新时代退役军人职业伤害保险:军地转接与机制重塑.pdf
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1、新时代退役军人职业伤害保险:军地转接与机制重塑新时代退役军人职业伤害保险:军地转接与机制重塑岳宗福郑言*【摘要】1949年以来,退役军人职业伤害保险实现了从传统“优抚”保障模式向“优抚+保险”双重保障模式的转变,军地职业伤害保险转接机制基本形成。中国特色社会主义进入新时代之后,我国退役军人管理保障体制发生了重大变革,军地职业伤害保险转接也面临着“深化跨军地改革”的现实需求与机制建构相对滞后之间的矛盾。在新时代背景下,有必要引入军人职业伤害保险的理念,系统整合军人优抚和军人伤亡保险的政策,健全军人职业伤害保险制度,建构多层次军人职业伤害保险框架,实现军地职业伤害保险的制度协同,推动军地职业伤害保
2、险转接机制的重塑,以彰显对军人职业的优待与尊崇,助力退役军人管理保障体系和能力的现代化。【关键词】退役军人军人保险职业伤害军地转接机制重塑【中图分类号】D63【文章编号】16 7 4-2 48 6(2 0 2 3)0 4-0 0 53-19【文献标识码】A一、问题提出与文献回顾职业伤害是指职业劳动者“在生产劳动过程中所发生的与之相关的人身伤害,包括事故伤残和职业病以及由这两种情况造成的死亡”(赵晓旭,2 0 10)。军人是“着军装的公民有着特殊使命的公务员”(薛刚凌,2 0 0 7:10 0)。在社会职业伤害保险体系以外,基于“军人从优”的原则,建立专门的军人职业伤害保险体系,几乎是世界各国的
3、通例。1949年后,我国首先通过革命残*岳宗福,山东工商学院公共管理学院教授;郑言,山东工商学院法学院副教授。感谢匿名评审专家和编辑部的修改意见。基金项目:国家社会科学基金重大项目“健全退役军人工作体系和保障制度研究”(2 1ZD A 10 2),教育部人文社会科学研究规划基金资助项目“退役军人社会保险关系转续与制度衔接机制研究”(18 YJAZH122)。53公共行政评论20234废军人优待抚恤暂行条例军人抚恤优待条例,建立了军人“公伤”保险制度,然后随着军人保险制度实施方案的颁行,逐步建立了以中华人民共和国军人保险法(以下简称军人保险法)军人伤亡保险规定为基础的军人伤亡保险制度,现已形成了
4、“公伤保险+伤亡保险”(或“优抚+保险”)的双重保障体系(以下所称军人公伤保险即指军人优抚制度)。在我国军人保险制度研究论证之初,学界曾经提出“战伤阵亡保险”“人身保险”等概念指称军人职业伤害保险,但“战伤阵亡保险”似乎忽略了军人非战时所面临的职业风险(周焱明,1992)。军人“人身保险”包含“战时死亡致残”“执行急难险重任务时的死亡致残”“平时死亡致残”三种情况(陈暄,1995),已比较接近于军人职业伤害保险的内涵。军人伤亡保险制度正式建立之后,学界开始探讨“军人职业病医疗保险”(朱在昌,2 0 0 3)和“军人职业伤害风险保险”(张士锋,2 0 13)的思路框架,但均将其定位为“军人社会保
5、障制度的组成部分,是军人保险制度的一项重要内容,从属于军人补充保险范畴”(朱在昌,2 0 0 3;张士锋,2 0 13)。从其制度构思来看,不过是试图要在军人退役医疗保险和军人伤亡保险以外,构建一种筹资办法和基金模式几乎完全相同的补充性保险制度,而对其与既有的军人伤亡保险、军人退役医疗保险等制度的区别缺乏必要的澄清。党的十九届五中全会将“健全退役军人工作体系和保障制度”纳人我国经济社会发展“十四五”规划,为推进退役军人事务领域治理体系和治理能力现代化指明了方向。随着中华人民共和国社会保险法(以下简称社会保险法)的颁布实施以及中华人民共和国职业病防治法(以下简称职业病防治法)工伤保险条例的修订完
6、善,中国地方职业伤害保险完成了从计划经济时期的劳保工伤保险,向市场经济背景下的工伤社会保险的制度转型。但实际上,我国军人职业伤害保险依然被分割为传统的军人优抚与市场经济导向的军人伤亡保险两部分。我国的军人优抚制度的历史传统悠久,而军人伤亡保险制度则起步较晚且经历了多次调整。在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的新时代背景下,有必要引入军人职业伤害保险的理念,系统整合军人优抚和军人伤亡保险的政策制度,建构统一的军人职业伤害保险政策制度体系,推进军地职业伤害保险转接机制的重塑,以彰显对军人职业的优待与尊崇。二、我国军地职业伤害保险转接机制现状考察军地职业伤害保险转接包括“衔接”与“转续”两个方面
7、。“衔接”是指军人职业伤害保险在不同政策制度之间的相互衔接问题,如残疾军人在“旧伤54新时代退役军人职业伤害保险:军地转接与机制重塑复发”时可能会面临军人伤亡保险、军人公伤保险、工伤保险、医疗保险等不同政策制度之间的对接问题。“转续”是指军人职业伤害保险在同一政策制度内“跨军地”或“跨地域”的转移接续问题,如退役残疾军人医疗保险关系转续、伤残抚恤关系转移等问题。我国军人职业伤害保险主要涉及军人伤亡保险、军人公伤保险两项制度,地方职业伤害保险则主要涉及工伤保险制度。在军人保险法确定的险种当中,军人退役医疗保险与军人伤亡保险主要是“对执行军事训练、维稳处突、抢险救灾、科研试验等任务中牺牲或伤残的官
8、兵给予一次性经济补偿”(解放军报,2 0 11),而军人职业伤害医疗待遇与军人退役医疗保险及地方医疗保险两项制度均密切相关。因此,军地职业伤害保险转接机制实际上牵涉到军人伤亡保险、军人公伤保险、退役医疗保险、地方工伤保险、地方医疗保险等多项政策制度之间的衔接与转续。(一)军人职业伤害保险与地方工伤保险衔接军人职业伤害保险与地方工伤保险的衔接涉及军人伤亡保险、军人抚恤优待与工伤保险三项政策制度的衔接。198 8 年发布的军人抚恤优待条例第2 8条规定:“在国家机关、社会团体、企业事业单位工作的因战、因公致残的革命伤残军人,享受与所在单位因公(工)伤残职工相同的生活福利待遇。”(金袋鼠丛书编辑组,
9、2 0 0 3:133)这实际上引发了军人优抚与地方公(工)伤保险的制度衔接问题。由于地方“公伤保险”系完全参照军人优抚制度建立,两者同属一套制度体系,无所谓制度衔接问题,故此处的制度衔接问题,其实就成为军人优抚与企业工伤保险之间的衔接问题。1995年施行的中华人民共和国劳动法(以下简称劳动法)规定,劳动者若“因工伤残或者患职业病”则依法享受社会保险待遇,推动了劳保工伤保险向新型工伤保险的制度转型,为建立适应市场经济的工伤保险体系奠定了法律基础。1996 年施行的企业职工工伤保险试行办法首次在劳动法基础上确立了新型工伤保险的制度框架,其中回应了军人抚恤优待条例引发的制度衔接问题,在“工伤范围及
10、其认定”一章中明确将“因公、因战致残的军人复员转业到企业工作后旧伤复发”引起的伤病、死亡列举为职工“应当认定为工伤”的一种法定情形(劳动部,1996)。在经济体制转轨背景下,如何改革传统单一的军人优抚政策,建立适应社会主义市场经济和军人特殊职业风险的军人职业伤害保险制度这一议题,也开始进人研究论证阶段。参与论证的学者明确提出“将军人社会保险列人中华人民共和国兵役法(以下简称兵役法)和现役军官服役条例现役士兵服役条例等军事法规中”(陈暄,1995)。1997 年3月,“国家实行军人保55公共行政评论20234险制度”首次被写入新修订的中华人民共和国国防法(以下简称国防法),为军人职业伤害保险制度
11、建设奠定了法律基础。1998 年公布的军人保险制度实施方案将“军人伤亡保险”确定为首先开设的军人保险险种之一,并于同年公布了中国人民解放军军人伤亡保险暂行规定(以下简称军人伤亡保险暂行规定),这标志着“个人缴费型”的军人职业伤害保险制度正式确立。但军人伤亡保险暂行规定仅适用于“现役军官、文职干部、士兵和具有军籍的学员”而不包括退役军人,所以从制度设计到筹资模式、再到待遇标准,当时均未考虑到与地方工伤保险的衔接问题。2004年施行的工伤保险条例依然着眼于与军人优抚政策的衔接,延续了企业职工工伤保险试行办法有关退役军人“旧伤复发”的衔接思路,规定将“职工原在军队服役,因战、因公负伤致残,已取得革命
12、伤残军人证,到用人单位后旧伤复发”视同为“工伤”,并“按照本条例的有关规定享受除一次性伤残补助金以外的工伤保险待遇”。与企业职工工伤保险试行办法相比,工伤保险条例从以下三个方面完善了退役残疾军人“旧伤复发”的衔接政策。一是由原来的“应当认定为工伤”改为“视同工伤”。军人优抚实质上是一种“公伤”保险制度,其资金来源及待遇项目与工伤保险并不相同。所谓“视同工伤”实际上就是把原来的“公伤”视同为“工伤”,这体现了对军人职业的优待,同时也有利于消除现役军人的后顾之忧。二是增加了“已取得革命伤残军人证”的条件限制。原来规定的应当认定为工伤的条件为退役军人“因公、因战致残”且属于“旧伤复发”即可,现在增加
13、为三个条件,即“因公因战致残、已取得革命伤残军人证与旧伤复发”,其中前两个为必须同时具备的前提条件。三是明确排除了“一次性伤残补助金”的待遇。这是因为军人伤亡保险制度已经为服役期间发生伤残的军人提供了一次性伤残保险金待遇,该待遇与工伤保险制度下的一次性伤残补助金的功用基本类同,所以工伤保险条例做出了排除性规定。2 0 11年施行的中华人民共和国社会保险法及依据该法重新修订的工伤保险条例原样保留了退役军人“旧伤复发”视同工伤的条款。2005年3月,解放军四总部联合印发关于调整军人伤亡保险适用范围和有关称谓及等级标准的通知,对军人伤亡保险暂行规定做了调整完善。军人伤亡保险制度于2 0 0 9年又做
14、出了一次重大调整:当年11月,解放军总后解放军四总部是指总参谋部、总政治部、总后勤部和总装备部。下同。根据中央军委关于深化国防和军队改革的意见,中央军委机关由总部制改为多部门制,2 0 16 年以后原来的“四总部”改组为军委联合参谋部、军委政治工作部、军委后勤保障部、军委装备发展部等15个职能部门。56新时代退役军人职业伤害保险:军地转接与机制重塑勤部印发关于军队统一为现役军人购买人身意外伤害保险的通知,引人了军人社会保险与商业保险相结合的保障方式;同年12 月,解放军四总部联合印发军人伤亡保险规定,同时废止了原暂行规定及2 0 0 5年印发的上述通知,大幅度提高了军人伤亡保险的待遇水平,但依
15、然保留了“个人缴费型”的军人伤亡保险筹资模式。军人伤亡保险待遇标准虽有大幅度提升,但与地方工伤保险的同类待遇相比,仍未能直观地体现出对军人职业的优待,当然也未考虑与地方工伤保险的衔接。军人保险法首次从法律层面对军地职业伤害保险衔接做出了安排,规定“已经评定残疾等级的因战、因公致残的军人退出现役参加工作后旧伤复发的,依法享受相应的工伤待遇”。依据军人保险法重新修订的军人伤亡保险规定从两个方面重构了军人伤亡保险制度:一是参照地方工伤保险筹资模式,将军人伤亡保险筹资模式由“个人缴费”模式调整为“个人免费”模式;二是参照地方工伤保险政策重新调整了军人伤亡保险待遇标准,凸显了对因战因公伤亡军人的优待,同
16、时也实现了军人伤亡保险与地方工伤保险制度框架的协同。(二)军人职业伤害保险与地方医疗保险衔接改革开放前,“革命残废军人”被纳入公费医疗的范围内,残疾军人在退役前后均享受公费医疗的待遇。改革开放后施行的军人抚恤优待条例延续了新中国初期残疾军人的医疗优待政策,规定“二等乙级以上(含二等乙级)革命伤残军人享受公费医疗待遇;三等革命伤残军人不享受公费医疗待遇,其伤口复发所需医疗费由当地民政部门解决,因病所需医疗费本人支付有困难的,由当地民政部门酌情给予补助”(金袋鼠丛书编辑组,2 0 0 3:132 133)。1998年国务院公布的关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定标志着全国范围内城镇职工医疗保险
17、制度改革正式启动。为了与退役残疾军人医疗优待政策有效衔接,该决定对残疾军人医疗保险政策专门做出了安排,规定“二等乙级以上革命伤残军人的医疗待遇不变,医疗费用按原资金渠道解决,由社会保险经办机构单独列账管理”,实际上继续享受原来的公费医疗待遇。因此,这一时期残疾军人的医疗保障,不论在军队里还是在地方上,均可依法纳入公费医疗的政策范围之内;其中可能存在军地之间公费医疗关系的转续,但不存在军人职业伤害保险与地方医疗保险的制度衔接问题。19 8 8 年公布的军人抚恤优待条例把军人因战因公致残的等级由重到轻依次分为特等、一等、二等甲级、二等乙级、三等甲级、三等乙级;2 0 0 4年公布的军人抚恤优待条例
18、重新划分残疾等级,调整后由重到轻依次分为1至10 级,原来“二等乙级以上”残疾约相当于调整后的1至6 级。下同。57公共行政评论202341999年中国人民解放军军人退役医疗保险暂行办法(以下简称军人退役医疗保险暂行办法)的公布标志着军人退役医疗保险制度的确立,也标志着军人医疗保障由原来公费医疗的单层体系进入了“公费医疗(保障医疗费用)+退役医疗保险(只积累不消费)”的双层体系。同时,随着地方职工医疗保险改革的深入,许多地方公费医疗开始与职工医疗保险“并轨”。在军地医疗保险改革过程中,退役残疾军人医疗保险的衔接问题函待解决。2 0 0 4年重新公布的军人抚恤优待条例调整了军人职业伤害残疾等级的
19、划分办法,将残疾等级由重到轻依次划分为1至10 级。在调整后的残疾等级基础上,军人抚恤优待条例重构了军人职业伤害医保的待遇政策,在医疗优待体系下构建了军地职业伤害医保待遇的三种衔接机制:一是纳人“国家保障”的医疗待遇机制,即将1至6 级残疾军人的医疗费用(不区分是否因“旧伤复发”)按照规定纳人“国家保障”,由所在医保统筹区的经办机构“单独列账管理”;二是与工伤保险医疗待遇衔接的机制,即将7 至10 级残疾军人“旧伤复发”的医疗费用纳入地方工伤保险的保障范围,其所在单位未参加工伤保险则由单位解决,没有工作单位的由安置地县级以上政府解决;三是与医疗保险待遇衔接的机制,即7 至10级残疾军人“旧伤复
20、发以外”的医疗费用通过地方基本医疗保险的渠道解决,本人未参加医保且支付有困难者则由安置地县级以上政府酌情补助。在2 0 11年兵役法修订和2 0 18 年退役军人事务部组建的背景下,军人抚恤优待条例先后进行了两次修订,这两次修订虽然对相关规定的条款顺序和文字表述有所修改,但对三种衔接机制的框架安排未作任何调整。(三)退役残疾军人抚恤保险关系转续如上所述,军人职业伤害保险体系由军人伤亡保险与军人公伤保险两部分构成。由于军人伤亡保险并未覆盖到退役军人,且仅提供一次性伤亡保险金待遇,这虽然与地方工伤保险实现了制度协同,但相互之间也仅存在基于“公伤视同工伤”政策的衔接问题而不存在关系转续问题。退役残疾
21、军人职业伤害保险的定期性补偿(残疾抚恤金)及因旧伤复发(或因病)死亡的遗属抚恤金均是根据军人抚恤优待条例的规定而享受“公伤保险”待遇,故所谓军地职业伤害保险关系的转续主要是指退役残疾军人伤残抚恤关系的“跨军地”转移(仅是转移关系,不涉及资金划转问题),当然也包括在地方不同地区之间的转移。同时,退役残疾军人职业伤害医保待遇与军地医疗保险关系的转续直接相关。虽然军人抚恤优待条例对退役残疾军人的“医疗优待”与医疗保险的政策衔接做出了框架性安排,但仍有必要对军地医疗保险关系转续机制进行进一步梳理。58新时代退役军人职业伤害保险:军地转接与机制重塑在退役残疾军人抚恤关系转移方面,19 9 7 年实施的伤
22、残抚恤管理暂行办法最早提出了“伤残人员抚恤关系转移”的问题,明确了退役军人残疾抚恤金发放机构的调整办法,即“当年的伤残抚恤(保健)金由部队或迁出地民政部门负责发给,从第二年1月起由迁人地民政部门按规定发给”,但对于关系转续机制并未做出具体安排(金袋鼠丛书编辑组,2 0 0 3:17 2)。2 0 0 4年重新公布的军人抚恤优待条例重构了军人优抚政策体系,在此基础上公布实施的伤残抚恤管理办法完全取代了伤残抚恤管理暂行办法;其中专章规定了“伤残抚恤关系转移”政策,分跨军地转移、跨省转移和省内转移三种情况建构了退役残疾军人伤残抚恤关系转续机制。退役军人事务部组建后对该办法进行了修改和完善,形成了现行
23、的转续机制(退役军人事务部,2 0 19)。所谓“跨军地转移”,是指残疾军人因为“退役或者向政府移交”而发生抚恤关系的转移。在这种情况下,残疾军人“必须自军队办理了退役手续或者移交手续后6 0 日内”向户籍迁入地的县级退役军人事务部门(以下简称“退役军人部门”)申请转入抚恤关系;地方各级退役军人部门则应当在2 0 个工作日内完成本级需要办理的审查、登记、备案等事项。所谓“跨省转移”,是指退役残疾军人跨省(自治区、直辖市)迁移户籍时应“同步转移”伤残抚恤关系,由迁出地和迁人地县级退役军人部门分别负责发送和接收相关材料;同时,分别逐级上报本省级退役军人部门,由迁人地省级退役军人部门经与迁出地省级退
24、役军人部门核实无误后变更退役残疾军人伤残证件的相关内容。所谓“省内转续”,是指退役残疾军人在省(自治区、直辖市)范围内迁移户籍的,其“抚恤关系转续办法”由所在省(自治区、直辖市)级退役军人部门确定。在退役残疾军人医疗保险关系转续方面,前述军地职业伤害医保待遇的三种衔接机制(即国家保障、工伤保险和医疗保险)仅是一种政策性的框架安排。在此框架下,我国先后公布施行了一至六级残疾军人医疗保障办法优抚对象医疗保障办法伤病残军人退役安置规定等规章,完善了退役残疾军人医疗保险关系转续机制。一至六级残疾军人医疗保障办法于2 0 0 6 年施行,针对1至6 级退役残疾军人推出了“城镇基本医疗保险+残疾军人医疗补
25、助”的双重保障措施。为保证1至6 级退役残疾军人医疗保险关系的顺畅转续,解放军总后勤部于2 0 0 6 年发布了关于军人退役医疗保险若干问题处理意见的通知,相应调整了1至6 级残疾军人的退役医疗保险政策。优抚对象医疗保障办法于2 0 0 7 年施行,针对7 至10 级退役残疾军人推出了“基本医疗保险+医疗救助”的双重保障措施。2 0 0 9年施行的伤病残军人退役安置规定规范2 0 0 4年公布的军人抚恤优待条例不再区分“伤残保健金”和“伤残抚恤金”,统一称之为“残疾抚恤金”。59公共行政评论20234了“作退休安置”的伤病残军人医疗保险接续政策,明确伤病残退休军人移交政府安置后享受“退休公务员
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