专项资金预算绩效评价框架设计与实践.pdf
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1、地方财政研究 圆园23 年第 5 期专项资金预算绩效评价框架设计与实践扈剑晖(广西财经学院,南宁 530003)内容提要:专项资金预算绩效评价不仅要关注其政策目标的完成程度,更需评价预算执行过程及管理机制与政策目标完成之间的逻辑关系。本文从政策绩效评价和过程评价的关注点和目的出发,应用逻辑模型,以项目集作为专项资金实施框架,在“政策-专项资金-项目”的预算执行模式下构建以项目大数据为基础的绩效评价框架,剖析政策绩效实现过程及所体现的绩效标准,探讨对各绩效标准的评价思路,并以 G 省整合资金为例进行了专项资金的政策绩效评价,通过评价实践进一步提出专项资金预算绩效评价实施时需要关注的重点。关键词:
2、专项资金预算绩效评价政策绩效项目大数据逻辑模型中图分类号:F812文献标识码:A文章编号:1672-9544(2023)05-0058-12收稿日期 2022-10-17作者简介 扈剑晖,财政与公共管理学院,副研究员,博士,研究方向为政府战略与绩效评价。淤项目集即政策实施框架。以财政涉农整合资金为例,其政策框架中要求投资贫困地区的基础设施和农业产业发展等特定的领域,那么就会有贫困村的村屯公路修建项目、贫困村的产业发展项目等立项执行。这些项目很多,所以称为项目集。一、引言进入 21 世纪以来,我国在政府绩效管理领域不断进行实践和探索。中国以规划体制为核心,由各级政府推动规划政策体系的实施来实现各
3、类治理目标(韩博天,2013),因此政府的治理绩效实际上体现为政策绩效。规划政策是以“政策-专项资金-项目”的模式执行,即规划政策最终落实为专项资金政策(白景明,2021),通过项目集淤为载体实现专项资金的支出,以推动政策目标的实现。因此,政策预算绩效管理应以专项资金为具体管理对象,以专项资金的年度预算绩效评价活动为驱动,建立政策的全过程预算绩效管理机制,实现对实施期超过一年的政策的全周期跟踪问效,提升专项资金支出的绩效以保障政策目标的实现。现有关于专项资金绩效评价、项目绩效评价的研究较多,但是存在以下三方面不足:一是学界对专项资金绩效评价的着眼点形成了一定的共识,即专项资金绩效评价应围绕政策
4、治理目标是否实现的主题开展(童伟等,2015;李金珊等,2016),但是58地方财政研究 圆园23 年第 5 期现有研究多为“总结性评价”淤,难以评价专项资金实施的具体过程与其所属政策的绩效目标实现之间的内在逻辑。专项资金实施具有年度性和持续性的特征,客观上需要过程评价来推动专项资金绩效的持续改进,判断政策实施机构的执行效率和管理效率,尤其是专项资金的过程管理机制对政策目标实现的影响,据此为专项资金提供下一年度在执行层面和制度层面的改进建议。但现有文献较少关注和研究如何对专项资金实施“过程评价”,实务部门的“过程评价”也仅停留在年度支出及管理工作行为台账的检查,难以从政策目标实现的高度对专项资
5、金支出及其管理行为的价值进行评价并提出改进建议。于二是项目绩效评价大多着眼于项目本身的效率和效果及其评价方法的研究,有少量研究关注到,项目支出的绩效不单是财政管理能力的考察,更是政府行政能力的体现,需从政策绩效的角度研究项目支出的绩效(徐越,2016)。但总体而言,项目绩效评价与政策绩效评价在研究和实践中仍是两个较为独立的领域,在研究和实践中缺乏将项目绩效评价纳入政策绩效评价框架中的探讨。事实上,项目集作为政策实施的框架和专项资金支出的载体,其实施过程实际上揭示了专项资金执行和政策绩效实现的过程。有效研判项目集的执行效率盂及其引发的效果之间的逻辑关系,才能实现政策预算绩效管理中所要求的过程控制
6、和结果导向评价相结合,真正发挥“过程评价”在预算实施过程中持续改进绩效的作用。三是项目集从立项到完成的全过程包含了大量的信息,容易形成“信息过载”,阻碍项目集信息有效应用于专项资金绩效评价和管理中,绩效管理难以发挥“在过程中改进”的工具优势。本文认为上述问题的解决可以在“政策-专项资金-项目”的资金预算执行模式下,通过建立以项目大数据为基础的绩效评价框架予以解决。基于此,本文采用逻辑模型剖析专项资金的政策性绩效实现过程及所体现的绩效标准,进而探讨各绩效标准的评价思路,并以 G 省涉农统筹整合资金为例,展示其通过项目库机制将项目大数据应用于预算绩效评价和管理的实践。本文的边际贡献有三个方面,一是
7、拓展了专项资金绩效评价准则的内涵。在目前对专项资金总结性评价研究基础上,从过程评价的关注点和目的出发,运用逻辑模型方法进行分析,拓展专项资金绩效评价准则的内涵,为评价准则应用于过程评价提供评价思路。二是突破性地应用项目集海量过程数据来评价政策绩效实现过程。目前专项资金绩效评价局限于应用财政部门的预算执行数据及宏观政策效果数据进行评价实践。本文则应用项目集执行过程的大数据,将项目绩效评价纳入专项资金绩效评价框架中,更有助于揭示专项资金的实施过程和政策目标实现之间的内在逻辑,为政策宏观效果的评价提供执行过程的微观叙事的证据支撑。三是将评价框架用于 G 省涉农统筹整合资金的评价。经过三年的跟踪评价实
8、践发现,在专项资金的预算绩效评价中,效率性标准关注的重点应集中于实施过程的管理效率,而非目前研究中普遍关注的投入产出的经济效率。淤在国际经济合作组织(OECD)的 关于评价和以结果为导向的管理的关键术语 中,对总结性评价和过程评价进行了界定。“总结性评价”指的是在干预活动结束或在某一实施阶段结束进行的研究,以确定在多大程度上达成了预期的成效,该评价旨在提供有关该干预计划的价值的信息。过程评价也称“形成性评价”,指的是对实施机构的内在动力、所使用的政策工具、所提供服务的机制、其管理实践及这些因素之间的链接关系(linkages)进行的评价,旨在改善未来绩效,通常在项目或计划的实施阶段进行。(参考
9、自 TenstepstoaResults-BasedMonitoringandEvaluationSystem:AHandbookforDevelopmentPractitioners ,文献获取地址:https:/openknowledge.worldbank.org/server/api/core/bitstreams/f87d81cf-54e9-5a35-ab9e-dc24fc61f85a/content).于政策预算绩效管理在本质是“过程评价”的机制设计。但在目前对专项资金的预算绩效管理中,评价方法尚未突破,因此实践中通常只能进行年度工作台账的回顾和检查,难以从政策目标高度对专项资金的
10、年度实施行为进行评价和建议,政策预算绩效管理的作用难以充分发挥。盂需要说明的是,将项目绩效纳入专项资金的评价框架强调的仍是政策绩效的视角,这与项目支出的绩效评价是有差别的。前者是通过项目集的执行效率来评价政策的执行效率,后者评价立足点在项目本身的绩效。59地方财政研究 圆园23 年第 5 期二、逻辑模型视角下的专项资金绩效评价框架建构在绩效评价中需要回答两个关键的问题:一是干预措施和绩效产生之间是否有逻辑关系。对专项资金评价而言,分析专项资金支出与政策目标实现之间的逻辑关系;二是绩效结果需要达到怎样的标准,即制定绩效标准,并依据标准评价判断专项资金的支出效果。逻辑模型为剖析干预措施和绩效之间逻
11、辑关系提供了基础的分析工具,并通过分析政策实施各环节之间相互关系来判断绩效标准是否实现。图 1政策绩效实现过程和绩效标准逻辑模型(Logic models)是研究第一个问题的工具,它是用于描述干预措施运作背后的逻辑方法,显示了各部分内容之间相互作用的过程、所提供的产品或服务,以及怎样实现最终的结果(波伊斯特,1978)。该方法自 20 世纪 70 年代被学者波伊斯特开发和推广后,被各国(如加拿大、澳大利亚、美国等为代表)、国际金融组织(如世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金等)以及国际组织(如OECD、欧盟等)广泛应用于对规划的绩效监测与评价系统的开发和绩效报告机制中(麦克戴维,2011)
12、。在国际绩效评价实践中,逻辑模型方法是用于开发绩效评价体系的工具,也是我国财政部国际司应用于国际金融组织贷款项目的绩效评价指标体系的开发工具。淤规划的实施逻辑也是通过子项目组合(即项目集)的实施来实现预先确定的绩效目标。与我国的规划政策以专项资金提供支持,通淤2003 年开始财政部国际司系统性地借鉴国际金融组织绩效评价的理论和方法,开展利用国际金融组织贷款项目绩效评价体系的建设。2010 年初步建成以 国际金融组织贷款项目绩效评价管理暂行办法 为基础,国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南 为核心的国际金融组织贷款项目的绩效评价制度框架体系。为推进财政资金的绩效评价体系建设贡献了理论研究和实践经
13、验。60地方财政研究 圆园23 年第 5 期过项目集的实施来实现政策目标的实施逻辑一致。本文将逻辑模型方法应用于政策绩效评价领域,分析专项资金执行以及政策绩效实现之间的逻辑关系,实践逻辑模型在政策绩效管理体系建设中的应用,具体见图 1 左侧。第二个问题绩效标准方面的研究较为丰富。20 世纪 40 年代美国审计总署建立了“3E”评价法,经济性、效率性和效果性成为财政支出的基本绩效标准。随着公共行政理念对社会责任的逐渐关注,在财政支出绩效标准中加入了公平性,形成“4E”标准。此后,美国的政策评价专家波伊斯特(1978)以及政策分析专家邓恩(1981)将政策的选择标准划分为效益、效率、充分性、公平性
14、、回应性和适应性六个类型。1991 年,经济合作组织(OECD)发展援助委员会(DAC)在 发展援助评估准则 中首次对发展援助项目提出了评价准则(即绩效标准)淤包括相关性、效果性、效率性、影响性和可持续性,逐步成为评估政策、战略、计划、项目或行为的价值的评价准则。2019 年,国际经合组织进一步增加了一致性准则。这些评价准则不一定在评价中全部应用,如国际金融组织会根据评估对象的绩效特征,在其中选择评价准则实施评价。从国内研究看,近几年国内学者借鉴了国际上对财政支出绩效标准的研究和实践,从政策绩效的角度讨论专项资金的绩效标准,郑方辉等(2018)提出应以“4E”绩效要素为基本结构,关注财政支出政
15、策的公平性与回应性,并强化“以人民为中心”政策的产出和效果。李金珊、王倩倩、吴超(2018;2020)将“3E”原则进行改良,从国家与社会关系契约理论出发阐释了公平性、可持续性、效率性和效果性所组成的财政绩效价值分析框架,揭示了绩效标准的理论基础。本文将在现有文献基础上,对比分析逻辑模型下专项资金绩效实现过程的各个环节的执行情况,将绩效标准进一步发展为公平性、相关性于、效率性、效果性和可持续性 5 个方面(见图 1 的右侧),具体内涵和评价思路(见表 1)如下:(一)公平性邓恩(1981)认为公平性指的是资源(如货币)能被公平或公正地分配,即所谓的“分配正义”。李金珊和吴超(2020)认为应包
16、括财政政策对社会需要的回应,以及通过财政的补偿效应来缓和地区间财力和政策目标群体间客观存在的不同,包括履行公共责任和实现差异性公平两个方面。从逻辑模型看,公平性评价是对国家(社会)发展需求分析环节与专项资金政策投入环节进行的对比分析,通过分析资金政策的投入是否满足国家(社会)的发展需求以判断公平性价值是否实现。(二)相关性相关性评价准则在对财政资金绩效标准的研究中极少体现,这是由于目前财政资金的绩效评价尚不能将项目集的绩效纳入专项资金的评价之中。但相关性准则在项目绩效评价框架中是列首位的评价准则,用于评价所选择的项目是否符合整体规划的目标,是对项目价值进行判断的基础。本文将项目集信息纳入专项资
17、金绩效评价框架中,相关性准则必不可少。OECD(2019)把相关性定义为干预措施的目标和设计是否回应了受益人、全球和国家层面以及组织的需求、政策和重点领域。施青军等(2014)定义为项目目标与地区发展目标和需求的相符程度。虽然描述各有切入点,但对相关性的核心关注点都是干预措施“是否在做正确的事”,即与淤评价准则和绩效标准是同一对象在不同语境下的表达。在评价活动开展的语境下,指的是评价需从公平性、效率性等方面对干预措施的绩效进行评价,此时称其为评价准则;在描述干预措施实现结果语境下,指的是干预措施实施后要达到公平性、效率性等方面的标准,此时称其为绩效标准。于对于“相关性”这一准则,在 OECD
18、的 发展援助评估准则,中国财政部国际司 国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南 中,相关性评价准则都列于评价准则首位,用以评价项目是否与国家和地区的发展战略相符,只有项目与国家和地区发展目标具有战略相关性(即项目是在做正确的事情),项目的效率性、效果性和可持续性(这些准则都是为了评价是否在正确地做事)才具有价值。61地方财政研究 圆园23 年第 5 期表 1逻辑模型视角的专项资金绩效标准的内涵及评价思路绩效标准内涵逻辑模型视角下的评价思路公平性公共责任履行分析资金政策投入是否回应了国家/社会发展和现实需求差异性公平相关性战略一致性分析项目集建设目标和内容与政策目标的战略一致性效率性管理效率分析投
19、入产出的经济效率,以及项目活动的管理效率经济效率效果性项目的政策效果分析项目实施的结果是否完成了政策目标项目的公众满意度可持续性政策机制可持续性分析政策延续以及从中短期成效到长期成效所需的机制及环境条件政策效果可持续性“战略(目标)一致性”。本研究认为,在资金预算绩效评价中,项目集作为政策的实施载体,其建设目标和建设内容须与政策目标具有战略一致性,以此判断项目集的实施是否可以支撑政策目标的实现。从逻辑模型看,相关性评价是对政策目标制定环节和项目集确定环节进行的对比分析,评价政策实施框架中的项目集的目标和建设内容是否符合政策目标。(三)效率性邓恩(1981)将效率性定义为资源(投入)如何经济地转
20、化为结果的衡量。OECD(2019)在评估准则修正版中还增加了是否能以“及时的方式”实现结果,即干预措施的管理水平(运行的效率)是否能在预期的时间范围内,根据环境的变化在合理调整的时间范围内交付结果,把“管理效率”纳入了效率性的评价准则中。李金珊和吴超(2020)指出专项资金的效率性是过程导向的,因而不但需要评价投入和产出(成果)之间的关系,也需关注财政政策执行中的管理倾向。从逻辑模型看,效率性评价是对投入环节和项目集产出环节的对比分析,以及对项目集执行过程分析实现。通过资金投入与项目集的产出(结果)的对比来评价专项资金转化为产出的经济效率;管理效率则是通过对项目集执行过程中的管理行为进行分析
21、和评价。(四)效果性在组织管理中,管理者的审视可以分为内部视角和外部视角(纳特等,2002)。从内部视角看,效果性是指某一特定方案能否实现有价值的行动结果(目标)(邓恩,1981;OECD,2019)。从外部视角看,效果性体现为政策对社会需要的回应性和社会对公共服务的满意度两部分(李金珊和吴超,2020)。虽然效果性的界定因视角不同而有差异,但核心都是结果导向,评价的是目标实现程度。在预算绩效管理中,内外部视角的政策目标都需要考虑。从逻辑模型看,效果性评价是对政策目标制定环节与项目集实现成效环节的对比分析,评价通过项目集实施的成效是否实现了政策目标,包括了项目集的政策效果以及项目的满意度两个方
22、面。(五)可持续性OECD(2019)将可持续性定义为干预措施的效果在多大程度上以及怎样的制度及环境条件下能够持续或可能持续下去,通过考察长期维持效果所需相关体系的财务、经济、社会、环境和制度能力来进行判断。李金珊和吴超(2020)指出从国家层面上看财政资源的投入是持续的,但投向哪些政策和项62地方财政研究 圆园23 年第 5 期目是有选择性的,这些政策和项目的可替代性(是不是能比其他手段能更好地解决治理问题、实现治理目标)影响了国家(社会)对其进行持续支付的意愿。两个定义不同之处是,前者除强调了后者的政策本身可持续性之外,还包括了效果的可持续性。相同之处是,都要求通过分析政策的内部机制(如财
23、务机制、可替代性等)和外部条件(经济环境、社会态度等社会因素、制度条件等)来判断可持续性的可能性。本文认为,可持续性是通过分析政策的内外部机制,来评价政策延续的可能性和政策效果的持续性。从逻辑模型看,可持续性评价是对政策效果呈现环节与国家/社会发展需求分析环节的对比,分析在怎样的政策内部运作机制和外部机制(条件)下使政策得以存续,且短期成效得以保持并发展为长期政策成效,满足国家(社会)发展需求。三、专项资金的政策绩效评价实践以 G 省整合资金为例在确定了绩效标准后,需要根据专项资金的特点进一步开发出绩效评价指标体系用于评价实践。专项资金经过一段时间的投入实现政策目标,具有实施年度性和投入持续性
24、的特点,需要建立过程评价机制来实现绩效的持续改进。因此,在评价指标体系的设计时,既需要将资金的政策目标的完成程度考虑其中,更需要通过评价项目集实施过程的绩效,来研判专项资金实施中成效和存在的问题,对下一年度的实施提出改进建议,以促进专项资金政策目标的实现。本文以 G 省涉农统筹整合资金的预算绩效评价为例,展示评价准则框架下资金绩效评价指标体系的设计,并突破性地采用项目集过程数据进行预算资金绩效评价的实践。(一)G 省统筹整合涉农资金绩效评价简介2016 年,为了给“十三五”脱贫攻坚目标实现提供保障,国家在贫困县范围内试点财政涉农资金统筹整合使用机制(以下简称整合机制)。G 省 2016 年开始
25、探索整合机制的建设。为规范脱贫攻坚资金的应用和项目的管理,2018 年 G 省的县乡村三级脱贫攻坚项目库(以下简称“项目库”)开始投入应用,规定以脱贫攻坚为目标的扶贫项目必须列入项目库后才能实施,并对这些资金实施预算绩效管理。但 2018 年项目库初建,系统并不健全,因而实际上 2019 年后项目库数据具备应用价值。从 2018年至 2020 年,除了财政部门进行预算绩效考评外,还采用第三方对整合资金实施年度预算绩效评价,以推进统筹整合机制的完善和下年度专项资金实施的改进。(二)G 省统筹整合涉农资金的逻辑模型及评价准则涉农统筹整合资金的政策目标可以概括为两个:一是促进脱贫目标的实现;二是创新
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