双层共创与动态均衡:政村合...议事协商制度现代化实现路径_刘亚楠.pdf
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1、江苏社会科学2023年第 2 期一、问题的提出党的二十大报告不仅阐释了协商民主与全过程人民民主的内在逻辑,而且揭示了协商民主是加快实现全过程人民民主的驱动因素和重要环节。作为当前中国政治发展和民主政治建设的主调,协商民主在乡村治理现代化中具有重要的结构性地位和发展性意义。其倡导的理念与程序既符合了党和政府推动乡村治理体系和治理能力现代化的改革需要,又满足了乡村振兴进程中促进公共决策民双层共创与动态均衡:政村合力下村级议事协商制度现代化实现路径刘亚楠陈荣卓内容提要积极发展村级议事协商是践行全过程人民民主的重要体现,亦是促进乡村治理体系和治理能力现代化的重要形式。乡村人口结构、业态结构的变化必然带
2、动乡村治理内容和结构的变化。近年来,党和国家持续地通过政策实验推动村级议事协商制度创新,提升制度的适应性和有效性,从而能够促进制度现代化转型。在尊重创新的多样性和差异性基础上,分析村级议事协商创新实验案例发现:村级议事协商制度创新差异实为制度在实践场域中的结构化路径差异,基层政府制度供给策略与村庄自主调适共同影响了制度创新的结果差异。在推进村级议事协商制度创新过程中,要注重和坚持乡村治理系统的动态均衡,把握影响村级治理系统动态均衡的关键变量,找到一般经验与具体实践的连接点,实现政府与村庄的有效互动、村民与居民的有效共治、新制度与旧制度的有效互嵌,从而逐步推进和最大限度地提升村级议事协商实践的治
3、理效能。关键词乡村治理议事协商政策实验刘亚楠,湖北大学公共管理学院讲师、湖北大学哲学学院博士后研究人员陈荣卓,华中师范大学政治学部/政治与国际关系学院教授,湖北大学公共管理学院院长本文为研究阐释党的十九届六中全会精神国家社会科学基金重大项目“党的十八大以来推进社会主义基层民主政治建设的实践和经验研究”(22ZDA064)、国家社会科学基金一般项目“新发展阶段构建乡村治理共同体机制研究”(21BKS129)的阶段性成果。126DOI:10.13858/32-1312/c.20230327.014双层共创与动态均衡:政村合力下村级议事协商制度现代化实现路径主化、科学化的发展需要1,有助于改变乡村政
4、治社会文化生态。在新时代以制度现代化促进治理现代化的改革进程中2,国家在持续地推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展。但综合来看,作为改革末梢的正处转型中的乡村社会推进议事协商制度化、规范化、程序化,还处于实验探索阶段。2015年中办、国办印发 关于加强城乡社区协商的意见,该意见出台一年之后,即2016年,民政部印发 关于深入推进城乡社区协商工作的通知 指出,作为新时期党治国理政的一项新的制度安排,当前的农村社区协商制度化、规范化和程序化推进工作仍处于起步阶段。具体体现在:地方认识不到位,工作推进缓慢;议题少且形式单一,群众参与积极性不高;缺乏成熟、普遍适用的协商程序和规则,干群参与意识和能力
5、不足,协商水平不高;协商流于形式,缺乏公信力;等等。整体上与形成“协商主体广泛、内容丰富、形式多样、程序科学、制度健全、成效显著的城乡社区协商新局面”还有较大差距。此后,2020年民政部办公厅印发 关于开展村级议事协商创新实验的通知,2022年中央一号文件直接将“开展村级议事协商创新实验”作为年度工作重点内容。其中,开展“村级议事协商创新实验”旨在回应两方面的问题:一是回应中央决策部署,即为贯彻落实中共中央、国务院关于丰富村民议事协商形式的决策部署,引导广大农村进一步完善基层民主协商制度,健全村党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系;二是回应实践层面的问题,虽然各地村级议事协商以不同
6、形式普遍开展了起来,但随着乡村振兴战略的全面推进,亿万农民群众对美好生活有了更多期待,具体表现在提升村级议事协商的可操作性和规范性、把村级议事协商贯穿村级事务决策制定和实施的全过程、解决好事关农民群众切身利益的问题、拓宽农民群众参与乡村治理的制度化渠道等方面。开展“村级议事协商创新实验”不仅要求通过实验“为各地推进村级议事协商制度化、规范化和程序化提供可复制可推广的经验”,同时强调要“兼顾不同地区的经济社会基础和发展潜力,提倡多样性,体现差异性”。前者体现了我国政策实验“推广”环节的目标要求,后者则是政策实验“试点”环节的指导性原则。面对现实中各地村级议事协商“不同形式”“普遍开展”和不能有效
7、满足“更多期待”的矛盾,“提倡多样性,体现差异性”的要求实则体现了通过村级议事协商创新实验,提升制度适应性和有效性的实验导向。立足村级议事协商的新发展阶段,村级议事协商制度创新在落地应用层面具体存在哪些方面的差异?在基层创新实验场域中这种差异化选择有着怎样的逻辑支撑?本文在理论层面关注当下村级议事协商制度创新的调适逻辑和发展方向,并以村级议事协商创新实验案例为基础进行实证研究。二、文献回顾与研究进路1.相关研究述评近十年来协商民主一直是高频研究词汇。与乡村治理、基层民主、村民自治、乡村振兴等相关联,围绕乡村有效治理的赋权增能3、村民自治的选举与协商并重4、乡村振兴的发展与治理协调5、乡村协1张
8、等文、郭雨佳:乡村振兴进程中协商民主嵌入乡村治理的内在机理与路径选择,政治学研究 2020年第2期。2包心鉴:深入把握全面深化改革总目标,红旗文稿 2022年第1期。3王炳权、岳林琳:基层协商民主的制度优势转化为治理效能的现实路径,理论与改革 2020年第1期。4任中平、张露露:新时代基层民主选举与民主治理的均衡发展以四川省基层民主发展的路径演化为例,探索 2018年第6期。5张大维、赵益晨:乡村振兴中的协商能力、利益关联度与高质量协商,山东大学学报(哲学社会科学版)2022第5期。127江苏社会科学2023年第 2 期商自身的发展完善1等也形成了内容丰富的研究图谱。其中,理解基层协商制度创新
9、差异有四种代表性的学理解释。第一种认为基层政府制度创新存在多种复杂原因,其必要性主要包含三个方面,分别是地区差异、地区间竞争、社会压力2。第二种用“压力型体制”解释地方政策执行差异,认为中国改革政策的目标模糊,为地方创新多样性提供了差异执行的空间,并在基层协商民主创新过程中塑造了先锋型、观望型、随大流型等不同政策执行者角色,同时用“压力型体制”下政治精英的自利特性和晋升需求,来解释协商民主多元化发展的动因和逻辑3。第三种强调“问题导向”产生制度创新差异,认为基于协商功能的异质性,现实问题倒逼实践创新,某种协商模式的建构与治理困境高度关联,由此各地供给的具体制度存在不同4。第四种强调组织能动性差
10、异,主要从政府创新机制的差异出发,解释不同类型协商民主所依赖的创新机制和特征差异5。毫无疑问,这些不同理解对深入认识区域间政府制度供给的差异提供了较强解释力。但也仍有可进一步追问的空间:一是关注基层协商制度创新差异外因探讨的解释,如“压力体制”“竞争”等,重在分析政府作为主导力量是否以及在多大程度采取了制度创新行动,而未阐明实践层面协商制度创新内容存在差异的原因。二是聚焦基层协商制度创新差异内因探讨的解释,如“问题倒逼”等,存在解释空间的局限。因为现实中只有极少数地区存在问题倒逼的创新动力,多数地区往往因纵向压力传导、横向竞争驱动,处于被“引导”的制度创新状态。三是立足中国农村改革的试点推进路
11、径,当下村级议事协商制度现代化的过程也是乡村治理创新的过程。我们在对全国农村社区治理实验区追踪观察过程中发现,村级议事协商制度创新差异不仅体现在政府制度供给层面,在新制度进入村级层面时,还会再次被选择性建构,而这种“双层共创”的基层协商制度创新还未得到充分研究。2.本文研究进路在乡村治理创新中,实际隐含着一个基本假设:面对乡村治理的现实基础,现有乡村治理的制度安排及体制对提高乡村治理效率和促进乡村发展存在局限或制约6。进而为提高发展效率,创新者对现存制度进行变革。对于村级议事协商制度而言,能够基于现实基础和既有制度安排采取创新行动的,至少存在政府和村庄“双层”主体。多数地区的制度创新可理解为“
12、先政府供给”与“后村庄调适”的共同作用,而相对理想状态是二者的持续互动。一是基层政府制度供给。在国家治理现代化的发展进程中,我国基层民主制度的建构呈现出治理与民主的双重内核要求。国家既要通过行政放权给予乡村更多自治空间,同时又要规范和协调分化的利益与权力关系,为乡村治理提供良好的制度供给,推进基层民主得到实质性发展7。事实上,在关于社会主义协商民主和城乡社区协商的顶层设计出台之后,以“制度化、规范化、程序化”为核心表征的村级议事协商制度创新已然成为发展的重点方向。地方政府作为社会治理的重要主体,自然承担着贯彻落实国家方针政策、加强和创新地方社会治理的重要职责。但对于基层创新而言,在中国的政权体
13、系中县(市、区)是基本单位,是最能体现中国政治体制基本特质的一个层级,也是能够相对容1郎友兴、万莼:基层协商民主的系统构建与有效运行小古城村“众人的事由众人商量”的经验与扩散,探索 2019年第4期。2肖立辉:基层制度创新的内在逻辑,国家治理 2014年第14期。3唐鸣、魏来:协商民主的生长逻辑中国经验的整体性视角和理论研究的整合性表述,江苏社会科学 2016年第5期。4徐明强:基层协商治理的问题维度与制度供给基于多案例的类型比较分析,理论月刊 2018年第5期。5李姚姚:基层协商治理的生成逻辑与演进机制,社会主义研究 2016年第3期。6陆益龙:乡村社会治理创新:现实基础、主要问题与实现路径
14、,中共中央党校学报 2015年第5期。7仇叶:富人治村的类型与基层民主实践机制研究,中国农村观察 2017年第1期。128双层共创与动态均衡:政村合力下村级议事协商制度现代化实现路径易地结合本区域实际进行制度设计和政策安排创新的一级,更易于将制度的结构性分析和制度运行的能动性分析结合起来1。因而,基层政府在村级议事协商制度创新过程中,一般扮演着制度直接供给者、创新推进者的角色。二是村庄的制度调适。任何一项制度由生成到落地都有一个持续的实践过程,需要在实践中经受检验、变革和调适2。虽然现实中国家及其代表的权威性介入无处不在,且与村庄的互动具有非均衡性,但是村庄并不会完全被动地接受国家的制度化改造
15、,也有其自主性逻辑。尤其是中国农村改革后的村级治理制度变迁愈来愈受到乡村自身因素的影响,制度安排的统一性和制度运作的多样性并存。而这种自主性的支撑恰是国家行政放权下的乡村社会发育和自治秩序。结合基层群众自治制度的属性来看,村级议事协商制度创新突出的是对乡村社会内部互动规范和规则的调整优化。显然村庄不仅扮演着政策执行者角色,同时也是制度的切身实践者,必然不会完全被动地接受制度创新。概言之,在基层范围内,村级议事协商作为新时代党治国理政一项新的制度安排,政府制度供给与村庄制度调适共同形塑了制度创新结果的差异性。前者为后者提供了制度创新的空间或模板,后者则最终决定行政村范围内的正式制度以何种形式在村
16、庄落地。进而,有必要立足新时代乡村治理体系现代化的整体目标导向,分析村级议事协商在村庄治理体系中的不同结构关系与作用形式,挖掘主客观影响因素,以理解村级议事协商制度创新差异的实质和内在机理,进一步思考如何通过政策实验提升制度适应性和有效性,促进制度现代化转型。3.案例选择在以现实经验为基础的实证研究中,为了尽量降低现象和环境边界模糊可能带来的不确定性影响,根据国家相关政策进程,本文选择了城乡社区协商制度化这一社会事实过程作为分析的主要时间单位,将村级议事协商创新实验作为研究的基础场域。研究所选两个案例来源于笔者及所在团队20182021年驻点跟踪的两个试点村。试点村所在J区自2018年正式启动
17、全国农村社区治理实验区建设(后文简称“J实验区”)工作以来,通过前期的专题调研和外出交流学习,把设立农村社区协商议事会作为创新起点,在区域内进行试点推进。两个试点村在相同的政策实验环境下,形成了两种差异化的制度实践结果,有助于展开比较分析。同时,本研究依循“三角证据”要求,采用参与式观察、半结构化访谈、搜索官方网站等多渠道资料收集方法,案例材料主要包括地方实验简报(SYJB)、实验区建设总结材料(SYZJ)、驻点观察周记(GCZJ)等。三、村级议事协商制度创新的差异识别本部分将政府制度供给情况进行变量控制,将村级层面的议事协商制度创新差异作为结果变量。从协商的系统性结构要素来全景分析政策实验背
18、景下LY-1试点村和WH-2试点村议事协商制度的创新差异。1.村级议事协商的载体:创新抑或激活在J实验区的实验探索过程中,最先考虑的问题不是“议什么”,而是载体创新。村级议事协商的载体主要是议事协商得以展开所依凭的平台或机制。通过对来自J实验区两个试点村的观察,发现二者最大的差异是创新切入点的不同。J实验区在建设过程中,提出了建设“议事会”这一实验设计,并通过正式(政府发文、实验区建设推进会推动)与非正式(领导调研指导)的方式引导试点村开展创1杨雪冬:论“县”:对一个中观分析单位的分析,复旦政治学评论 2006年第4辑。2徐勇:“分”与“合”:质性研究视角下农村区域性村庄分类,山东社会科学 2
19、016年第7期。129江苏社会科学2023年第 2 期新实验。其中,LY-1村根据J实验区的实验设计,将“村民议事会”进行了组织实体化建设,使其能够在 村民自治章程 范围内独立合法运作,显然这是一种组织嵌入的创新路径。其中,在村级组织结构关系中村民议事会得以实体化,一方面它被界定为村民代表会议授权成立的日常性运行组织,另一方面,村民议事会形成的议案最终需要交由村“两委”决定是否执行。但有所不同的是,WH-2村是以村“两委”会、村民代表会议为平台载体,推进村级议事协商常态化,建立和强化村级议事决策制度的“四步走机制”,采取的是机制嵌入的路径。“以前开会,上面开大会,下面开小会,常常吵得不可开交。
20、现在开会,有了规范的议事程序,每个代表都有机会发言,讨论的火药味少了,议事效率也提高了。”(GCZJ,WH-2村村干部20190708)显然,作为试点村,区别于LY-1村对政府实验政策倡议的认同,WH-2村并未完全采纳该区政府在实验设计中关于建设“议事会”的政策倡议,而是选择在既有平台基础上进行议事协商功能激活,以回应政府加强村级议事协商的现代治理要求。2.村级议事协商的功能:议事抑或决策协商民主有不同的理论进路与实践形式,因此在运用于村级公共治理领域时,协商民主可能转变为决策方式、治理技术或治理方式等不同形态1。作为政府主导推进的村级议事协商制度创新,除了政府这一外在直接动因,两个试点村也对
21、村级议事协商制度创新的内因进行了挖掘。调研中,LY-1村认为“村里部分公共空间缺乏活力和人气,村民对个别场所的使用率不高,对公物缺乏爱护意识、对公共空间的发展漠不关心。为了解这些问题存在的原因并有效解决这些问题,我们村尝试搭建 议事会 这一参与平台,以了解村民心声,并尝试引导村民共同商讨解决这些问题的途径,做到有事好商量”(GCZJ,LY-1村村干部20191220)。在村民议事会功能的界定上,LY-1村明确将其定位为“议事”,重在激活村民参与意识、收集村民意见建议,形成议案。而在WH-2村调研中发现,该村“以党建为引领,通过开展民主协商工作,动员多方社会力量,共商共议共建村务大事。如让有威望
22、、有能力的人参与村务管理,听取反映村情民意,协助化解疑难矛盾纠纷,由乡贤对重大事项广泛听取意见、汇聚集体智慧,确保决策的科学性和可行性”(GCZJ,WH-2村村干部20190708)。比较后可见,WH-2村以村“两委”会、村民代表会议为平台载体,更多地将村级议事协商功能直接指向为以“议事”优化“决策”,相比于LY-1村案例,该村议事协商与集体决策的关系更为紧密。3.村级议事协商的范围:限定抑或扩容农村公共事务是超出乡村个体与家庭范畴、对乡村居民产生影响的事务。伴随着社会分化,村庄内的公共事务也在分化。按照事务属性、责任主体和相近事务合并原则,公共事务至少可以划分为三类:基本的公共管理事项、无利
23、益冲突的公共服务事项、村级组织承担的自治事务2。在村级治理中,既有的村“两委”、村民代表会议、村集体经济组织等实际上都具有一定的议事协商功能。因此,LY-1村在推进村级议事协商制度创新过程中,便着重对“村民议事会”这一新议事机构的议事协商范围进行了限定,包括“村民意见较为集中的重点难点热点问题;本村邻里矛盾纠纷调处涉及的问题;本村公共文体娱乐活动所涉及的相关事务;村党组织、村委会、议事会、监事会、村民代表联名提出以及各协商主体提出经村党组织同意进行民主议事协商的重大事项;其他涉及本村和多数村民利益的、需要发动村民参与的公共事务和公益事业;村民代表会议授权的其他村内事项”(SYZJ,LY-1村村
24、民议事会章程)。WH-2村依托村“两委”和村民代表会议这两个传统平台和“四步走机制”,因此议事协商范围包括村民代表会议的议事决策事项。即“根据 村民委员会组织法 和本村实际的需要,本村重大事情1张敏:协商治理与美好生活实现:基层协商的归宿及其时代意义,党政研究 2020年第4期。2卢爱国、曾凡丽:社区公共事务的分类与治理机制,城市问题 2009年第11期。130双层共创与动态均衡:政村合力下村级议事协商制度现代化实现路径要召开村民代表会议表决,以行使监督和管理集体经济的职能:审查修改本村发展规划和经济发展指标及村民服务有关事项;审议通过集体经济项目投资及重大经营决策及重大财务开支;审议通过村的
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