拒绝后,便将其列为网上逃犯。随后,李某以对公安机关的案件办理工作和上网追逃行为有异议为由进行上访。200
11、8 年,经信访部门介入以后,公安机关先后撤销了李某涉嫌合同诈骗一案及网上逃犯记录,但未满足李某以声誉受损、客户流失、丧失生活来源为由提出的高额赔偿要求。2021 年,在 N 区信访部门再次介入后,该事项得以最终化解。通过整体梳理可见,李某在其合法权益受到影响以后,并未第一时间通过行政复议、行政诉讼等法律途径进行维权,而是常年以多次上访的形式保障自身合法权益,具有典型的图1法治社会建设困境的三种类型+信访强弱程度-+信法强弱程度信访不信法更 倾 向 于 信 访 形式,避免通过法律诉讼的途径。以访压法何 者 有 利 选 择 何者,坚信个案正义大于法治正义弃法转访更 倾 向 于 法 律 途径,因法治
12、供给不足而转向信访。74理论与现代化THEORY AND MODERNIZATION2023 年第 3 期NO.3,2023“信访不信法”特征。重要原因之一是由于公安局本身是政法机关的一部分,导致信访人对司法的公正性产生质疑。审视“信访不信法”背后的逻辑在于基层信访法治化建设中,一些信访人的案件由于执行难、权力干预、司法不公等问题,致使信访人的法律权利得不到保障,其法治信仰被弱化,逐渐由信“法”转向信“访”,导致基层信访工作面临着大量的涉法涉诉事项。由此可见,在推进基层信访法治化建设当中,健全国家司法救助、将涉法涉诉信访事项导入司法程序等制度尤为必要。国家司法救助是对遭受犯罪侵害或民事侵权,无
13、法通过诉讼获得有效赔偿的当事人所采取的辅助性救济措施。重点解决符合条件的特定案件当事人生活面临的急迫困难16。(二)“以访压法”的困境呈现“以访压法”是指基层人民群众认为司法的正义供给未能满足其需求,在获知司法判定结果以后转而通过向党和政府反映情况、表达诉求的信访形式以满足其合法或不合法诉求,并寄望于通过信访这种非司法途径来挑战司法权威,借助行政手段解决“案结事未了”的司法问题。这是基层信访法治化建设的另一大困境。法律所以能见成效,全靠民众的服从17。再看 N 区的信访实践。2021 年,N 区市场监督管理局人员在执法过程当中,采取相应的防卫措施进行自我保护时意外造成张某右小臂骨折,公安机关在
14、调查后,认定市场监督管理局执法人员在整个事件过程中并无不当行为,作出了不予立案的处理决定,但张某仍以其合法权益受损为由多次到信访部门上访,最终在 N 区信访部门介入后,该事项得以化解。通过整体梳理可见,张某虽明知公安机关对其诉求不予立案,但仍多次通过信访途径进行施压以寻求个案正义和最大利益,具有典型的“以访压法”特征,利用上访的方式不断为自己“诉苦”。只有通过某种信息,世界万物才能表明自己的存在18,这体现了“以访压法”背后的逻辑。在基层信访法治化建设中,一些信访人持有“权大于法”的观念,认为当司法不能满足其利益诉求时,借助政治权力能够实现对法治的干预,这导致基层信访工作在处理涉法涉诉事项时容
15、易模糊政治权力与法治之间的边界。可见,在推进基层信访法治化建设当中,把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决,健全诉讼与信访分离、涉法涉诉信访依法终结等制度尤为必要。(三)“弃法转访”的困境呈现“弃法转访”是指基层人民群众在解决问题、保障权利时更倾向通过法律途径,但由于受到其他因素的影响转而采取向党和政府反映情况、表达诉求的信访形式。这是基层信访法治化建设的又一大困境。当权利受到侵害或者削弱的时候,应当获得平等的法律保护和救济19,否则法治便难以被民众所支持。同样以 N 区的信访实践为例。2004 年,王某等人被10 余名男子拦截殴打,但由于犯罪嫌疑人均蒙面作案且无目击证人,公安机关一直未能明确犯罪嫌疑
16、人的身份。2008 年和 2020 年在王某等人的强烈要求下,区公安局先后两次组成专案组进行第二次、第三次核查,但仍未获取支持破案的直接证据。随后,王某等人便连续向本级和上级信访部门上访。2021 年,在 N 区信访部门介入以后,该事项得以最终化75理论与现代化THEORY AND MODERNIZATION2023 年第 3 期NO.3,2023解。通过整体梳理可见,王某在其合法权益被侵犯以后,第一时间便通过法律途径进行维权,但由于各种因素的影响导致其问题未能被依法解决,王某转而寻求信访部门的权利救济,具有典型的“弃法转访”特征。重要原因之一就是公安机关在长达 16 年的时间里未能侦破案件,
17、导致王某降低了对司法权威的认可度。由此可见,在基层信访法治化建设中,一些信访人将信访作为司法的替代性优选,认为依靠行政推动、通过信访启动法律程序能够维护自身权益,破坏了正常有序的涉法涉诉信访秩序。所以,在推进基层信访法治化建设当中,落实依法按程序办理制度、完善执法司法责任制及构建开放、动态、透明、便民的阳光执法司法新机制尤为必要。二、基层信访法治化困境的情境逻辑信访实践当中存在的“信访不信法”“以访压法”“弃法转访”等现象本质上均是对法治不同程度的否定,这使得信访部门、信访工作人员在与信访人的博弈互动过程中,难以实现依法劝说与依法化解,需要“情理法”交融并举、刚柔并济20。信访实践对“情理”的
18、重视决定取得话语解释权成为信访部门、信访工作人员与信访人互动的关键,信访制度不足之处就在于非程序性和不确定性21。这种通过各自观点的表达与事实的叙说取得博弈优势的形式是情境互动的重要体现,即双方在互动当中都具有充足的情境构建空间,并通过“情理法”的策略性使用与不断言说赋予各自的情境空间以真实感和可信度,从而达到劝服对方的目的。如果人们定义某一情境是真实的,那么这一情境就会具有真实的效果22。欧文戈夫曼的情境互动论为“信访不信法”“以访压法”“弃法转访”这三大基层信访法治化建设困境提供了一种理论和视角支撑。情境始于参与者发生相互监视之时,并一直延续到倒数第二位参与者离开23。情境互动论以人与人之
19、间的面对面互动为基本场域,其核心观点在于人是情境化自我的产物,个人在与他人互动当中通过外表修饰、情境材料使用等方式进行自我形象塑造,他人通过个人所塑造的形象及所掌握的其他信息完成对情境的辨识与解读,并作出符合情境的反应策略。情境在人与人的博弈与互动当中作用显著,若将社会情境中琐碎的、微不足道的细节统合起来,将产生巨大的总体性效应24。由此可见,欧文戈夫曼的情境互动论适用于信访场域及信访部门、信访工作人员与信访人的交互关系。人类的历史就是国家与社会反复博弈、此消彼长的历史25。这对于审视和解构基层信访法治化困境背后的逻辑意义明显。身份情境、形象情境、叙事情境是理解信访部门、信访工作人员与信访人博
20、弈关系的三个逻辑支撑,能够为实现基层信访法治化提供思想资源。(一)身份情境逻辑身份情境差异是信访场域区别于法治场域的根本标志,也是造成基层信访法治化困境的主体因素。互动双方在信访场域体现为公务人员与群众之间的身份差异,但在法治场域则体现为基于宪法结成的法律关系。信访工作是坚持党的群众路线的重要体现和党的群众工作的重要组成,要“倾听人民群众建议、意见和要求,接受人民群众监督,为人民群76理论与现代化THEORY AND MODERNIZATION2023 年第 3 期NO.3,2023众服务”,“按照诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理的要求
21、,依法按政策及时就地解决群众合法合理诉求”2。这表明信访与司法制度的机械、绝对、刚性相比,更具有灵活性、自主性与关怀性,而拥有群众身份是解决合理诉求、获取困难救助的前提和优势,能够摆脱法律身份所明确的权利范畴限制,规避高昂的诉讼成本。这使得上访人在司法的正义供给无法满足自身需求及个人诉求不合法但自认合法合理时更倾向于以信访场域的群众身份寻求问题的解决。正如戈夫曼所言,个体看似通过虔诚的仪式来确证自身的道德,实则充满了自私的算计26。接访人与信访人之间也由此呈现公务人员与群众之间的身份博弈关系。从信访人的角度看,群众身份的天然合法性使得信访部门的公务人员理应重视和解决个人的信访诉求;同时,中国历
22、来被看作政府力量相对较强大而社会力量相对较弱的国家27,群众属于弱势群体,即便个人信访诉求不够合法合理,信访部门的公务人员也应通过权利救济、困难救助等途径进行帮扶。从接访人的角度看,公务人员身份的政治性、群众性使得信访工作情况成为综合考核评价的重要参考,接访人必须按照规定及时受理办理信访事项,并通过低上访率、高化解率等业绩指标向上级政府及领导凸显公务人员身份维持的良好性。同时,公务人员也能够将上访人的身份进行划分,以判定其信访事项是否在化解范围当中。可见,公务人员与群众身份之间的情境互动是促使基层人民群众将矛盾纠纷由法治场域迁移至信访场域的重要推动,在这一过程当中,双方通过不断强化各自的身份属
23、性和构建各自的身份情境以获取博弈优势和掌握话语解释权。(二)形象情境逻辑形象情境差异是信访场域区别于法治场域的显著标志。互动双方在法治场域体现为机械、绝对、刚性的司法形象与基于被司法机关所掌握的事实情况描绘出的个人形象之间的法律关系,个人通过外表修饰、情境材料使用等方式塑造的自我形象难以发挥情境化作用。除了司法制度本身的不健全及其他隐性因素,当司法机关所掌握的事实情况与个人的情境化形象均难以支撑个人诉求时,事实争议和司法领域的自由裁量权便成为基层人民群众质疑司法公信力与权威性的窗口。在这种情况下,代表“人民政府爱人民”形象的信访部门成为替代性优选,上访人通过塑造“负屈衔冤”“穷困潦倒”的困苦形
24、象便能够与信访部门展开情境互动与博弈。戈夫曼的“拟剧理论”认为,生活中的每个人或是个体表演者,或是剧班中的一员,总是在某种特定的场景,按照一定的要求,在观众的注视下进行角色呈现28,个人在与他人互动当中总是或有意或无意运用某些技巧塑造自己的形象,以便影响他人对自己的印象及作出符合自己意愿的行动。信访场域互动双方也有塑造和维持各自形象的现实需求。从信访人的角度看,信访是党和政府同人民群众保持密切联系的有效手段,无论信访诉求是否合理合法,接访人都应担负起“倾听群众呼声,关心群众疾苦,千方百计为群众排忧解难”2的职责,认真接待处理群众来访,维护社会稳定。这为信访人的形象情境能够发挥作用提供了空间。在
25、这一空间当中,信访人通过不断塑造与强化个人的77理论与现代化THEORY AND MODERNIZATION2023 年第 3 期NO.3,2023“委屈者”与“受欺负者”形象,可以影响接访人对个人形象情境的辨识与解读,使其产生情感共鸣、正义共振、利益共同、道德同情等心理并作出相应的反应策略,以满足信访人的诉求或是开展司法救助以外的帮扶。从接访人的角度看,信访是坚持以人民为中心的重要体现,也是维护社会稳定的重要构成。这决定接访人既要在信访人面前保持维护民利、凝聚民心及接受人民群众监督的良好亲民形象,又要维护党和国家工作大局、社会和谐稳定和群众权益。可见,信访人形象与接访人形象之间的情境互动也是
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