元治理视角下“双碳”转型与...境治理体系协同化的法治因应_尤明青.pdf

Feb.，2023Vol.31 No.2河南社会科学HENAN SOCIAL SCIENCES2023年2月第31卷 第2期收稿日期：2022-12-20基金项目：中南财经政法大学中央高校基本科研业务费专项资金资助（2722022EY018）作者简介：尤明青，男，中南财经政法大学法学院、双碳法治与经济研究院教授、博士生导师；李姗蔓，女，中南财经政法大学法学院博士研究生，石河子大学法学院教师。元治理视角下“双碳”转型与现代环境治理体系协同化的法治因应尤明青1，李姗蔓1，2（1.中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073；2.石河子大学法学院，新疆石河子832003）摘要：基于碳达峰、碳中和目标与现代环境治理体系在科学与政策层面的客观耦合关系，纳入“双碳”目标的现代环境治理体系是新时代绿色发展观和生态文明建设的必然结果，亦是实现气候效益与生态环境效益统一的现实需要。借鉴和运用元治理理论，能够为二者的协同提供理论支撑和实践思路。现行环境治理体系总体呈现“良法”不一、“善治”不足的运行局面，亟待从涉碳价值认知、涉碳事权配置、涉碳制度供给、涉碳风险防控等层面进行协同规制。“双碳”转型与现代环境治理体系的协同逻辑，可归纳为规范整合的目标协同、公私互动的权益协同、区际府际事权配置的执法协同、司法适度能动的救济协同四个维度。为回应二者协同化的法治需求，应着重从环境影响评价制度、环境风险防控机制、环境信息公开制度、环境绩效考评问责机制、绿色低碳消费促进制度进行对标重塑，以彰显现代环境治理体系的法治之道。关键词：碳达峰；碳中和；环境治理体系；耦合关系；协同规制中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1007-905X（2023）02-0056-11一、引言2018年修正的 中华人民共和国大气污染防治法（以下简称 大气污染防治法）第二条要求对大气污染物和温室气体实施协同控制。2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了 关于构建现代环境治理体系的指导意见。2021年1月发布的 生态环境部关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见，提出了统筹减污降碳、构建现代环境治理体系的路径，要求制定、修订相关法律法规，保障在实现碳达峰、碳中和（以下简称“双碳”）的同时减少环境污染。2022年6月，生态环境部等部门联合印发 减污降碳协同增效实施方案，明确了协同减污降碳的总方针、基本原则和具体措施。2022年10月召开的中共二十大要求“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”。本文采用元治理理论，基于“双碳”转型与现代环境治理体系在科学与政策层面的客观协同需求，从二者协同的现实困境出发，对协同的法治逻辑与法治路径予以阐释和论证。二、“双碳”转型与现代环境治理体系协同化的法理阐释（一）理论参照：“元治理”的引入1.元治理理论的内涵：从统治到善治“元治理”（meta-governance）1被称为治理的治56理或批判，起初是为应对科层制、市场化和社会网络三种治理形式的失灵，作为解决西方资本主义国家治理难题的措施由英国学者鲍勃 杰索普首次提出。继“元治理”概念提出后，围绕其展开的公共卫生、环境、可持续发展等公共行政领域的研究，进一步推动了该理论的深化与拓展。就现有研究成果看，元治理具有多层次的内涵：一是强调政府在治理体系中的主导角色，强调该角色对原有统治边界的超越和非政治化或非权威性转变2。二是主张公私主体之间基于平等地位良性合作的制度化关系，以解决权力集中、信任危机、参与低迷等问题3。三是发挥政府机构、市场机制和公众组织的各自优势和同频共振，形成兼顾效率与公平的治理效果、刚性与柔性的治理手段、权力与责任的治理对等4。四是注重信息资源的权威、透明与充分交换，促进共治目标的达成5。需要警惕的是，元治理的本质既非政府中心主义的回退，亦非政府对社会的无限放权，而是政府主导下治理主体、治理规则的交互式安排，以及特定场域下对这些安排引发冲突的权衡与化解6。政府以治理而非统治的姿态，对内进行结构调适，对外同市场、公众互动，是元治理的基本路径。市场机制和公众组织在此过程中受政府引导不断健全和发展，在公共利益上形成共识、共建与共享的“善治”图景，即元治理的终极目标7。为实现此目标，往返于循旧和创新的元治理，需解决利益相关者的有效参与、不同权益的救济保障、决策程序或结果的不确定性、行为规则的认同与内化等难题，否则，依然面临治理失灵的窘境。2.元治理理论的运用：以协同治理为实践框架“元治理”理论契合环境管理的公共事务属性，也更符合我国以科层制为偏好的强职权主义环境治理模式这一基本国情。任何一种治理模式都有失灵的倾向，元治理理论也并非尽善尽美，根据其与我国环境治理的适切性，在实践中持续地更新与修正，才是最小化甚至避免这一治理模式失灵的关键8。事实上，“双碳”导向下的生态环境治理表现为主体、领域、利益的复杂性升级，突显了治污与降碳耦合关系下的协同重要性。借鉴元治理理论，可以为“双碳”转型与现代环境治理体系的协同化实践提供一定的有益启示。首先，元治理的政府主轴理念契合“双碳”转型与现代环境治理体系协同推进的阶段性国情。自碳排放权交易管理办法（试行）于2020年12月审议通过，生态环境部取代国家发改委成为碳达峰碳中和的主管部门，意味着“双碳”事权正式纳入现代环境治理体系。涉碳生态环境治理的成本投入、民生保障、风险防范等社会问题，均依赖政府及相关部门进行前瞻性的法规制定、空间规划、产业升级，以及平衡性的经济-民生-生态决策。单一主体、领域或手段的治理应对，在价值认知片面、制度供给滞后、市场参与不足、风险防范缺乏的现实背景下，显然无法循序渐进、安全有序地实现社会低碳转型。生态环境职能部门作为规则的制定者、治理的参与者和力量的整合者，有责任统筹考量环境治理体系的内外部因素，依法推进应对气候变化与生态环境保护的双重治理目标。其次，元治理的混合治理策略符合“双碳”转型与现代环境治理体系协同推进的整体性逻辑。在执法效能的驱动下，嵌入“双碳”目标的环境治理体系必须通过价值再统一、事权再配置、利益再分配等制度设计，整合现有政府职权、交易市场和公众组织的优势力量，确保减污降碳在各环节、各层级、各领域的整体性动态协同。传统环境治理体系自上而下的行政色彩不利于“双碳”约束的市场化运行，命令型与激励型政策手段的切换或结合，可以弥补政府资源的有限性，在威慑企业落实减排目标的同时，促进涉碳生态产品市场机制和公众低碳行为习惯的孕化养成。再次，元治理的公私互动原则切合“双碳”转型与现代环境治理体系协同推进的多元化格局。涉碳生态环境治理的主体、权益和责任不断多元化，如何构建让政府、企业和社会公众等良性互动的治理新范式，是环境治理体系与治理能力现代化的时代要求。“强政府”与“弱社会”的社会历史惯性，不利于环境治理民主决策、公平与效率价值的实现。政府在赋权于企业、社会公众的同时，应当在理念引导、信息共享、奖惩监督等方面为其参与共治提供必要的制度保障。只有从意愿、能力和渠道上创造多元互动的制度性条件，才有可能达到资源与利益合理分配的治理效应9。（二）价值统领：生态文明法治理念在我国全面推进高质量发展的背景下，将应对气候变化纳入生态环境治理体系是新时代生态文明法治建设的必然结果。以整体系统观为指导，推进“双碳”与生态环境保护的协同治理，是解决生态57环境与气候危机的战略使然和创新路径。从国家战略出发，“双碳”目标嵌入生态文明总体布局，开辟了中国式人类文明的新形态，将减污降碳协同增效作为我国经济社会绿色转型的总抓手，是依据我国国情全面构建现代环境治理体系的顶层意志10。“双碳”转型与现代环境治理体系的耦合关系既有协同又有失衡，以“协同推进”各类社会关系与生态环境保护为目标的生态文明法治思想11为其奠定了价值基础和实践指引。一方面，基于生态系统服务功能的规制对象耦合，二者具有高度的物质关联、目标重叠和能效增益关系。应对气候变化与污染治理、生态功能修复的有机统合，意味着现代环境治理体系和治理方式的低碳转型和现实回应。另一方面，协同产生竞争，竞争则有失衡12，乃公共事务相变的普遍规律。此消彼长的治理失衡，是二者内部与外部未能正向协同的表现，从而引发次生的治理异化问题。为此，现代环境治理体系应当在生态文明法治的整体系统观指引下凝聚最大共识，通过周延的法理论证和法治设计，为合法、合理实现“双碳”目标与生态环境保护作出合力贡献。（三）规范证成：以 大气污染防治法 为规范基础大气污染防治法 的减污降碳条款，为“双碳”转型与现代环境治理体系的协同推进提供了基础性法律依据。该条款可视为气候变化政策法律化的初步尝试，以遵循自然规律的科学理性为前提，表征了现代环境治理体系从传统分割式到统一辩证的治理思维转变13。我国的气候变化治理是以加入 联合国气候变化框架公约 的国际合作行动肇始的，国内层面的相关政策及“双碳”承诺是基于现阶段国情确定的，应对气候变化的综合性立法也启动在即。基于温室气体与其他大气污染物的同源性、生态资源本底与减碳固碳能力的关联性，对气候变化与生态环境协同管控是推动生态环境一体化治理的科学选择14。三、“双碳”转型与现代环境治理体系协同化的现实困境为实现“双碳”与生态环境保护的协同规制，宜针对二者的失衡困境提出高度契合和逻辑自洽的法治协同对策，全面而精准地推动环境治理体系与治理能力的现代化进程。“双碳”约束下的现行环境治理体系总体呈现出“良法”不一、“善治”不足的局面，亟待从涉碳价值认知、涉碳事权配置、涉碳制度供给和涉碳风险管控层面进行协同规制和健全处置。（一）涉碳空间层面的失衡1.价值认知的片面以环境资源要素治理、生态修复改善为导向的环境治理体系与以经济社会高质量发展为追求的“双碳”行动存在天然的价值目标反差。具体而言，作为环境法核心原则的“保护优先”与经济社会“发展与保护相协调”的需求之间仍存在一定张力，不同地区的生态环境治理对融入“双碳”目标的认知水平和适应能力也有较大差异。事实上，“双碳”战略作为中国式现代化的新形态、生态文明建设的新标尺，是以能源安全和国家发展为底线，回应人民美好环境需求与社会发展之间不平衡、不充分的权宜之举。传统环境治理体系正经历内在形式理性与外在效用理性的双重困境，缺乏科技与法律、权力与权利的融通理念和制度支撑15。首先，作为环境治理依据的法制体系仍存在立法空白、重叠与衔接等问题，在形式上表现为单纯治污的偏重与经济理性的不足，无法满足“双碳”转型的利导性制度需求。以环境法典的编纂，自然保护地法、江河流域立法以及生物安全法等立法进程为代表，现代环境法制体系在生态化、系统化的方向逐步演进。与此同时，与低碳经济密切相关的能源基本法，石油、天然气等单行立法尚未出台，现有旧法又缺乏对标减排的明确条款和配套措施，相互之间欠缺沟通衔接。其次，企业及公众参与决策和表达诉求的驱动机制尚未形成，现有环境治理体系难以摆脱封闭型权力管控的治理模式。再次，行政边界的刚性区划、职能部门的分立建置以及府际不良竞争等，人为割裂了生态环境的整体治理格局，是区域、流域至全国范围内出现“局部好转、整体恶化”这一失序状况的根本原因16。综上，将生态文明聚焦于单维的生态环境治理与改善，或纯粹追求降碳的经济活动都是对生态文明建设整体布局、长远规划的片面认识17。以上诸多层面的问题，本质上可归结于对生态文明绿色发展观的认知偏差，进而导致治理目标与治理手段的不对等。2.事权配置的偏颇在全面推进依法治国、依法行政的背景下，环境执法与管理一直是生态文明体制改革的重点领58域，而“双碳”作为新增事权，对这一体制改革下的权力运作提出了新要求。面对“双碳”转型的结构性变革，传统生态环境治理的弊端愈发突出，以事权配置的失衡作为问题根源，其存在无力回应降碳减污任务、难以嵌入国家治理体系现代化整体语境的体制性障碍。以涉碳事权的均衡配置为切入点，现有环境治理体系在纵横关系上面临执法收效不足、主体权责不清、监管激励缺位、协调合作不力等困局18。从纵向关系看，央地各级政府对生态环境职能部门的事权配置在治理激励、治理监管、权责匹配等方面存在不足，很大程度制约了气候变化应对与生态环境治理的有机结合。首先，“以块为主”的行政管理体制缺乏对地方环保职责分权落实与有益变通的激励。地方财政和发展资源等实质性差异影响着涉碳事权的履行效果，在缺乏规范指引和奖惩机制的情况下，行政执法权通常以“空降”代替“下沉”，基层环保部门则以“不出错”姿态被动应对。其次，地方环境信息发布、温室气体排放权分配等影响较大的特定事权，缺乏中央对地方、不同层级政府之间的沟通与监管机制，有悖于环保垂直管理改革的深化。再次，地方生态环境职能部门并未因先前大部制改革而形成执法力量与管理资源的全面集中19，反而成为多重责任的集合体。尤其表现为，生态环境职能部门在协调其他发展类部门的事权中赋权不足，导致其在联合执法中扛下“全责”、克竟“全功”。从横向关系看，涉碳新增事权需解决生态环境治理横向事权的配置与协调问题，客观上相互依赖的府际关系常常因意愿或能力不同而各自为政。一是涉碳事权划分不明晰。生态环境职能部门处于职权模糊和责任集中的夹缝中，在跨部门的牵头事务中缺少权力依据和外在监管，存在表面执法或放水嫌疑。二是缺乏相关部门的合作协调机制。机械分解指标的多头执法人为割裂了生态系统的整体管控目标，违背了生态环境联合执法的初衷。在生态环境损害赔偿、应对气候变化及节能减排等地方实践中，通常以同级各部门负责人组成的领导小组为形式，却鲜有上级部门的归口管理与问责制约。生态环境治理的资金与技术投入，可能沦为部门利益争夺和任务推诿的“负面激励”，而地方政府可能受困于财政因素和治理风险的博弈而裹足不前、无力进取。（二）涉碳制度供给的失衡基于现实国情，现有控碳促碳的行动仍是以政策规划、重点行业减排及地方试点部署的形式展开，表现出明显的“政策先行、地方先试”倾向。从制度层面审视，在尚无气候变化应对专门立法的背景下，相关法规散落于各部门、各行业、各层级的规范性文件中，整体表现为立法碎片化、规范层级低、规制效力弱、衔接机制缺位等特点。在气候变化应对方面，全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议 中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见 等文件明确了我国在气候变化领域的国家态度和国家方案。经过摸底和研判，地方相继发布了有关应对气候变化实施方案及规划、碳达峰碳中和工作实施意见等规范性文件，为实现碳排放强度与总量控制（以下简称“双控”）的阶段性目标和重点行业管控进行了自我约束型的规划布局。在排放管控和吸收方面，现有大气污染防治法 及技术规范并未涵盖对所有温室气体排放行为的规制，环境保护法 煤炭法清洁生产促进法 循环经济促进法 节约能源法 以及相应地方性法规主要围绕能源结构优化和效率提升，针对重点行业进行了规定。与生态系统碳汇功能密切相关的促进型法律规范则散见于 湿地公约 生物多样性保护公约 等国际公约，森林法 草原法 等国内法规以及针对特色气候资源保护与开发利用的地方规范性文件中。在排放交易方面，碳排放权交易管理办法（试行）为全国碳市场的正式启动提供了制度铺垫，但其明显存在约束效力不高、央地标准不一、监管责任不明等问题。比如：以“2.6万吨二氧化碳当量”确定重点排放单位的范围限缩了温室气体管控的覆盖面；仅列举了“可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等”予以自愿减排量化核证和登记的项目；未规定碳排放配额“有偿分配”的适用条件与占比等。环境法典的涉碳内容聚焦公众健康、生态系统与低碳经济的协同可持续发展面向，基于规范共性将低碳发展同污染防治与自然生态保护相关编章予以衔接，旨在实现从形式协同到实质协同的制度表达20。基于涉碳政策的超前性、涉碳规范的科技性和涉碳领域的开放性等特征，环境法典不可能统摄所有涉碳行为的权利义务关系，仍需要环境治理体系中的单行法、技术规范等进行配套实施或解释59适用。（三）涉碳风险防控的失衡致力于绿色高质量发展的“双碳”愿景，需要充分结合现实国情，直面人口、经济、技术与能源方面的复合型挑战以及随之而来的一系列风险。中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见 明确提出“防止过度反应，确保安全降碳”的风险防范原则，以安全、稳进为底线，因地制宜地实现“双碳”的系统性结构转型。“双碳”实现过程中的风险，具有自然性与社会性的耦合特征，既包括应对和缓解气候变暖、极端天气事件带来的自然风险，又要考虑地区发展失衡、技术成本过高、能源安全隐患等人为风险21。不同程度的认知误区如化石燃料完全替代论、“双碳”经济增长新风口、低碳目标的片面量化等，以及传统环境治理体系精英共谋的决策偏好，可能进一步导致现阶段风险预判与管控能力的不足。从自然风险看，各地在应对和减缓气候变化及相应灾害方面，缺乏从源头积极应对的科学规划、经验参考和制度支撑。除了自然灾害对社会韧性的考验，可再生能源开发带来的生态影响也是一个不可忽视的问题。比如，光伏、风电、水电等项目依赖土地利用的合理规划和前置性环境影响评价，跟风开发只会带来负面的生态环境影响。再如，利用阶段性暖湿进行不当的水利建设或植树造林，可能造成以局部环境改善换来大范围气候失调的代价。从政策风险看，碳交易市场带动了部分地区涉碳生产要素的流动，但在没有明确碳排放总量与配额分配方案及制度约束的情况下，经济落后地区的生存发展可能进一步受限，不利于“双碳”战略与共同富裕的目标协同。与发达地区相比，以高碳供能为主的欠发达地区在低碳转型中面临经济上行压力、社会民生保障、财政投入乏力等诸多社会问题，尤其在生态本底脆弱或生态资产触底的区域。以政府为主轴的减污降碳，若缺少利益相关主体特别是弱势群体的有效参与，环境决策的民主性则高度存疑，有损社会公众的政策共识和决策响应。从经济风险看，气候变化亦是一场市场风暴，需要企业经营策略及风控水平的升级。首先，新能源产业的盲目扩张和无序竞争，缺乏上下游产能协调和传统能源互补，极易导致严重的产能过剩和金融泡沫风险。其次，化石燃料的减少和替代，会在短时间内引发区域性的资产搁浅风险，尤其对于我国煤炭产业。再次，新能源领域仍存在技术层面的短板和供应层面的波动性，若没有合理的全局部署，新旧能源切换过快、利用效率过低、与市场消纳能力不适应等，皆会引发用能安全隐患。最后，碳交易市场机制尚不完善，碳金融产品创新受限，加上碳信息的不对称、碳价的不稳定及碳交易的复杂性，都将加剧碳市场的信用及操作风险。从社会风险看，碳排放管控是对排放空间的分配与未来发展权利的再分配，其管控效果受到经济承受力和环境承载力的实质性影响，可能在短期内出现较大波动22。“双碳”目标存在地区差异化路径，不符合减排规律与现实条件的举措，可能贻误地方发展与碳排放脱钩的时机。比如，部分零碳技术创新或颠覆式产业改造，若缺乏社会影响的综合考量，极易破坏传统支柱产业在就业、供能、市场方面的维稳作用，造成低碳转型与经济民生的顾此失彼23。四、“双碳”转型与现代环境治理体系协同化的内在逻辑（一）目标导向的协同化：以多规衔接整合为依据“双碳”制度与生态环境法制的协同推进是遵循绿色发展观、建设生态文明法治的制度诠释。前者着力政策的具体细化，后者趋于规范的体系化完善，相对独立而互为补强的发展处境恰恰是二者从政策法律化到法律体系化协同变迁的实践基础。基于法政策学的政治逻辑，“双碳”目标需要现行生态环境法律体系以政策法规统筹、央地立法互补、循旧作新并进的方式落实碳排放“双控”任务。从总体看，至少应当包含气候变化应对基本法及单行法的适时出台、现有法律制度的低碳化改造、法规之间的协调衔接三项任务24。具体而言，一是气候变化应对及生态系统功能保护纲领性法律的立新。作为“双碳”行动力的“上层建筑”，应对气候变化法 和 能源法 应各有侧重，前者主要针对减碳固碳的价值定位、行动框架、基本规划等，后者则主要针对能源供给侧的清洁低碳化以及能源需求侧的高效稳定性。此外，从宏观系统（空间）到微观个体（物种及基因）的全方位制度保障是构筑生态资源碳库和生物安全屏障的应有之义，以国家公园为核心的自然保护地体系、生物多样性保护、国土空间规划等制度体系应加速推进25。二是涉碳管控型与促进型单行法规的更新。根据“双碳”政策文件，有序修改 电力法 煤炭法等能源类单行立法，将温室气体纳入相关行业进行60协同规制；以增强温室气体吸纳能力为导向，对山水林田湖草沙修复与保护相关的法律规范，如 森林法 草原法 湿地保护法 海洋环境保护法 以及涉及土地规划与利用的 土地管理法 农村土地承包法 基本农田保护条例 等，增设气候变化应对的规制目标、风险管控和责任划分。三是标准化、信息化、市场化功能性规范的配套与衔接。涉碳标准化制度的构建是碳信息公开和碳市场规范化的前提性制度。碳排放监测、配额分配、交易价格等各环节需要量化与核算的统一监管，标准化的数据体系显然是“双碳”治理的核心依托。典型尝试如将碳排放影响纳入环境影响评价制度，将 节能低碳产品认证管理办法 并入统一的绿色产品认证、标识与监管体系。另外，发挥环境信息公开制度对碳排放的行政引导、奖惩激励和信用机制的支撑作用，为涉碳市场自律和公众参与提供获取与交流信息的渠道。比如：企业碳排放报告公开制度、碳标识制度等。总之，生态环境职能部门应以环境法典的编纂为契机，在立法层面为“双碳”制度与生态环境法制体系的目标协同进行有序构建。（二）利益衡平的协同化：以公私市场化互动为驱动蕴含于自然系统的生态产品价值是低碳市场与生态环境治理的协同纽带，以生态产品的保护、开发与价值实现构建运行框架，能够将政府、企业与公众联结在供给与消费、价值与分配的双重互动关系中。低碳经济的运行逻辑是将碳作为公共产品进行产业化、市场化运作，综合采用履约型、激励型或自愿型政策工具，以弥补国家“硬”法之不足并兼顾公私利益、将碳排放成本内部化的制度设计26。生态产品因其不同的产权属性和量化机制，需要政府引导和市场主导共同作用于其价值的塑造和配置的均衡，而公私主体的良性互动是其价值实现和利益衡平的关键。从互动条件机制看，生态功能分区管控、生态产品信息监测与共享平台应以中央到地方的政策法规为依据尽快启动并扩大覆盖率。此外，自然资源产权、生态产品价值核算、评价与补偿机制也应跟进完善。这一机制的实施目的是：一方面，通过多样化的碳汇开发激励地方利用优势资源参与碳市场，以绿水青山养金山银山，逐步形成生态环境修复治理与生态产品价值权益的挂钩；另一方面，健全现有排污权、水权、用能权等交易制度，重视自愿减排交易、碳普惠交易模式对社会公众低碳意识的培养和常态化参与的积极作用。从互动保障机制看，涉碳生态产品认证、信息核查和审计体系将为碳交易全过程监督及相关主体的责任追究提供事实与法律依据。根据生态效益的市场化理论，碳汇作为生态产品价值变现和生态服务功能补偿的互动机制或工具，具备了气候调节价值的自然属性与低碳经济价值的社会属性，成为我国最具潜力的减排方式。国务院及国家发改委陆续发布规范性文件，为有关碳汇纳入减排信用体系，探索碳汇参与林草、湿地等生态修复，推动生态资源产权交易等提供了政策基础。随着全国碳排放权交易市场的发展，为规范第三方碳核证及审计业务的制度构建是极为必要和紧迫的，其中包括会计法、审计法相关法律规范的完善，核证审计的准则及资质管理，审计责任主体的协同机制等27。（三）执法效能的协同化：以区际府际事权竞合为抓手现代环境治理体系的重点已经从单要素污染治理向多要素污染治理、生态修复保育、整体碳中和等全空间治理方向转变，治理主体、方式与规则不断复合升级，亟须以效能协同为导向的综合执法体制改革28。生态环境部关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见（环执法 2021 1号）中的“联合执法”提议，标示着综合执法只是形式要求，而重塑事权实现效能优化才是实质目标。从区际府际关系出发，涉碳生态环境治理的行政活动应基于共同事权有的放矢、互补互嵌，探索构建关联性、程序性和结构性的协同机制。1.区际关系中的关联性协同区际竞合关系中的协同，主要是依据事权的关联性。首先，基于地缘文化及经济关联，处于非均衡状态的跨区域合作应当成为区际实现“双碳”目标和生态环境保护的成本优先选项。依托各自的资源禀赋和特有产业，以资源互惠、信息共享、制度互嵌等方式推动减碳增汇的区际合作，有助于形成多方共赢的绿色发展格局29。长江三角洲区域一体化发展规划纲要 就率先通过区域一体化战略为激活创新和开放合作上提供了新范式，是“双碳”目标在区际深化合作上的实践参考。其次，基于碳排放权益的关联性，能源供需或碳储量差异形成的“碳源-碳汇”关系将成为区际涉碳生态环境治理对象的新型划分标准。碳补偿交易即是为防止碳汇资61源垄断性竞争和区域发展失衡加剧而产生的生态补偿活动。发达地区因事实层面的“碳泄漏”或“碳转移”成为碳受益方，应当对长期输出生态价值导致环境权益或发展权益受损的中西部欠发达地区给予适当补偿。2.府际关系中的程序性协同、结构性协同府际竞合关系中的协同，主要是从事权的程序性和结构性考虑的。前者是针对执法联动、信息畅通、争议解决三大事权要素的程序性安排；后者可根据协同责任的规制程度，进一步区分为硬性约束和软性激励措施。目前生态环境执法部门的协作机制欠缺、权责划分不明，应以协作程序和协作结构为着力点，对涉碳跨部门共同事权进行组织优化。程序性协同机制可归纳为以下三个方面：一是基于部门属性与专业特长的联动执法机制。涉及电力、能源、交运等行业管控的事权，应由环保部门会同其他部门有效会商、联动决策，既可以避免职权僭越和用权失范，还能降低因自由裁量权不合理侵害行政相对人利益的风险。此外，联合执法的实操演练也有助于执法人员专业协作能力和综合业务水平的提升。二是涉碳案件的信息共享及监管机制。自然资源及生态环境等部门与司法部门应通力合作，及时移送案件线索、组织案件办理和情况通报。有管辖争议的，由共同的上一级政府部门协商解决，避免相互推诿、徇私舞弊或延误处置。三是府际事权争议的协调解决机制。当常态化的部门合作出现分歧时，可尝试通过内部协商、外部调解或裁定方式解决，如智库专家论证会、政府法律顾问参与、上级归口部门调解、党政联席会议等。结构性协同机制通常是指在内部缺乏协同意愿或驱动力的情况下，通过不同程度的外在“约束”和“激励”手段促成合作。在约束层面，党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）生态文明建设目标评价考核办法 等文件具备极高的政治权威性和适用优先性，但其中的权责范围与追责程序并不明确，与现行法律规范存在出入，难以“硬化”执法部门的协同责任。在激励层面，根据行政效能原则30，由生态环境部门设立综合执法或气候变化应对专门机构，采用合署办公等形式，通过管罚一致、绩效考评的组织设置和执法目标来实现协同激励则更为适宜。（四）权利救济的协同化：以适度能动司法为尺度无论是“双碳”战略对司法的宏观指引，还是司法实践对涉碳立法、执法、守法的微观纠偏，均对环境司法的能动回应提出了迫切需求。介于谦抑与能动之间且辩证统一的适度能动司法，为现代环境治理体系提供了灵活而有序的权利救济保障，为涉碳诉讼在法理论证和裁判实务中开辟了新的竞技场域31。我国法治遵循成文法传统，责任主体、因果关系及损害量化等要件尚不具备立法条件，致使气候变化背景下的环境司法面临多维度的事实待定问题。适度超前的环境司法可以通过司法解释、法律适用等方式统一涉碳权益救济，最大限度弥补立法空缺、矫正消极执法或监管不力问题。从诉讼类型看，对比域外司法判例，我国气候变化行政诉讼和生态系统碳汇功能损失诉讼仍处于摸索阶段，在诉讼模式、诉讼证据、起诉资格等具体诉讼规则方面尚未形成共识。首先，环境行政诉讼面向公权力的控权和督政，不应当在气候变化减缓的全民行动和公共福利保障中缺席。现有环境行政诉讼应采取适当放宽起诉资格、扩大司法审查范围、着重预防性审查等举措，加强对气候变化行政行为的实质性司法干预32。其次，生态系统服务功能案件涉及环境污染、资源开发及气候变化应对的多重权益调整，其中的碳汇功能损失指向作为公共利益的生态系统固碳能力损害，应当对其予以明确界定、统一鉴定和适当救济33。碳汇所具备的气候调节功能、可量化性及其所承载的利益关系，决定其作为法律上的权利客体的必要性和适格性34。从案由与管辖权看，根据案件主导价值及实体关联性，环境资源案件类型与统计规范（试行）将气候变化应对类型纳入环境资源类案件五大类型中，对探索其侵权理论、法益救济及诉讼规则具有重要意义。其中，碳排放权交易与碳汇交易纠纷作为合同纠纷的法定案由，契合现有交易阶段，但根据现有减污降碳的协同治理还需增设新的案由，比如碳金融纠纷、生态服务类纠纷等。在管辖权上，根据涉碳纠纷强金融属性或强生态属性的偏向，应分别划归金融和环境资源专门审判机构管辖，而非传统民事审判庭管辖。从适用程序看，实现减污降碳的协同控制，可以借助现有大气污染公益诉讼和生态环境损害赔偿制度的实践框架，在适用范围、审判程序、责任承担方式上予以更新，为真正意义上的气候变化诉讼62提供制度架构35。生态环境治理的行政优位和末端治理倾向，并不总是制约着环境司法救济功能的发挥。只要遵循行政初判的专业性和司法监督的兜底性，环境行政和环境司法就可以通过预防性执法的诉前介入、专业性证据的诉中支撑和恢复性司法的诉后执行监督等路径实现衔接和互动。五、“双碳”转型与现代环境治理体系协同化的法治进路法治是治国理政之基石，“双碳”目标与现代环境治理体系之间的协同化需要依法依规开展对涉碳影响评价、风险防控、信息公开、绩效问责等方面的协同规制。法治理念及制度设计是实现二者协同之民主性、精准性和长效性的基础条件，是打造多元主体共建、多维路径共通、减碳降污共治的根本保障。（一）优化环境影响评价制度环境影响评价制度的新一轮修订已经启动，其核心任务指向气候变化背景下更为宏阔的区域、流域等整体空间布局，旨在为生态环境分区管控原则下的拟建项目、拟议规划提供更为全面的风险预测评估及影响减缓方案。随着“双碳”主管事权转至生态环境部门，碳排放评价亦有从先前节能评估领域合并至环境影响评价领域的必然趋势。依据建构路径的不同，服务于碳交易和节能评估的碳评价，处于项目决策链的末端；而纳入环境影响评价的碳评价位于规划与项目决策的源头，更符合在现代环境治理体系中充当减污降碳“阀门”的制度初衷36。在规划层面，“双碳”目标应当被纳入以国土空间规划为重点的区域环境影响评价制度中，为协调生产、生活和生态功能布局，统筹各功能区资源、能源、人力、技术等因素，在宏观层面实现涉碳生态功能的合理预置。鉴于碳排放影响的积累性，规划环评中的碳评价是以碳总量管控为核心指标，主要通过内部区域减排协调、行业清洁化技术和管理水平的提升来实现低碳转型。在项目层面，“双碳”目标亦应纳入项目碳排放的环境影响评价制度中，从其资源利用、生态环境影响、社会效益、经济贡献方面建立指标体系，而不仅限于对环境的不利影响。由于单个建设项目对气候的影响很难进行所谓的预测评估，以碳排放量作为项目审批通过与否的决定性因素过于片面。碳排放或碳中和作为可量化的行为指标，能够覆盖产业链的全生命周期，包括未来储存或吸收的碳汇量。因此，以碳强度管控作为项目评价的核心指标，搭配排污许可制度的刚性约束，对促进企业实现“双控”更为适宜。（二）重塑环境风险治理体系“双碳”转型无疑将对环境、能源、经济、社会文化带来持续冲击，已超出传统风险防范体系的规制能力。环境风险治理体系从“刚性”到“韧性”的升级，成为低碳社会多重风险耦合不断复杂化的时势所趋37。这一治理升级既有来自气候变化危机、国家涉碳战略变迁、生态文明建设深化的外部驱动因素，也有来自多元利益平衡、民主协商参与以及区际府际联合治理的内部驱动因素。从风险治理制度看，现代环境风险治理体系属于“诸法合体”的领域法范畴，对规避生态环境风险、构建生态安全屏障具有重要的法治意义。首先，根据风险治理主体的角色定位，赋予其感知、反馈和应对风险的法律地位，确保企业、社会组织及公众能够通过合法程序参与风险治理、维护自身权益，尤其是易受气候灾害影响的边缘群体。其次，自然资源利用与保护需要加快产权改革、市场定价和生态补偿的制度化建设，促进经济效益与环境效益挂钩的生态产业发展，实现财富分配与风险共担的市场格局。再次，严格落实“三线一单”的生态环境责任追究机制，以明晰权责划分、强化底线思维为基本原则，利用规范工具强化风险责任，为风险体系的运行提供兜底保障。从风险治理过程看，现代环境风险治理体系是从风险识别、风险评估到风险监管的开放性、一体化治理体系。开放性风险治理的要点在于凭借各个行政部门的执法优势和综合运用各类防范工具，通过统筹行政资源较为精准地管控风险。具体而言：一是在内部搭建从源头到结果、从要素到系统的全过程风险管控，形成区际府际的联动治理机制；二是在外部串联行业、企业和公众参与风险感知、反馈和决策过程，形成风险治理的民主监督机制。除了行政规制，环境司法“三合一”改革突破了部门法藩篱，是现代公共风险治理从事后救济转向事前预防的典型路径38。（三）完善涉碳环境信息公开制度根据 环境保护法 政府信息公开条例 及污染源监测信息公开等相关规定，涉碳信息规制应依法尽早纳入生态环境信息公开制度。目前，涉碳信息公开的内容局限于政府部门政策法规、重点行业63领域的碳交易信息等，难以满足减污降碳的协同治理需求。只有兼具强制性、广泛性和动态性的政府信息公开制度，才能助益参与型环境共治模式的构建，促进机构联动改革和市场健康发展，保障公众环境知情权、参与权和监督权的实现。因此，如何规范涉碳环境信息的真实性、公平性与时效性，如何界定多元主体信息公开的范围、内容及权利义务关系是环境信息公开制度回应“双碳”战略的重要课题。涉碳环境信息公开贯穿于生态环境治理的全过程，以多性质主体作为信息源，主要包括两个部分：一是政府与非政府组织作为管理端应对气候变化的相关信息公开；二是企业、公众作为排放端的相关信息披露。前者主要由公权力主体依职权或依申请实施，包括国际层面的气候变化履约信息、国际合作、政策与行动白皮书等，国家层面的涉碳重大政策、碳排放配额分配、重点排放单位及行业准入、碳交易规则、技术性规范等，地方层面的“双碳”实施方案、规划及目标分解、温室气体排放清单、第三方核算机构管理监督及年度工作报告等。后者由私权利主体实施，包括企业依法公开碳排放及监测信息，利益相关方开展碳信息披露，公众获得、反馈、分享涉碳信息，等等。在立法方面，除可以适用于碳排放及交易信息的原则性或一般性法规外，未来立法应着重进行涉碳信息公开专门制度的构建，包括单独立法、新旧衔接、新增条款等方式。尤其是对于信息公开的责任追究，应明确未能及时公开、错误公开、故意隐瞒、伪造或拖延违规公开等情形的定性定责，从内容到程序施行实质性审查。（四）健全生态环境绩效考核与问责机制生态文明视野下的现代环境治理体系，以因应“双碳”目标与生态功能改善的整体性绩效为责任目标，采取区际府际联合执法和多元主体利益平衡等协同路径，对政府部门的生态环境治理义务与责任的制度架构确立了新的定位。唯有根据“双碳”目标在规范体制、考评指标与督查问责方面同步更新，增进考核问责的精准性和有效性，才能够为涉碳生态环境治理水平和治理能力的现代化建设提供制度保障。首先，从规范体制看，实行党政同责的 生态文明建设目标评价考核办法，应当结合区域“双碳”目标的执行情况，将碳排放“双控”指标纳入评价考核，作为必要的压力型约束。在区际府际涉碳执法协同中，以共同事权和共益目标为牵引，增加责任主体、责任划分等明确条款，贯彻区域协同发展和整体性治理理念。其次，在绩效考评中，涉碳生态环境绩效覆盖经济、能源、资源等不同于生态指标的考量因素，应注意各因素绩效权重、奖罚标准与监督力度的平衡，以共同阈值最大化推动各部门积极参与协同治理39，避免问责指标僵化、泛化或“一刀切”带来的运动式治理和绩效反弹。再次，在督查问责中，中央及省级的环保督查应重视媒体与公众的参与互动，将碳汇功能变化量纳入自然资源资产离任审计制度，促进领导干部绿色政绩观的养成。另外，善用对碳汇影响较大的林长制、河长制等区域性治理手段，通过问责压力传导推动生态环境分区管控下区域、流域等各类资源管理制度在权责划分与考