“多规合一”背景下的耕地保护工作实践与思考——以金山区为例.pdf
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1、201上海土地ShanghaiPractice上海实践“多规合一”背景下的耕地保护工作实践与思考以金山区为例黄俊俊1耕地保护工作概述耕地保护是我国的基本国策,事关国家粮食安全、生态安全和社会稳定。2 0 19 年土地管理法修正,将“基本农田”上升为“永久基本农田”。2 0 2 0年9 月,国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化 行为的通知,严格禁止八种耕地非农化的行为。同年,国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见,要求坚决防止耕地“非粮化”倾向。习近平总书记在党的二十大报告中提出:“全方位夯实粮食安全根基,全面落实粮食安全党政同责,牢牢守住18 亿亩耕地红线,逐步把永久基本农田全部
2、建成高标准农田,确保中国人的饭碗牢牢端在自已手中。”2 0 2 2 年中央一号文件中共中央国务院关于做好2 0 2 2 年全面推进乡村振兴重点工作的意见明确提出,“牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线”,“落实长牙齿”的耕地保护硬措施。”上海市为了贯彻落实党中央、国务院关于加强耕地保护有关精神,在2 0 12 年完成全市2 0 2 0 年土地利用总体规划后,结合上海市新一轮2 0 3 5 总规编制工作推进,持续推进永久基本农田保护规划的编制与落实。自2 0 15 年5 月起上海前后推进了重点城市周边永久基本农田划定和全域永久基本农田划定工作,于2 0 17 年6 月全面完成2 5
3、 4 万亩永久基本农田划定和建档立册、上图入库工作。为贯彻落实国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见(国发 2 0 17 2 4 号)精神,在优先锁定永久基本农田划定成果基础上,上海市于2 0 18 年12 月全面完成了13 0 万亩农业“两区”(蔬菜生产保护区、粮食生产功能区)的划定任务。按照自然资源部关于在全国开展“三区三线”划定工作的函(自然资函 2 0 2 2 4 7 号)工作要求,2022年5 月全市推进永久基本农田划定工作,全面完成了2 0 2 万亩耕地和永久基本农田的上图入库工作。2“多规合一”背景下耕地保护工作的挑战2.1上海市“多规合一”的探索与实践2.
4、1.1第一阶段:优先推进“两规合一(2 0 0 8-2 0 13)2008年10 月,在上海市政府新一轮的机构改革中,组建完成了新的上海市规划与国土资源管理局。根据中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发 的通知(厅字【2 0 0 8 17 号)的规定,设立上海市规划和国土资源管理局,国土局和规划局的合并,是上海市开展“两规合一”工作的制度保障。在2 0 0 8 年完成机构改革后,上海市经过近3 年的努力,完成了市、区县、镇乡三级“两规合一”规上海土地12 1SHANGHAILAND划,做到了土地利用规划总图和城市总体规划实施方案图的衔接,并开始探索在“同一张图”下的城市规划管理与土地利用管理的新
5、机制、新手段。城市规划的成果与在2 0 12 版土地利用总体规划进行了充分的衔接,两规衔接的主要成果集中在城乡建设用地一张图及其“三条控制线”上:城乡建设用地范围控制线(集中建设区边界)、产业区块范围控制线、基本农田保护控制线。2.1.2第二阶段:先行探索“多规合一”(2 0 14-2 0 17)2014年2 月,上海召开第六次规划土地工作会议,全面部署新一轮总规编制。以“上海2 0 3 5”总体规划编制为核心,发挥上海市规划和土地管理机构合一的体制优势,落实“两规融合,多规合一”以主体功能区规划为基础,以城市总体规划和土地利用总体规划为主体,整合各类专项规划中涉及空间安排的要素以及相关政策,
6、优化空间规划体系。2017年同步上海推进了重点城市周边永久基本农田划定和全域永久基本农田划定工作,划定2 5 4 万亩永久基本农田,2 0 18 年完成农业三区(蔬菜生产保护区、粮食生产功能区、特色农产品优势区),在总体规划层面充分衔接,探索多规合一。乡村郊野地区一直是传统城市规划的薄弱区域,也是多规矛盾最突出的区域。这个阶段上海市也同步以郊野单元规划为核心,先试先行,开展乡村地区“多规合一”的探索,弥补传统城市规划“规划区”以外存在规划协调的灰空间。2.1.3第三阶段:“多规合一”走向实施的深化(2 0 18 年后)2018年国家机构改革,组建自然资源部。2 0 19年5 月中共中央国务院发
7、布关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见,标志着国家层面国土空间规划体系顶层设计基本形成。2 0 2 0 年5月中共上海市委、上海市人民政府关于建立上海市国土空间规划体系并监督实施的意见(沪委发202013号)发布,提出构建“两个维度(空间维度、时间维度)、三个层次(总体规划层次、单元规划层次、详细规划层次)、四种类型(总体规划、单元规划、详细规划、专项规划)”的上海市国土空间规划编制审批体系。随着上海市2 0 3 5 总规的批复,“多规合一”的关注点也进一步深化到实施层次。为了全面实施国务院批复的“上海2 0 3 5”总规,落实各行业主管部门对于项目实施落地的需求,本市一方面根据规划确
8、定的耕地和永久基本农田保护任务,组织编制全市耕地和永久基本农田划定成果,将有限的耕地作为重要资源,保障国家粮食安全和重要农产品有效供给;另一方面,抓紧研究加强国土空间用途管制的政策文件,用于管好已划定的耕地保护空间,切实保护优质耕地资源,实施最严格的保护制度,规范城乡建设、生态建设、农业开发管制程序,在确保守住耕地和永久基本农田保护底线的前提下,科学合理利用耕地资源。2020年上海市发布关于本市实施国土空间用途管制加强耕地保护的若干意见(沪府办规202019号),2 0 2 2 年全市推进新一轮“三区三线”划定工作,划定2 0 2 万亩耕地和永久基本,完成上图人库工作。以最新的“三区三线”划定
9、成果及国土空间用途管制为依据,以全域国土空间与全要素自然资源为管制对象,以用途转换和自然资源统筹平衡为管制要点,明确耕地和永久基本农田分区准入管制规则,建立健全以审批、核准、备案、监测监管等为管制手段的全域、全要素、全过程的用途管制实施机制。2.2耕地保护工作的难点与挑战在自然资源部门机构改革,国土空间规划体系建立的背景下,国家层面将耕地保护工作上升到最高的红线来管控,提出新要求新论述。上海基于“多规合一”、行政审批制度改革、国土空间用途管制等先试先行先发管理优势,对于土地资源的高质量利用、精细化管理和多维度保护进入了新时期和221上海土地ShanghaiPractice上海实践深水区。耕地等
10、核心自然资源的保护,也面临着新的挑战。2.2.1从“占补平衡到“进出平衡”,耕地保护面临更多挑战2004年全国人大修订土地管理法,明确土地用途管制制度,严格限制农用地转为建设用地,对耕地实行特殊保护,其核心是对耕地转为建设用地行为进行管控的“占补平衡”制度。2013年党的十八届三中全会通过中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定,明确“完善自然资源监管体系,统一行使所有国土空间用途管制职责”,首次将土地用途管制制度内涵拓展深化为国土空间用途管制,管制聚焦点由单一向多维自然资源统筹协调转换。2 0 2 1年11月自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发关于严格耕地用途管制有关问题的通知
11、(自然资发【2 0 2 1 16 6 号),首创性地提出耕地进出平衡这项重大制度改革。进出平衡作为与占补平衡同样重要的两大用途管制手段,是落实耕地保护的基础性制度。二者的不同之处在于进出平衡针对的是其他农用地等占用耕地的偿还补充,占补平衡针对的是建设用地占用耕地的偿还补充。因此耕地保护的任务与用地矛盾由建设占耕向生态建设占耕和农业建设占耕的全面深化。根据国务院已批准的“上海2 0 3 5”总规,为补足生态建设短板,至2 0 3 5 年,全市森林覆盖率应由2018年的16.8%提高到2 3%,河湖水面率应由2 0 18年的9.9%提高到10.5%。要完成这一目标,需要有大量的用地空间做保障,生态
12、建设与耕地保护争夺空间的现象特别突出。且林水等生态建设空间与耕地保护空间,绝大部分集中在郊野地区,进一步加大了空间统筹的难度。与农业建设的空间矛盾方面,由于乡村振兴战略的推进,需要进一步推进农业结构转型升级。上海产业结构调整带动农业经济内部结构转型,根据上海市推进农业高质量发展行动方案(2 0 2 1-2 0 2 5年)(沪府【2 0 2 0 8 4 号)文件要求,到2 0 2 5 年,基本建立农业高质量发展制度框架体系。现代农业新型对农业生产经营方式、设施,农业新技术、新装备提出了更高的需求。如畜禽养殖、水产养殖的发展及规模化程度提高,现代农业智能化生产基地的建设,对设施农用地的需求量大增。
13、随着乡村振兴的深化推进,乡村六次产业的融合,乡村旅游的发展也对道路交通、公共服务、休闲旅游设施提出了更高的需求。2.2.2从增量时代转向存量减量时代,空间布局矛盾加深了耕地的不稳定性在国土空间规划建立,不断探索“多规合一”的背景下,空间规划也经历了从传统各自为政的增量发展阶段逐步向全域全要素的存量发展阶段过渡。之前各专项规划单独编制,更关注的是空间的增量,缺少与其他规划之间衔接的考虑,后续实施主要依赖土地计划指标安排。在国土空间规划背景下,规划发展阶段面临着增量向存量甚至减量的过度,需要在规划范围内全域全要素统筹考虑农业、生态和各项建设用地安排,各项规划整合到一起,经常存在着各种空间重叠与矛盾
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