法国教育督导的权责构造与运行机制.pdf
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1、法国教育督导的权责构造与运行机制郑森1,司晓宏1,2,3(1.陕西省社会科学院 教育研究所,陕西 西安 710065;2.陕西师范大学 教育学部,陕西 西安 710062;3.陕西省人民政府,陕西 西安 710006)摘要:法国教育督导制度在不断发展与完善中逐渐形成了内容全面、权责明晰、构造合理、机制完善的督导体系,新设立的教育体育与研究总督导局使法国教育督导机构的权责构造与运行机制更加健全。从权责构造来看,法国教育体育与研究总督导局下设督导团、平行协作职能中心、特派团和职业健康安全总督学四类机构,各机构间权责边界明晰并互联互通,共同助力法国教育质量发展。从运行机制来看,在宏观层面上督学与督政
2、分工,各自在其工作领域内进行督导,并注重在协调下进行合作;在微观层面上的督导任务承袭于中央,并以课堂督导为主要工作阵地。法国现行督导工作理念转向为重视制度引领、横向交流、指导功能的建设,为我国教育督导调整督导机构设置、注重提升工作权威、强化督导结果应用等方面提供了可资借鉴的有益经验。关键词:法国教育督导;教育体育与研究总督导局;教育督导;督学;课堂督导中图分类号:G649.20;G464文献标志码:A文章编号:1672-8742(2023)04-0071-13法国的教育督导制度建立于1802年,迄今已有221年的历史,是世界上最早建立教育督导制度的国家之一。200余年来,法国教育督导制度先后经
3、历了肇始与奠基、健全与分工、丰富与发展、改革与探索四大阶段,完成了内容由粗放到精细,方式由笼统到周密,功能由评价到咨询,风格由权威到建议的转变,逐渐形成了内容全面、权责明晰、构造合理、机制完善的督导体系。12019年9月27日,法国政府颁布了教育体育与研究总督导特别章程(Statut particulier du corps de l inspection gnrale2023 年 7 月第 39 卷 第 4 期高 教 发 展 与 评 估Higher Education Development and EvaluationJul.,2023No.4,Vol.39基金项目:国家社会科学基金重点项
4、目“推进义务教育优质均衡发展研究”(22AZD080);陕西省社会科学基金项目“陕西省义务教育质量监测体系构建研究”(2022P030);2022年度陕西乡村基础教育研究课题“陕西推进义务教育优质均衡发展和城乡一体化研究”(SXJY202201)作者简介:郑森,男,研究实习员,教育学硕士,研究方向为比较教育、教育行政管理。司晓宏,男,教授,教育学博士,研究方向为教育经济与管理。许多关于法国教育督导制度的文献都有“法国是世界上最早建立教育督导制度的国家”之说或类似表述。经笔者考证,荷兰教育督导制度起源于1801年,应为世界上最早建立教育督导制度的国家,关于法国是世界上最早建立教育督导制度的说法并
5、不准确。712023 年第 4 期de lducation,du sport et de la recherche),该章程规定于当年 10 月 1 日将原有的国民教育总督导处(Inspection G n rale de lducation Nationale,IGEN)、国民教育行政与研究总督导处(Inspection G n rale de l Administration de l ducationNationale et de la Recherche,IGAENR)、图书馆总督导处(Inspection G n rale desBiblioth ques,IGB)、青年与体育总督导
6、处(Inspection G n rale de la Jeunesseet des Sports,IGJS)部门合并,设立教育体育与研究总督导局(Inspection G n ralede l ducation,du Sport et de la Recherche,IGSR),以期确保公共服务质量,助力法国教育改革,并对未来产生前瞻性的思考。当前中国关于21世纪以来法国教育督导制度动态尤其是对“教育体育与研究总督导”的相关研究,缺乏深入阐释。本研究密切关注法国督导制度的发展,通过对现行机构的权责构造与运行机制进行分析,以期为中国教育督导体制机制建设提供国际比较层面的有益经验。一、法国教育督
7、导的权责构造教育机构的设置体现了教育权力在不同机构中的分配状态。对制度下设机构的权责构造加以研究,明确其如何合理有效地进行分工,以确保组织目标的完成,是组织理论在教育管理学领域的重要实践。教育体育与研究总督导局并不完全隶属于某个部门,而是与国防与安全事务局、国民教育与高等教育监察专员一道,接受“国民教育、青年与体育部”和“高等教育、研究与创新部”的联合领导,其中关于体育方面的督导工作内容,由国民教育、青年与体育部分管体育的部长助理主要管理。国民教育、青年与体育部与高等教育、研究与创新部内设有高级规划委员会(Conseil Sup rieur des programmes,CSP)和国民教育科学
8、委员会(Conseilscientifique de l Education nationale,CSEN)以支持总督导局的工作开展,同时 两部委内设有预算控制与部门会计处(Service du Contrle budg taire etcomptable minist riel,SCBCM)和研究与高等教育评估高级委员会(Haut Conseilde lvaluation de la recherche et de l enseignement sup rieur,HCERES)两个独立机构,他们接受两部长联合领导,为教育体育与研究总督导局的工作提供帮助。教育体育与研究总督导局内部机构设置受
9、法国教育管理体制约束,体现出集权化特点,但为了增强横向交流功能、提高信息协调能力,法国政府在设置总督导局内部机构时进行了创新,法国教育督导机构外部架构如图1所示。郑森,等:法国教育督导的权责构造与运行机制722023 年第 4 期国民教育、青年与体育部部长助理(分管体育)部长助理办公室小学评估委员会内设机构高级规划委员会国民教育科学委员会独立机构预算控制与部门会计处研究与高等教育评估高级委员会部长办公室内阁办公室国民教育、青年与体育部高等教育、研究与创新部部长办公室负责优先教育战略的国务卿负责青年与招聘的国务卿教育体育与研究总督导局国民教育与高等教育监察专员国防与安全事务局图1法国教育督导制度
10、外部权力架构2教育体育与研究总督导局将原有下设机构进行整合,重新划分了职权内容,形成了四类组织机构:督导团(Coll ge)、平行协作职能中心(Ple)、特派团(Mission)和职业健康安全总督学(Inspecteurs sant et s curit au travail),如图2所示。各类机构角色定位不同,承担不同的职责。教育体育与研究总督导局督导团学科与教学专业督导团辖区机构教育政策督导团平行协作职能中心特派团协调中心法务控制中心国际事务中心职业教育与学徒制中心人力资源与培训中心信息交流协调中心青年体育与社团生活督导团高等教育、研究与创新督导团图书馆文献书籍与公共阅读督导团内部审计特派
11、团特派团初等教育特派团学区通讯特派团职业健康安全总督学临时特派团专项特派团图2教育体育与研究总督导局内部机构设置(一)督导团:督导工作的承担者督导团是总督导局根据督导内容分化出的专业督导团队,共设学科与教学专业督导团(Coll ge Expertise disciplinaire et p dagogique),辖区机构教育政策督导团“Ple”的含义很多,可译为“极”“活动中心”等义,本研究根据教育体育与研究总督导局下设机构的实际功能,将“Ple”意译为“平行协作职能中心”,特此说明。郑森,等:法国教育督导的权责构造与运行机制732023 年第 4 期(Coll ge tablissement
12、s,territoires et politiquesducatives),青年体育与社团生活督导团(Coll ge Jeunesse,sports et vie associative),高等教育、研究与创新督导团(Coll ge Enseignement sup rieur,recherche et innovation),图书馆文献书籍与公共阅读督导团(Coll ge Biblioth ques documentation,livre et lecture publique)五类督导团,其主要职能如表1所示。表1督导团机构设置及其主要职能督导团名称学科与教学专业督导团辖区机构教育政策督导
13、团青年体育与社团生活督导团高等教育、研究与创新督导团图书馆文献书籍与公共阅读督导团主要职能对本学科及其教学的状况进行督导;对本学科重大教育教学问题进行分析并产生具有前瞻性的思考;派遣特派团监测和支持公共政策在教育领域的执行;派出招聘考试、特定活动等专业督导人员3评估关于教育部内或其他部际间相关的公共政策;监测和支持中央教育服务机构、地方教育服务机构、学区辖区下小学和中学的运作情况,并对其进行跟踪评估;与学区和小学评估委员会合作,形成对小学的系统评估;对行政部门和教育机构进行督导和控制,处理教育政策失灵时的相关问题;协助国民教育及青年部、高等教育研究及创新部等部门的改革工作,以及提供中央行政部门
14、或各部长办公室要求的任何专业知识4控制任务,即区分不同性质的任务,并针对其特点进行具体的控制、长期审查、检查、二级控制和行政调查;评价任务,即对相关的公共计划或公共政策、特定主题的专业知识等进行评价;在业务范围内派遣支援特派团以提供咨询、援助服务;内部审计任务;在青年体育部秘书长主持下完成部际指导小组的任务5评估部级和部际公共政策;对高等教育和研究机构及政策进行监督;应企业的要求或高等教育、研究与创新部长的要求,向遇到困难的企业提供支持,或向希望从对其部分活动的具体审计中受益的企业提供支持;在高等教育、研究与创新部决定之前进行内部审计;在决策方面提供协助,以便教育改革的顺利实施;监测中央、地方
15、高等教育服务机构的运作情况,并应部长的要求对其进行评估;对学术事务的支持;包括在政策失灵的情况下,对有关机构、人员进行管控6产生不公开的督导报告;开展专题研究或预期任务,并将其列入年度方案,研究报告经有关部门批准后发表;负责国家图书馆工作人员招聘考试的评委工作,并参加其他招考的评委工作,以行政部门代表或专家的身份参加国家图书馆工作人员联合行政委员会;应高等教育机构或地方政府邀请,担任图书馆或文献组织管理职位的招聘评委7学科与教学专业督导团的职能定位是督学,主要向国民教育、青年与体育部,高等教育、研究与创新部以及与这两个部有联系的各司局提供高中学校和高中毕业后郑森,等:法国教育督导的权责构造与运
16、行机制742023 年第 4 期的深入学科与教学的专业知识。无论是以专业组的形式,还是在督导团跨职能框架下与其他督导团联合开展督导工作,总目标趋于一致:促进所有学生的发展。辖区机构教育政策督导团的职能定位是督政,其职能范围涵盖了除教学内容以外的教育政策、教育政策的组织、操作方法和学校领域的行动手段有关的所有问题,包括学校环境和学校生活、指导、教育支持等。该团的主要任务包括对学生的监督和支持,以及与学校氛围和学校生活、教育、体育、文化行动有关的问题。青年体育与社团生活督导团负责监督、检查国民教育、青年与体育部部长领导下的中央和地方服务机构及其工作人员的活动。高等教育、研究与创新督导团负责督导与高
17、等教育有关的所有问题,包括与高等教育有关的学科教学专业知识、与高等教育系统衔接的课程、辖区机构下的高等教育政策、公共高等教育机构、公立科学技术机构、公立工商业机构部门。图书馆文献书籍与公共阅读督导团的主要任务是对图书馆进行监督,特别是对地方图书馆的科技督导以及对大学的通用文献进行督导。从纵向角度来看,督导团督导工作囊括了学前教育阶段至高等教育阶段各个时期各级各类教育的教育教学活动;从横向角度来看,督导团督导工作包括了学科教学、行政事务、青年体育、社会生活、科研创新、文献书籍等各个教育领域。督导团建构了督导工作的主体,形成了督导工作的主要框架,涵盖了督导工作的主要内容。(二)平行职能协作中心:居
18、中调度的协调者平行职能协作中心是为了满足总督导局内部管理需要而设置的平行职能机构,下设六个协作中心,它们之间属于协作关系而非隶属关系。平行职能协作中心协调各个督导团、特派团之间可能出现的合作、调度、配合等问题,并对各个团体在督导工作中的法律事务、国际事务、职业教育、人力资源、人员培训、信息交流等项目提供支持与服务,其具体职能如表2所示。表2平行职能协作中心机构设置及其主要职能特派团协调中心法务控制中心国际事务中心职业教育与学徒制中心协调特派团间的任务分配问题;协调特派团间任务交叉的内容管理官员工作方式的问题;处理因政策失灵而使某一组织受到影响的问题;分析重大事件发生的法律背景和原因在国际上推进
19、教育体育与研究总督导局的行动;借助督学专业知识为教育对外行动做出贡献;通过国际比较提升教育体育与研究总督导局工作水平为职业教育各项工作提供适当的协调和补充;在总督导局内获得有关职业教育的动态信息平行职能协作中心主要职能 此处的监督与支持主要指学业生涯的相关内容,如义务教育、继续教育、肄业、辍学、指导等。郑森,等:法国教育督导的权责构造与运行机制752023 年第 4 期人力资源与培训中心信息交流协调中心有计划地开展招聘工作;持续开展督学培训工作,使其具备通用督导技能基础;对内促进总督学与各督导团的人员岗位流动,对外为高级管理人员任命提供政策支持及培训定期向总督学提供各部门的工作情况以及公共政策
20、信息;为总督学和高层管理团队设立信息公开、建议反馈的论坛;为特派团工作的顺利开展发挥信息协调作用;为各学区和地区建立具体而确定的联系8平行职能协作中心主要职能特派团协调中心(Ple Coordination des missions)的工作理念为协调、分享、增强。该中心有助于统筹各特派团间的任务分配,并妥善协调不同特派团间任务交叉的内容。法务控制中心(Ple Affaires juridiques et contrle)与其他督导团合作,参与督导工作中的控制和检查。其对下辖机构审查范围内的业务、其他机构的监督任务进行干预。国际事务中心(Ple Affaires internationales)
21、对总督导局内的国际事务进行督导干预。其干预措施大致可分为三类:第一,支持法国的海外教育网络建设;第二,在双边和多边教育合作机构中派出代表;第三,支持发展中国家的公共政策制定。职业教育与学徒制中心(Ple Voie professionnelle et apprentissage)的主要职责是掌握职业教育动态工作方案信息并预测职业教育与学徒制的未来发展走向。该中心负责与职业教育、学徒制内容有关的协调工作,主要分为两类:一是提供与就业挂钩的职业培训课程,二是构建学生职业发展通道。人力资源与培训中心(Ple Ressources humaines et formation)主要负责督学的招聘、培训及
22、人员流动管理,其存在保证了督学队伍的体量和专业性。除此之外,该中心每年负责编纂关于人力资源项目进展或完成情况年度报告。信息交流协调中心(PleCoordination des groupes dchange et dinformation)为总督导局内部传播必要的即时信息,同时兼顾每一位总督学的来源、能力和任务的多样性为其提供个性化的有效信息。(三)特派团:专项问题的解决者特派团是教育体育与研究总督导局针对督导工作中较特殊、复杂或敏感的项目,通过抽调督导团督学、借调其他部门工作人员等方式特别组成的专项督导团体。根据法国教育实际,特派团在内部审计、初等教育、学区通讯等三个领域设立常设特派团,并允
23、许在突发或特殊情况发生时,组建临时特派团。其中常设的三类特派团主要职能如表3所示。续表2郑森,等:法国教育督导的权责构造与运行机制762023 年第 4 期表3特派团机构设置及主要职能特派团名称内部审计特派团初等教育特派团学区通讯特派团临时特派团专项特派团主要职能内部控制任务,即负责在本组织各级部署审计程序,以确保合理控制评估的风险;内部审计任务,主要负责评估内部控制的有效性和效率9监测初等教育质量;确保有关初等教育的政策顺利执行;监测教师和管理人员的入职培训和在职培训情况;参加国民教育督学理事会,并定期考察各地区,详细了解小学的运作情况10应各部委和各局的要求进行评估并提供专业知识;对学区下
24、属教育机构进行专业性访问;对学区下辖学校、机构进行专业督导11特发或特殊情况特殊的、需要专项解决的教学问题内部审计特派团(Mission minist rielle daudit interne)是针对于教育体育与研究总督导局内部的控制与审计机构。控制与审计的目的是使督导队伍的行政管理从以注重外部控制的传统管理体制向以内部共同控制的管理责任制转变。初等教育特派团(Mission Enseignement primaire)是特别负责督导初等教育的常设特派团。作为历年国家教育工作的重点,其职责范围横贯与初等教育相关的所有领域,必要时可得到其他督导团督学的支持。学区通讯特派团(Mission de
25、scorrespondants acad miques)是每个学区都必须配备的信息传输岗位,每学区共设两名总督学,其在教学和行政管理方面的工作具有互补性。除常务督导外,学区通讯特派团还参加学区管理部门、行政财务部门与人力资源部门的战略管理任务和业绩评价。(四)职业健康安全总督学:职业健康的守护者职业健康安全总督学在国民教育、青年与体育部和高等教育、研究与创新部的授权下,负责职业健康和安全的督导任务,其主要工作内容如下:第一,对国民教育、青年与体育部,高等教育、研究与创新部以及体育部的中央管理部门、地方部门各个机构进行职业健康方面的督导;第二,职业健康安全总督学监督各级各类学校卫生和安全规则的实
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