元治理视角下“双碳”转型与...境治理体系协同化的法治因应_尤明青.pdf
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1、Feb.,2023Vol.31 No.2河南社会科学HENAN SOCIAL SCIENCES2023年2月第31卷 第2期收稿日期:2022-12-20基金项目:中南财经政法大学中央高校基本科研业务费专项资金资助(2722022EY018)作者简介:尤明青,男,中南财经政法大学法学院、双碳法治与经济研究院教授、博士生导师;李姗蔓,女,中南财经政法大学法学院博士研究生,石河子大学法学院教师。元治理视角下“双碳”转型与现代环境治理体系协同化的法治因应尤明青1,李姗蔓1,2(1.中南财经政法大学法学院,湖北武汉430073;2.石河子大学法学院,新疆石河子832003)摘要:基于碳达峰、碳中和目标
2、与现代环境治理体系在科学与政策层面的客观耦合关系,纳入“双碳”目标的现代环境治理体系是新时代绿色发展观和生态文明建设的必然结果,亦是实现气候效益与生态环境效益统一的现实需要。借鉴和运用元治理理论,能够为二者的协同提供理论支撑和实践思路。现行环境治理体系总体呈现“良法”不一、“善治”不足的运行局面,亟待从涉碳价值认知、涉碳事权配置、涉碳制度供给、涉碳风险防控等层面进行协同规制。“双碳”转型与现代环境治理体系的协同逻辑,可归纳为规范整合的目标协同、公私互动的权益协同、区际府际事权配置的执法协同、司法适度能动的救济协同四个维度。为回应二者协同化的法治需求,应着重从环境影响评价制度、环境风险防控机制、
3、环境信息公开制度、环境绩效考评问责机制、绿色低碳消费促进制度进行对标重塑,以彰显现代环境治理体系的法治之道。关键词:碳达峰;碳中和;环境治理体系;耦合关系;协同规制中图分类号:D9文献标识码:A文章编号:1007-905X(2023)02-0056-11一、引言2018年修正的 中华人民共和国大气污染防治法(以下简称 大气污染防治法)第二条要求对大气污染物和温室气体实施协同控制。2020年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了 关于构建现代环境治理体系的指导意见。2021年1月发布的 生态环境部关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见,提出了统筹减污降碳、构建现代环境治理体
4、系的路径,要求制定、修订相关法律法规,保障在实现碳达峰、碳中和(以下简称“双碳”)的同时减少环境污染。2022年6月,生态环境部等部门联合印发 减污降碳协同增效实施方案,明确了协同减污降碳的总方针、基本原则和具体措施。2022年10月召开的中共二十大要求“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”。本文采用元治理理论,基于“双碳”转型与现代环境治理体系在科学与政策层面的客观协同需求,从二者协同的现实困境出发,对协同的法治逻辑与法治路径予以阐释和论证。二、“双碳”转型与现代环境治理体系协同化的法理阐释(一)理论参照:“元治理”的引入1.元治理理论的内涵:从统治到善治“元治理”(meta-governanc
5、e)1被称为治理的治56理或批判,起初是为应对科层制、市场化和社会网络三种治理形式的失灵,作为解决西方资本主义国家治理难题的措施由英国学者鲍勃 杰索普首次提出。继“元治理”概念提出后,围绕其展开的公共卫生、环境、可持续发展等公共行政领域的研究,进一步推动了该理论的深化与拓展。就现有研究成果看,元治理具有多层次的内涵:一是强调政府在治理体系中的主导角色,强调该角色对原有统治边界的超越和非政治化或非权威性转变2。二是主张公私主体之间基于平等地位良性合作的制度化关系,以解决权力集中、信任危机、参与低迷等问题3。三是发挥政府机构、市场机制和公众组织的各自优势和同频共振,形成兼顾效率与公平的治理效果、刚
6、性与柔性的治理手段、权力与责任的治理对等4。四是注重信息资源的权威、透明与充分交换,促进共治目标的达成5。需要警惕的是,元治理的本质既非政府中心主义的回退,亦非政府对社会的无限放权,而是政府主导下治理主体、治理规则的交互式安排,以及特定场域下对这些安排引发冲突的权衡与化解6。政府以治理而非统治的姿态,对内进行结构调适,对外同市场、公众互动,是元治理的基本路径。市场机制和公众组织在此过程中受政府引导不断健全和发展,在公共利益上形成共识、共建与共享的“善治”图景,即元治理的终极目标7。为实现此目标,往返于循旧和创新的元治理,需解决利益相关者的有效参与、不同权益的救济保障、决策程序或结果的不确定性、
7、行为规则的认同与内化等难题,否则,依然面临治理失灵的窘境。2.元治理理论的运用:以协同治理为实践框架“元治理”理论契合环境管理的公共事务属性,也更符合我国以科层制为偏好的强职权主义环境治理模式这一基本国情。任何一种治理模式都有失灵的倾向,元治理理论也并非尽善尽美,根据其与我国环境治理的适切性,在实践中持续地更新与修正,才是最小化甚至避免这一治理模式失灵的关键8。事实上,“双碳”导向下的生态环境治理表现为主体、领域、利益的复杂性升级,突显了治污与降碳耦合关系下的协同重要性。借鉴元治理理论,可以为“双碳”转型与现代环境治理体系的协同化实践提供一定的有益启示。首先,元治理的政府主轴理念契合“双碳”转
8、型与现代环境治理体系协同推进的阶段性国情。自碳排放权交易管理办法(试行)于2020年12月审议通过,生态环境部取代国家发改委成为碳达峰碳中和的主管部门,意味着“双碳”事权正式纳入现代环境治理体系。涉碳生态环境治理的成本投入、民生保障、风险防范等社会问题,均依赖政府及相关部门进行前瞻性的法规制定、空间规划、产业升级,以及平衡性的经济-民生-生态决策。单一主体、领域或手段的治理应对,在价值认知片面、制度供给滞后、市场参与不足、风险防范缺乏的现实背景下,显然无法循序渐进、安全有序地实现社会低碳转型。生态环境职能部门作为规则的制定者、治理的参与者和力量的整合者,有责任统筹考量环境治理体系的内外部因素,
9、依法推进应对气候变化与生态环境保护的双重治理目标。其次,元治理的混合治理策略符合“双碳”转型与现代环境治理体系协同推进的整体性逻辑。在执法效能的驱动下,嵌入“双碳”目标的环境治理体系必须通过价值再统一、事权再配置、利益再分配等制度设计,整合现有政府职权、交易市场和公众组织的优势力量,确保减污降碳在各环节、各层级、各领域的整体性动态协同。传统环境治理体系自上而下的行政色彩不利于“双碳”约束的市场化运行,命令型与激励型政策手段的切换或结合,可以弥补政府资源的有限性,在威慑企业落实减排目标的同时,促进涉碳生态产品市场机制和公众低碳行为习惯的孕化养成。再次,元治理的公私互动原则切合“双碳”转型与现代环
10、境治理体系协同推进的多元化格局。涉碳生态环境治理的主体、权益和责任不断多元化,如何构建让政府、企业和社会公众等良性互动的治理新范式,是环境治理体系与治理能力现代化的时代要求。“强政府”与“弱社会”的社会历史惯性,不利于环境治理民主决策、公平与效率价值的实现。政府在赋权于企业、社会公众的同时,应当在理念引导、信息共享、奖惩监督等方面为其参与共治提供必要的制度保障。只有从意愿、能力和渠道上创造多元互动的制度性条件,才有可能达到资源与利益合理分配的治理效应9。(二)价值统领:生态文明法治理念在我国全面推进高质量发展的背景下,将应对气候变化纳入生态环境治理体系是新时代生态文明法治建设的必然结果。以整体
11、系统观为指导,推进“双碳”与生态环境保护的协同治理,是解决生态57环境与气候危机的战略使然和创新路径。从国家战略出发,“双碳”目标嵌入生态文明总体布局,开辟了中国式人类文明的新形态,将减污降碳协同增效作为我国经济社会绿色转型的总抓手,是依据我国国情全面构建现代环境治理体系的顶层意志10。“双碳”转型与现代环境治理体系的耦合关系既有协同又有失衡,以“协同推进”各类社会关系与生态环境保护为目标的生态文明法治思想11为其奠定了价值基础和实践指引。一方面,基于生态系统服务功能的规制对象耦合,二者具有高度的物质关联、目标重叠和能效增益关系。应对气候变化与污染治理、生态功能修复的有机统合,意味着现代环境治
12、理体系和治理方式的低碳转型和现实回应。另一方面,协同产生竞争,竞争则有失衡12,乃公共事务相变的普遍规律。此消彼长的治理失衡,是二者内部与外部未能正向协同的表现,从而引发次生的治理异化问题。为此,现代环境治理体系应当在生态文明法治的整体系统观指引下凝聚最大共识,通过周延的法理论证和法治设计,为合法、合理实现“双碳”目标与生态环境保护作出合力贡献。(三)规范证成:以 大气污染防治法 为规范基础大气污染防治法 的减污降碳条款,为“双碳”转型与现代环境治理体系的协同推进提供了基础性法律依据。该条款可视为气候变化政策法律化的初步尝试,以遵循自然规律的科学理性为前提,表征了现代环境治理体系从传统分割式到
13、统一辩证的治理思维转变13。我国的气候变化治理是以加入 联合国气候变化框架公约 的国际合作行动肇始的,国内层面的相关政策及“双碳”承诺是基于现阶段国情确定的,应对气候变化的综合性立法也启动在即。基于温室气体与其他大气污染物的同源性、生态资源本底与减碳固碳能力的关联性,对气候变化与生态环境协同管控是推动生态环境一体化治理的科学选择14。三、“双碳”转型与现代环境治理体系协同化的现实困境为实现“双碳”与生态环境保护的协同规制,宜针对二者的失衡困境提出高度契合和逻辑自洽的法治协同对策,全面而精准地推动环境治理体系与治理能力的现代化进程。“双碳”约束下的现行环境治理体系总体呈现出“良法”不一、“善治”
14、不足的局面,亟待从涉碳价值认知、涉碳事权配置、涉碳制度供给和涉碳风险管控层面进行协同规制和健全处置。(一)涉碳空间层面的失衡1.价值认知的片面以环境资源要素治理、生态修复改善为导向的环境治理体系与以经济社会高质量发展为追求的“双碳”行动存在天然的价值目标反差。具体而言,作为环境法核心原则的“保护优先”与经济社会“发展与保护相协调”的需求之间仍存在一定张力,不同地区的生态环境治理对融入“双碳”目标的认知水平和适应能力也有较大差异。事实上,“双碳”战略作为中国式现代化的新形态、生态文明建设的新标尺,是以能源安全和国家发展为底线,回应人民美好环境需求与社会发展之间不平衡、不充分的权宜之举。传统环境治
15、理体系正经历内在形式理性与外在效用理性的双重困境,缺乏科技与法律、权力与权利的融通理念和制度支撑15。首先,作为环境治理依据的法制体系仍存在立法空白、重叠与衔接等问题,在形式上表现为单纯治污的偏重与经济理性的不足,无法满足“双碳”转型的利导性制度需求。以环境法典的编纂,自然保护地法、江河流域立法以及生物安全法等立法进程为代表,现代环境法制体系在生态化、系统化的方向逐步演进。与此同时,与低碳经济密切相关的能源基本法,石油、天然气等单行立法尚未出台,现有旧法又缺乏对标减排的明确条款和配套措施,相互之间欠缺沟通衔接。其次,企业及公众参与决策和表达诉求的驱动机制尚未形成,现有环境治理体系难以摆脱封闭型
16、权力管控的治理模式。再次,行政边界的刚性区划、职能部门的分立建置以及府际不良竞争等,人为割裂了生态环境的整体治理格局,是区域、流域至全国范围内出现“局部好转、整体恶化”这一失序状况的根本原因16。综上,将生态文明聚焦于单维的生态环境治理与改善,或纯粹追求降碳的经济活动都是对生态文明建设整体布局、长远规划的片面认识17。以上诸多层面的问题,本质上可归结于对生态文明绿色发展观的认知偏差,进而导致治理目标与治理手段的不对等。2.事权配置的偏颇在全面推进依法治国、依法行政的背景下,环境执法与管理一直是生态文明体制改革的重点领58域,而“双碳”作为新增事权,对这一体制改革下的权力运作提出了新要求。面对“
17、双碳”转型的结构性变革,传统生态环境治理的弊端愈发突出,以事权配置的失衡作为问题根源,其存在无力回应降碳减污任务、难以嵌入国家治理体系现代化整体语境的体制性障碍。以涉碳事权的均衡配置为切入点,现有环境治理体系在纵横关系上面临执法收效不足、主体权责不清、监管激励缺位、协调合作不力等困局18。从纵向关系看,央地各级政府对生态环境职能部门的事权配置在治理激励、治理监管、权责匹配等方面存在不足,很大程度制约了气候变化应对与生态环境治理的有机结合。首先,“以块为主”的行政管理体制缺乏对地方环保职责分权落实与有益变通的激励。地方财政和发展资源等实质性差异影响着涉碳事权的履行效果,在缺乏规范指引和奖惩机制的
18、情况下,行政执法权通常以“空降”代替“下沉”,基层环保部门则以“不出错”姿态被动应对。其次,地方环境信息发布、温室气体排放权分配等影响较大的特定事权,缺乏中央对地方、不同层级政府之间的沟通与监管机制,有悖于环保垂直管理改革的深化。再次,地方生态环境职能部门并未因先前大部制改革而形成执法力量与管理资源的全面集中19,反而成为多重责任的集合体。尤其表现为,生态环境职能部门在协调其他发展类部门的事权中赋权不足,导致其在联合执法中扛下“全责”、克竟“全功”。从横向关系看,涉碳新增事权需解决生态环境治理横向事权的配置与协调问题,客观上相互依赖的府际关系常常因意愿或能力不同而各自为政。一是涉碳事权划分不明
19、晰。生态环境职能部门处于职权模糊和责任集中的夹缝中,在跨部门的牵头事务中缺少权力依据和外在监管,存在表面执法或放水嫌疑。二是缺乏相关部门的合作协调机制。机械分解指标的多头执法人为割裂了生态系统的整体管控目标,违背了生态环境联合执法的初衷。在生态环境损害赔偿、应对气候变化及节能减排等地方实践中,通常以同级各部门负责人组成的领导小组为形式,却鲜有上级部门的归口管理与问责制约。生态环境治理的资金与技术投入,可能沦为部门利益争夺和任务推诿的“负面激励”,而地方政府可能受困于财政因素和治理风险的博弈而裹足不前、无力进取。(二)涉碳制度供给的失衡基于现实国情,现有控碳促碳的行动仍是以政策规划、重点行业减排
20、及地方试点部署的形式展开,表现出明显的“政策先行、地方先试”倾向。从制度层面审视,在尚无气候变化应对专门立法的背景下,相关法规散落于各部门、各行业、各层级的规范性文件中,整体表现为立法碎片化、规范层级低、规制效力弱、衔接机制缺位等特点。在气候变化应对方面,全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议 中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见 等文件明确了我国在气候变化领域的国家态度和国家方案。经过摸底和研判,地方相继发布了有关应对气候变化实施方案及规划、碳达峰碳中和工作实施意见等规范性文件,为实现碳排放强度与总量控制(以下简称“双控”)的阶段性目标和重点行
21、业管控进行了自我约束型的规划布局。在排放管控和吸收方面,现有大气污染防治法 及技术规范并未涵盖对所有温室气体排放行为的规制,环境保护法 煤炭法清洁生产促进法 循环经济促进法 节约能源法 以及相应地方性法规主要围绕能源结构优化和效率提升,针对重点行业进行了规定。与生态系统碳汇功能密切相关的促进型法律规范则散见于 湿地公约 生物多样性保护公约 等国际公约,森林法 草原法 等国内法规以及针对特色气候资源保护与开发利用的地方规范性文件中。在排放交易方面,碳排放权交易管理办法(试行)为全国碳市场的正式启动提供了制度铺垫,但其明显存在约束效力不高、央地标准不一、监管责任不明等问题。比如:以“2.6万吨二氧
22、化碳当量”确定重点排放单位的范围限缩了温室气体管控的覆盖面;仅列举了“可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等”予以自愿减排量化核证和登记的项目;未规定碳排放配额“有偿分配”的适用条件与占比等。环境法典的涉碳内容聚焦公众健康、生态系统与低碳经济的协同可持续发展面向,基于规范共性将低碳发展同污染防治与自然生态保护相关编章予以衔接,旨在实现从形式协同到实质协同的制度表达20。基于涉碳政策的超前性、涉碳规范的科技性和涉碳领域的开放性等特征,环境法典不可能统摄所有涉碳行为的权利义务关系,仍需要环境治理体系中的单行法、技术规范等进行配套实施或解释59适用。(三)涉碳风险防控的失衡致力于绿色高质量发展的“双碳”愿
23、景,需要充分结合现实国情,直面人口、经济、技术与能源方面的复合型挑战以及随之而来的一系列风险。中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见 明确提出“防止过度反应,确保安全降碳”的风险防范原则,以安全、稳进为底线,因地制宜地实现“双碳”的系统性结构转型。“双碳”实现过程中的风险,具有自然性与社会性的耦合特征,既包括应对和缓解气候变暖、极端天气事件带来的自然风险,又要考虑地区发展失衡、技术成本过高、能源安全隐患等人为风险21。不同程度的认知误区如化石燃料完全替代论、“双碳”经济增长新风口、低碳目标的片面量化等,以及传统环境治理体系精英共谋的决策偏好,可能进一步导致现阶段
24、风险预判与管控能力的不足。从自然风险看,各地在应对和减缓气候变化及相应灾害方面,缺乏从源头积极应对的科学规划、经验参考和制度支撑。除了自然灾害对社会韧性的考验,可再生能源开发带来的生态影响也是一个不可忽视的问题。比如,光伏、风电、水电等项目依赖土地利用的合理规划和前置性环境影响评价,跟风开发只会带来负面的生态环境影响。再如,利用阶段性暖湿进行不当的水利建设或植树造林,可能造成以局部环境改善换来大范围气候失调的代价。从政策风险看,碳交易市场带动了部分地区涉碳生产要素的流动,但在没有明确碳排放总量与配额分配方案及制度约束的情况下,经济落后地区的生存发展可能进一步受限,不利于“双碳”战略与共同富裕的
25、目标协同。与发达地区相比,以高碳供能为主的欠发达地区在低碳转型中面临经济上行压力、社会民生保障、财政投入乏力等诸多社会问题,尤其在生态本底脆弱或生态资产触底的区域。以政府为主轴的减污降碳,若缺少利益相关主体特别是弱势群体的有效参与,环境决策的民主性则高度存疑,有损社会公众的政策共识和决策响应。从经济风险看,气候变化亦是一场市场风暴,需要企业经营策略及风控水平的升级。首先,新能源产业的盲目扩张和无序竞争,缺乏上下游产能协调和传统能源互补,极易导致严重的产能过剩和金融泡沫风险。其次,化石燃料的减少和替代,会在短时间内引发区域性的资产搁浅风险,尤其对于我国煤炭产业。再次,新能源领域仍存在技术层面的短
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