乡镇治理韧性:多维表征与生...基于G省乡镇调查的案例分析_吴理财.pdf
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1、 收稿日期2 0 2 2-0 5-1 5 作者简介 吴理财,男,安徽大学社会与政治学院院长,教授,博士生导师;王为,男,华中师范大学政治与国际关系学院博士研究生。2 0 2 3年3月内 蒙 古 社 会 科 学M a r.2 0 2 3第4 4卷 第2期I NN E R MON GO L I AS O C I A LS C I E N C E SV o l.4 4.2D O I:1 0.1 4 1 3 7/j.c n k i.i s s n 1 0 0 3-5 2 8 1.2 0 2 3.0 2.0 0 5乡镇治理韧性:多维表征与生成逻辑 基于G省乡镇调查的案例分析吴理财1,王 为2(1.安徽大
2、学 社会与政治学院,安徽 合肥 2 3 0 6 0 1;2.华中师范大学 政治与国际关系学院,湖北 武汉 4 3 0 0 7 9)摘要 乡镇治理韧性是乡镇政府作为治理主体在治理实践中所体现的顽强生命力,具备持久性、稳定性与动态演进的发展潜力。立足乡镇调查案例,将乡镇政府置于治理场域的结构性位置予以反思,乡镇治理韧性存在以事配人、因事制宜、顺事下沉等多维表征,能够重塑乡镇治理结构、创新治理技术和拓展治理空间。基于“结构行为”的阐释路径,结构缝隙为生成乡镇治理韧性奠定了基础,而组织动机为乡镇治理韧性的生成提供了动力。要正视乡镇治理韧性的客观存在,致力于通过系统化与规范化的流程再造,切实发挥乡镇治理
3、韧性在治理实践中的积极作用。关键词 治理韧性;科层制度;结构缝隙;组织动机 中图分类号D 4 2 2.6;F 3 2 3 文献标识码A 文章编号1 0 0 3-5 2 8 1(2 0 2 3)0 2-0 0 3 0-0 8 一、问题的提出在国家治理的多维结构中,乡镇居于国家治理的前沿一线1,直接面向基层社会治理的诸多领域,承担着具体而繁复的工作。那么,乡镇究竟是如何践行基层治理的呢?通过回顾乡镇治理实践可以发现,乡镇政权经历了两次转变:第一次转变以农村税费改革为标志,实现了从“汲取型政权”向“悬浮型政权”的变迁2,乡镇政权与农民的关系日渐疏离,基层治理难以发挥出切实效用;第二次转变以“项目治国
4、”3的兴起为转折,乡镇政权在项目进村的过程中转变为“协调型政权”4,在应付上级政府和服务乡村社会的过程中丧失了治理的主体性地位。在转变过程中,乡镇缺乏实质性的治理能力,往往表现为“虚弱的乡镇权力”5,而乡镇政权也被形容为“政权依附者”6或“维控型政权”7。乡镇在依附于县级政权的同时,通过援引国家和上级赋予的权力技术来完成相应的压力性任务,并运用正式或非正式的治理手段维持乡村社会的基本稳定。值得注意的是,作为国家政权组织的末梢,乡镇并不具备完整的政府组织建制和基层治理能力,属于一种“不完整的政权形态”8。一方面,乡镇政府的机构设置在简政放权的乡镇改革过程中逐步上移到县级政府及其相关职能部门,实行
5、条块分割与垂直管理,乡镇沦为上级政府的执行机构,在组织建制上不构成一级完整的政权;另一方面,乡镇政权在行政系统内部遭遇了分权困境,乡镇政03府的人权、事权与财权在相当程度上被县级政府及其相关的政府职能部门接管,其基层治理能力受到了限制。乡镇在自上而下的压力传导过程中“被动”履行相应的政治职责、完成治理任务,承担无限兜底责任,而乡镇治理却陷入了困境。也就是说,乡镇政权在国家治理结构中处于被动地位,缺乏主动作为的空间与能力,乡镇治理是脆弱的、僵化的,往往力有不逮,难以实现基层社会的有效治理。然而,在基层治理实践中,乡镇是否会陷于治理困境而无力自持,抑或是自上而下的分析视角遮蔽了乡镇治理的自主性?我
6、们对乡镇治理的关注总是自然而然地将其置于国家治理的压力传导链条之中,而忽视了乡镇作为特定场域内治理主体所具有的能动作用。并且,这种认知盲区在乡镇减负和赋权的倡导热潮中得到强化,人们甚至想象处于压力型体制下的乡镇囿于权力过小、资源太少、负担过重的重重困境而接近于治理溃败的边缘。需要明确的是,乡镇治理是国家治理的重要基础,在基层治理实践中乡镇治理既是提升乡镇治理能力的重要前提,也是提升国家治理水平的基础保障。因此,要立足于乡镇在基层治理领域的主体地位,发掘乡镇在压力环境中的能动空间,重新认识乡镇在国家治理结构中的能动作用。本文引入“乡镇治理韧性”概念,概括乡镇治理在应对各方面压力的过程中所展现出的
7、强大运作能力,并深入分析乡镇治理韧性存在的结构机理与行为逻辑,以探寻乡镇治理能力提升与治理现代化的实现路径。二、乡镇治理韧性的概念界定韧性的原意是形容物体柔软且结实、不易折断破裂的物理特性,后被广泛应用于工程学、生态学、心理学、经济学、社会学等诸多学科领域,成为表达适应变化、顽强持久及坚韧特质的普适性概念。将韧性引入治理研究,可作为阐释治理能力与治理水平的重要表达,也可作为防范与化解治理风险的关键要素。从治理能力角度看,韧性意味着强大的应对能力与复原能力。于建嵘(2 0 0 9)在社会秩序的研究中建构了“刚性稳定”与“韧性稳定”的分析框架,主张转变压力型体制为参与型体制,通过构建分权开放的、动
8、态的、和平有序的、具有强大自我修复功能的“韧性稳定”,以契合社会秩序内在整合与发展转型的适应性要求。9唐皇凤(2 0 1 9)则在协调均衡简约化与复杂化两种治理传统的基础上,提出了“可控的韧性治理”的模式构想,以强化基层治理结构的调适能力。1 0从治理水平角度看,韧性是发展创新的内在要求。吴理财(2 0 1 8)通过对地方政府创新项目的跟踪调查,提出了地方政府创新韧性的问题,指出地方政府创新的回应性、绩效性与合法性是韧性存在的三根支柱。1 1从风险治理角度看,韧性意味着防范与化解风险的强大能力。例如,城市韧性强调城市建设与发展的可持续性,主张将城市视作复杂的巨型系统进行综合性的规划、建设、管理
9、与运行,从而全面提升其应对风险的能力1 2;而社区韧性则以社区共同体为基础,主张在内外资源有效整合的基础上提升其可持续发展的能动性,有效抵御灾害与风险1 3。乡镇治理韧性的实质是以乡镇政府作为治理主体在治理实践中所展现出的顽强生命力,而这种顽强生命力是时间与空间的统一。从时间维度看,乡镇治理韧性表现为治理的持久性,即乡镇治理长期存在于基层社会治理实践之中。作为国家在基层社会的治理主体,乡镇居于国家治理体系的末端,在享有基层治理合法性权威的同时,也肩负着治理下沉的重要职责,是深化基层治理、完善公共服务的体制性力量与制度化抓手。从空间维度看,乡镇治理韧性表现为治理的稳定性,即乡镇治理在压力环境中始
10、终保持着基本的治理与服务功能,并维持着自身的主体性地位。尽管条块分割与垂直管理在客观上限制了乡镇治理的决策权限,但乡镇仍然具备相应的自主性能动空间,能够在维持自身运作的同时完成和落实国家及上级政府的工作与任务。此外,这种乡镇治理韧性所展现的顽强生命力是动态演进的,能够在压力环境中不断地重塑基层治理结构以适应体制变革的要求,保障治理与服务下沉的效力。乡镇治理并不是一成不变的,在国家体制改革过程中乡镇政权的建设与政府职能的转变虽历经波折,但始终能够适应变化,并有效地维持基层社会的稳定性,为系统化的国家治理奠定稳固的基础。具体看来,乡镇治理韧性至少应具备三种能力。第一,抗压能力。乡镇治理韧性在压力环
11、境中迸发,能够吸纳来自上级政府与基层社会的冲击与扰动,确保乡镇各项工作的稳定、有序开展。作为基层社会的治理主体,抗压能力是乡镇生存与发展的前提。只有具备抗压能力,乡镇治理才能够在压力环境中发挥效用。第二,调适能力。在抗压的同13时,乡镇治理韧性还具备调适能力,能够在压力环境中不断地调整治理结构、治理策略与治理行为,持续推进机制创新,实现治理优化。调适能力是乡镇治理韧性的核心,也是乡镇治理发挥效用的关键。在治理实践中,乡镇的适应能力是正式制度与非正式制度的有机统一,源于体制弹性赋予的机制创新空间,包括机制创新激发的体制活力,二者体现了适应性的一体两面。1 4第三,发展能力。发展是乡镇治理的价值目
12、标,也是乡镇治理韧性的价值体现。具备发展能力意味着乡镇在治理调适过程中得以重新明确自身的角色与定位,并在特定的范围与程度内占据建设发展的主动地位,能够积极适应基层社会的复杂状况与动态情境,与国家整体性发展保持节奏与方向上的一致性。三、乡镇治理韧性的多维表征为了切实展现乡镇治理韧性的真实图景,本文采用G省的乡镇调研材料作为支撑。在调研过程中,乡镇干部普遍表示基层工作不好做,反映的问题主要包括三个方面。一是任务重,压力较大。乡镇居于国家治理的前沿一线,面临着国家与社会两方面的压力,在贯彻执行国家与上级政府的工作任务时,还需要协调和满足基层社会的基本服务需求。二是编制少,人员不足。受限于国家的“三定
13、”(即定职能、定机构、定人员编制)规定,乡镇法定的编制有限,难以满足承担繁重任务的人力资源需求,编外人员由于缺乏稳定可靠的工作保障而存在招纳不足的问题,且在压力环境中容易流出。三是束缚多,职权受限。虽然基层治理的责任下沉、任务下放,但乡镇在治理实践中却不具备相应的执法权限,难以在治理实践中展开手脚、主动施为。然而,从治理结果角度看,这些乡镇却依旧能够有所作为,在治理实践中围绕着各个具体事项积极地调配工作人手,灵活运用多元化的治理手段,将治理服务贯彻到村社,保障了各项工作任务的完成落实。因此,我们有必要重新发现和理解基层实践中的乡镇治理韧性。(一)以事配人,重塑治理结构按照相关制度规范的要求,乡
14、镇政权在基层治理场域确立了科层化的权力结构,人员配置在相应的机构设置与权力等级关系中确立了基本的工作范围与职责权限,但在治理实践中乡镇工作纷繁复杂,既包括自身的业务工作与上级交付的任务,又要调动村社组织的积极性将工作任务落实到基层。因此,乡镇不得不重新统筹人力资源,并围绕相关具体工作事项将人员整合起来进行统筹安排与调配,从而确保各项工作的有序开展。在省域部署的乡镇管理体制改革中,各乡镇遵循简约高效的治理原则,按照治理重心下移、资源管理服务下沉的设计思路,将整合服务管理执法力量作为改革重点,基本形成了“五办四中心一队”的乡镇治理组织体系。其中,“五办”是乡镇内设党政机构,包括综合办公室、党建工作
15、办公室、公共管理办公室、公共服务办公室和公共安全办公室;“四中心一队”是新设置的事业单位,包括政府服务中心、社会治安综合治理中心、社区服务中心、公共事务服务中心和综合行政执法大队。在组织关系上,“五办”属于乡镇内设领导机构,全面负责制定、实施具体政策;而“四中心一队”属于执行机构,在接受办公室领导的前提下负责专项工作的执行与落实。在人员配备上,“五办”的主任一般由乡镇班子成员兼任,负责领导与统筹;考虑到工作衔接与落实的问题,办公室设置副主任职务,由“四中心一队”的负责人兼任,负责相关具体工作的决策与实施。在乡镇运行过程中,这样的制度设计并不完全符合乡镇治理的实际情况,特别是在制度初建阶段各方协
16、调尚不紧密的情况下,运行并不顺畅。因此,不少乡镇不得不重新配置乡镇人力资源,使其更加契合工作开展的实际需求。“这个方案呢,我觉得还是蛮厉害的,是省里面批的,国务院有备案的。但是,当时可能由于各种原因,一下子几种转变,我们没有运行起来。没有运行起来以后呢,相当于我们在内部一共成立了1 9个工作小组,这些小组实际干的还是五办四中心一队的工作,但是1 9个工作小组可以去承接一些具体的工作。比如,我们的生态和环保小组、创文统战小组、党建工作小组实际上,我们现在很多工作还是按照工作小组的方法去运行的。”(访谈编号HK 2 0 2 1 0 7 2 7,访谈对象为乡镇书记)232 0 2 1年7月,调研团队
17、以“乡镇服务能力建设”为主题,系统访谈了4县1 6个乡镇或街道的主要领导干部及部分村社干部,收集了相关文件资料,并在访谈与资料整理过程中形成了乡镇治理韧性的认识与观念。依照学术研究惯例,文中对相关地名与人名进行了隐匿化处理。2 0 2 0年,G省省委办公厅、省政府办公厅发布了 关于推进乡镇街道管理体制改革整合基层审批服务执法力量的实施方案,要求立足实际推进乡镇街道管理体制改革,进一步夯实基层治理体系和治理能力的基础。可见,乡镇治理是存在弹性空间的,其运行过程并非完全依照制度设计展开,而是在基本规则制度内进行合理性调适。在此背景下,乡镇工作人员并不需要改变原有的身份属性,行政编、事业编以及编外人
18、员重新组合为工作小组,并以具体工作事项重新确立工作内容与职责权限。由此,乡镇治理打破了内部机构与部门的界限,在人员调配上更加灵活机动,富有韧性。总的来看,乡镇治理在压力环境下并没有严格依照科层化的管理制度开展工作,而是以事配人,围绕特定工作事项的实际需求形成工作小组,以更为扁平化、更具机动性的治理结构推进治理实践。在此过程中,人力资源与工作事项紧密结合,处理和解决实际问题成为乡镇治理的目标导向。并且,原来较为僵化的治理形式也趋向灵活,能在广泛吸纳治理资源的同时,基于工作重心的转移配备相应的人员,以确保工作事项能够及时、高效地完成。(二)因事制宜,创新治理手段面对治理困境,乡镇积极采用非正式治理
19、技术,根据实际情况创新治理手段,依据工作事项的性质、重要程度、时间缓急的差异采取策略化的治理手段。在乡镇干部看来,压力型体制赋予乡镇的工作任务过于繁重,乡镇在以事配人的同时,还要进一步因事制宜,有针对性地采用变通、选择、模糊化执行等治理手段。其一,变通性治理。受限于乡镇治理的复杂环境,自上而下的政策指令或工作安排可能并不契合乡镇工作实际,也难以实现乡镇治理绩效的最大化。因此,乡镇经常在其治理权限范围内进行合规化变通。例如,X G区F乡镇为了能在所辖社区建设“口袋公园”,分别以环卫整治、文化营造、社区服务等理由从环卫、文旅、民政等部门筹措资金,进行有效整合,建设形成具备多主题、多功能的日常生活空
20、间,既解决了长期以来社区的卫生与安全问题,为社区居民提供了环境良好的休闲娱乐场所,又拓展了乡镇治理的宣传教育空间,为社区公共服务供给提供了便利。当然,并非所有的变通都是合规的。毕竟变通性治理在原则性与灵活性之间的自主性能动空间是模糊的,乡镇很难在治理实践中把握其中的尺度与界限。其二,选择性治理。面对政出多门的繁重的工作任务,乡镇还可以对工作事项进行甄别与评估,区分出一票否决类、硬指标类和软指标类等不同的工作任务类型,并据此选择更为重要的、更容易出成效的工作。因此,乡镇政府基于自身的主体能动性,在工作事项的贯彻执行中表现出自身的倾向性与侧重点,会尽可能地选择“那些于己有利的事情去管、去做,对那些
21、于己不利或者吃力不讨好的事就尽量不去管、不去做”1 5。并且,在科层制管理日趋精细化的条件下,乡镇的选择性治理逐渐演变为一种类似于“政策空传”1 6的象征性执行,台账文本成为应付上级检查的关键道具。在调研过程中,有乡镇干部指出:“留下工作痕迹很重要,能够提供文档、表格、照片在相当程度上就意味着工作做了,实际成效如何在迎检过程中反而没那么重要”。因此,不少工作可能会通过填表格、编材料等形式主义的方式予以完成。其三,模糊化治理。模糊化治理是乡镇在治理实践中的惯用招数。当出现自身无法解决或难以解决的问题时,乡镇就可以通过模糊化治理策略来予以应对。1 7乡镇干部表示,在协调邻里之间的土地界限纠纷时,他
22、们往往会采用“混”的办法,即混用人情与法理两种调解技术来进行沟通协调,以确保在法理上占据有利地位的同时获得人情层面的认同。而在处理政策方案不明晰且自身无力解决的上访问题时,他们会采用“拖”的方法,首先表达出愿意沟通解决的意愿以稳定上访者的情绪,但并不会采取实际行动,而是等待上级政府的解决意见与办法,然后再配合有关部门解决实际问题。由此,乡镇政府可以转变其在治理实践中的被动局面,成为配合解决问题的行动者。总的来看,乡镇因事制宜地采用多元化治理手段的本质在于保障自身的能动性,在自上而下的科层化压力传递与自下而上的社会性发展需求之间,通过合理调适来保障其自身作为治理主体的有利地位。可以说,通过策略化
23、的治理手段,乡镇得以在这种结构性张力中巧妙应对,实现治理目标。(三)顺事下沉,拓展治理空间当前,“下乡”似乎已成为基层治理的潮流,各类与“下乡”相关的提法与研究层出不穷。根源在于,国家对基层社会的高度重视,意图通过自上而下的输入实现治理现代化。然而,这种自上而下的视角很容易使人忽视乡镇在基层治理实践中的能动性。事实上,乡镇既是国家在基层社会的基础33当前关于“下乡”的提法与研究有“政党下乡”“政权下乡”“行政下乡”“政策下乡”“监察下乡”“警察下乡”“资本下乡”“资源下乡”“数字下乡”等,主要关注现代化国家建设发展与深化社会治理过程中的理论与现实问题。性治理单元,也是具备自主发展倾向的组织形式
24、。在治理实践中,乡镇为了摆脱治理困境并不是单打独斗的,而是会顺事下沉积极寻求共治同盟。乡镇贯彻落实相关工作任务的过程实际上就是嵌入与吸纳的双向过程,既通过科层体系将乡镇治理的工作机制嵌入到基层社会之中,又将村社治理资源纳入到乡镇治理的体系之中,形成了乡镇政权对基层社会的吸纳。由此,乡镇在某种意义上拓展了治理空间,并在基层社会形成了更为广泛的影响力。“驻村包社”是乡镇干部下沉到村社的常态化制度,根源于国家派驻工作队下乡的实践,旨在克服科层制度的局限性而将国家意志带入基层社会。1 8随着现代性国家政权建设的深化发展,驻村包社逐步成为基层治理制度化建设的重要组成部分,特别是在经历了全国性的驻村帮扶后
25、,驻村包社已经内化为乡镇政府完善服务供给、提升治理水平的可靠的制度保障。通过精准扶贫的严酷考验,驻村包社的乡镇治理的制度与机制得到完善。可以说,精准扶贫在某种意义上是驻村包社制度常态化的工作事项,也是乡镇顺事下沉的典范。“我们这边地广人稀,(精准扶贫)以前我们不下乡,他们也很难来找我们。现在村级组织力量越来越薄弱,村干部的年龄都蛮大了,年轻人基本上都外出务工去了,不愿意在屋里谋生活。但是,乡村里的事情必须得搞。所以,我们必须下乡,打通服务的 最后一公里。首先我们是在坡头乡试点,建立乡镇干部驻村工作长效机制,推动乡镇工作力量下沉到村,工作职能下移到村,服务公众直接到户。后来,我们全县推广,把驻村
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