国家自然资源督察制度的演进逻辑与展望.pdf
《国家自然资源督察制度的演进逻辑与展望.pdf》由会员分享,可在线阅读,更多相关《国家自然资源督察制度的演进逻辑与展望.pdf(17页珍藏版)》请在咨信网上搜索。
1、土地经济研究2 0 2 3(1):3 8 5 4J o u r n a l o fL a n dE c o n o m i c s引用格式:郭施宏,肖洁笙.国家自然资源督察制度的演进逻辑与展望J.土地经济研究,2 0 2 3(1):3 8 5 4.G U OS h i h o n g,X I A OJ i e s h e n g.T h e l o g i c o fN a t i o n a lN a t u r a lR e s o u r c e sS u p e r v i-s i o nS y s t e mi nC h i n a:E v o l u t i o na n dp r
2、 o s p e c t sJ.J o u r n a lo fL a n dE c o n o m i c s,2 0 2 3(1):3 8 5 4.国家自然资源督察制度的演进逻辑与展望郭施宏1,2,肖洁笙1(1.北京工业大学文法学部,北京1 0 0 1 2 4;2.北京工业大学北京社会管理研究基地,北京1 0 0 1 2 4)摘 要 国家自然资源督察制度是建设人与自然和谐共生的现代化进程中的重要制度安排。基于文本分析和田野调查,探讨以国家土地督察制度为基础的国家自然资源督察制度的设计定位与演进逻辑,解析这一制度的转型挑战与展望。研究发现,内嵌于原国土资源系统的土地督察通过派出督察机构和人员
3、的形式,力图以更独立的方式督察地方人民政府,促使原地方国土部门摆脱地方政府掣肘,更好地落实中央政府的政策方针。但土地督察制度在运行时存在内嵌式设计与独立性监督之间的冲突,影响了督察效果的持续性。自然资源督察制度的转型不仅面临着督察内容的拓展,更重要的是督察制度自身发展的挑战,包括内嵌式设计弊端显现、运动式治理权威衰减。因此,应增强督察的权威性和规范性,加强督察的常规治理能力,保障自然资源督察的有效性和持续性。关键词 国家土地督察;国家自然资源督察;人与自然和谐共生;督察制度;运动式治理收稿日期:2 0 2 2 0 9 1 2基金项目:北京工业大学教育教学研究课题(E R 2 0 2 2 S Z
4、 B 0 4);碳排放权交易省部共建协同创新中心课题(2 2 C I C E T S Y B 0 1 5)。作者简介:郭施宏(1 9 9 1),男,浙江玉环人,管理学博士,讲师,硕士生导师,北京社会管理研究基地专职研究人员。主要研究方向为气候与环境政策。E-m a i l:g s h 2 0 2 0b j u t.e d u.c n。肖洁笙(2 0 0 0),男,硕士研究生。主要研究方向为社会建设。1 问题提出党的二十大报告指出,要牢牢守住十八亿亩耕地红线,坚持“山水林田湖沙草”一体化保护和系统治理。国家自然资源督察(以下简称“自然资源督察”)制度是中国建设“美丽中国”和人与自然和谐共生的现代
5、化进程中的重要制度安排,同时也是中国国家治理体系和治理能力现代化进程的重要制度设计。“督察”一词对于党政系统而言,并非新鲜词,但2 0 1 6年开始的中央环境保护督察(以下简称“环保督察”),把“督察”一词带入公众视野。自此,以中央环境保护督察为代表的督察制度在全社会引发了广泛的关注1。实际上,在环保督察制度实行前,与其性质相似的国家土地督察(以下简称“土地督察”)制度已于2 0 0 6年开始实施。2 0 1 8年,随着新一轮的大部制改革,自然资源部在原国土资源部的基础上组建,土地督察制度随之转型为自然资源督察制度。土地督察制度实行之后,该制度在保护耕地、纠正土地违法行为、规范土地利用与管理行
6、为、完善土地政策等方面发挥了积极作用。有研究指出,土地督察对于减少土地违法行为有显著的影响。例行督察覆盖度每提高一个百分点,土地违法案件可能减少9 2件,土地违法涉案面积可能减少2.1 8%左右;对省级政府实施专项督察,可能使土地违法案件减少7件,可能使土地违法涉案面积减少约3 1.1 1%;土地例行督察比例每提高一个百分点,土地违法涉案面积可能减少1 7.1 2h m223。但是,土地问题牵涉地方政府的众多利益问题,一些地方财政收入的5 0%来自政府的土地出让,土地督察在某种程度上遏制了一些地方政府的经济来源,同时也对地方G D P的增长产生影响4。因此,一些观点认为土地督察效用并没有得到完
7、全发挥5。综合而言,土地督察制度作为中国最早实行的督察制度之一,在运行的十余年间积累了大量的经验与教训。为此,本研究聚焦于以土地督察为基础的自然资源督察的制度设计、运行机制和演进逻辑,探究土地督察制度实行以来出现的困境,从而展望自然资源督察制度的转型与发展。文章重点关注的问题包括:第一,土地督察制度设计的逻辑是什么,制度是如何定位的;第二,督察制度是如何发展演进的;第三,自然资源督察制度转型具有怎样的挑战和启示。本研究基于93国家自然资源督察制度的演进逻辑与展望本文在论述2 0 1 8年以前的阶段时,依然以“土地督察制度”表述。对历年土地督察公告和 中国国土资源报 相关报道的文本分析,以及对自
8、然资源部门的田野调查,对上述问题进行剖析。本研究有助于促进自然资源督察制度的作用发挥,推动人与自然和谐共生的现代化建设,助力“美丽中国”目标的实现。2 国家土地督察制度的设计与定位2.1 制度设计:内嵌于行业行政系统改革开放后,建设用地的快速增长与守卫耕地红线之间的矛盾是国家土地督察制度出台的直接原因。在快速城市化背景下,土地作为参与城市化进程最活跃的要素之一,土地城市化进程尤为显著67。随之,土地供需矛盾在城市化过程中日益突出,人地关系也趋于紧张。尤其是在1 9 9 4年分税制改革后,地方财政收入与支出间出现巨大缺口,而地方财政压力所引发的工业化与城市化冲动,导致了普遍的“占地竞赛”。在正式
9、实施土地督察制度之前,中国的耕地面积已由2 0 0 0年的1 9.2 4亿亩锐减至2 0 0 7年的1 8.2 6亿亩,7年减少了9 8 0 0万亩,距1 8亿亩国家耕地红线只剩2 6 0 0万亩8。另一方面,“重经济、轻保护”的干部考核晋升制度进一步导致地方领导选择性执行中央政策9。中央与地方之间长期存在着中央强调粮食安全底线和耕地保护红线、地方热衷于通过出让土地扩大地方财政的矛盾。由于原地方国土部门服从于地方党委政府领导,既是土地管理者,又是土地经营的参与者,这导致地方政府主导的土地违法使用问题凸显,而原地方国土部门的监察工作又存在难度和局限5。于是,自上而下的监督和问责成为打破这种矛盾的
10、现实必要。在此背景下,国家土地督察制度在2 0 0 6年正式建立,耕地保护成为土地督察的首要任务。从建立的过程来看,土地督察制度的建立正是从分税制改革后开始筹划的。2 0 0 4年4月,国务院发文 国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知(以下简称“垂改”)。垂改通过调整省级以下国土资源主管部门干部管理体制,强化相关国土资源主管部门的管理职能,开展了基本农田的建设和保护、土地开发整理复垦活动。省级以下国土资源管理宏观调控能力有所增强,国土资源得到了有效保护,领导机制得到了优化,但垂改仍然04土地经济研究(1 9)2 0 2 3(1)本文涉及的中国全国性统计数据,未包括香港特别行
11、政区、澳门特别行政区和台湾省。遗留了部分问题,包括缺乏完善的人事管理机制、监察制度缺乏长期性等1 0。2 0 0 4年1 0月,国务院出台 国务院关于深化改革严格土地管理的决定,明确提出了建立土地督察制度。2 0 0 6年7月,国务院办公厅和中央编办分别发文,正式确定了土地督察制度的建立与实施。从整体上看,土地督察内嵌于行业行政系统,并以此对国土资源工作模式进行拓展与深入。图1反映了土地督察制度的运行机制,实线部分是原国土资源系统工作的运作模式,虚线部分为土地督察制度的运行模式。从这一运作模式上看,土地督察制度的运行依托于原国土资源部,与原来“条条”方向上的部门业务指导不同的是,土地督察试图通
12、过派驻督察专员的形式对地方“块块”展开监督。这一制度设计的特点包括以下几方面。%!e_d/F*!_d!/F*#+&4F*+iF*#gF*WF*7F*Z#ZF;4-F%&=-%&=+-;4-2*2*图1 国家土地督察制度运行机制第一,在组织架构上,国务院将土地督察权授予原国土资源部,原国土资源部部长兼任国土总督察,并设立专职副总督察行使监督检查权。同时,原国土资源部向地方派驻9个原国家土地督察局,督察局直属总督察领导,目的是保证督察机构在一定程度上的独立性和完整性,也为了避免地方保护主义的干扰1 1。14国家自然资源督察制度的演进逻辑与展望派驻地方的督察局为正局级,实行局长负责制,督察专员对局长
13、负责,并对其督察的省、自治区、直辖市行政区域内土地利用和管理的合法性、真实性负直接责任。地方督察局在隶属关系上依附于原国土资源部;在机构设置上属于大区制半独立式的构造类型;在责任归属上实行土地总督察的相对独立负责制1 2。第二,在工作格局上,土地督察制度主要职能的设计是为了坚守1 8亿亩耕地红线和土地管理法律法规,落实国家土地调控政策以及促进土地管理改革与土地政策完善1 3。为此,督察主要围绕“一条主线、三个重点”展开工作。“一条主线”指以监督省级和计划单列市人民政府土地管理和利用情况为主线;“三个重点”分别是监督省级和计划单列市人民政府耕地保护责任制的落实情况、监督省级和计划单列市人民政府执
14、行国家土地调控政策的情况、推进土地政策的完善1 4。第三,在工作模式上,在设置地方督察局基础上,从2 0 0 8年开始,土地督察机构向地方派驻督察专员和工作人员,目的是解决央地之间信息不对称的问题,方便系统了解督察区域土地利用和管理的动态、存在的问题,以及总结地方经验和做法9。工作形式上采取专项督察、例行督察、审核督察和宣讲咨询等方式,督察人员可对地方行使调查权、审核权、纠正权和建议权,但不具有执法权和处理权。2.2 制度定位:相对独立的外部监督土地督察旨在脱离行业内部监督,以更独立的方式从原国土资源系统外部直接督察地方人民政府,包括审核和纠正地方土地违法违规利用行为,协助与建议地方人民政府贯
15、彻落实中央土地调控政策。两组关系可以反映其制度定位的逻辑:第一,在土地督察制度与国家监督体系的关系上,在中国的监督体系中,除了最高人民检察院主导的司法监督、中纪委和国家监察委员会主导的行政与党纪监督,以及审计署主导的经济监督外,各部委也组织了一些相应的行业监督,例如城乡规划督察、煤炭安全监察、警务督察、教育督导等。土地督察属于行业监督的一部分1 1。但土地督察制度设计并不同于一般的行政督察,它不是在原国土资源系统内部直接督察原地方国土部门,而是通过专项督察、例行督察和审核督察等方式对地方人民政府的土地利用行为进行督察,从而规范原地方国土部门的土地管理工作。第二,在土地督察机构与地方人民政府的关
16、系上,土地督察机构并不直接督24土地经济研究(1 9)2 0 2 3(1)察原地方国土部门,而是督察地方人民政府的土地利用和管理行为。督察机构与地方政府既是监督与被监督的关系,又是互相配合的关系。在保持现行中央与地方土地管理事权划分不变的情况下,地方督察局对地方政府的土地利用和管理行为进行调查与监督。督察局对地方政府的土地利用和管理行为具有建议权,支持和协助地方政府但不能替代地方政府贯彻落实国家土地政策以及相关法律法规。地方督察局不享有对案件的具体查办权,对于督察工作中发现的土地管理与利用问题,应向督察范围内的相关省级和计划单列市政府提出整改意见,整改工作由省级和计划单列市政府组织实施;督察中
17、发现需要对有关机构或人员采取行政处罚或处分的,则交由监察部(后称国家监察委员会)等部门依法处理1 2。因此,从整体上看,土地督察机构与地方政府之间属于协作配合的关系,目的是让中央土地调控政策更好地在地方落实。3 国家土地督察制度的演进逻辑梳理2 0 0 62 0 1 8年国家土地督察公告的工作要点与督察方式,可以发现,土地督察制度经历了探索和稳定两个主要阶段,制度演进呈现出从“运动式压力传导”到“常态化制度建设”的发展趋势,顶层设计力图从运动式监督过渡到持续性监管(见表1)。在前期,土地督察制度的运行呈现“边组建、边工作”的特点,在边确立组织机构和“三定”方案的情况下,边督察耕地保护责任制落实
18、情况和土地违法违规行为;在后期,土地督察制度的实施呈现“边工作、边完善”的特征,在边确定核心督察业务和方式的情况下,边加强法治建设、党风廉政建设和试点改革。3.1 探索阶段(2 0 0 62 0 0 9年):运动式压力传导早期的土地督察运行机制是典型的运动式治理逻辑,通过打断和叫停国土资源系统中按部就班的常规运作过程,以自上而下、政治动员的方式调动各方资源、力量和注意力,整治、突破甚至替代原有科层体制中的常规机制,从而落实中央法律法规与政策方针1 5。在督察开展之际,全国土地执法形势严峻,并在一定程度上干扰了国家宏观调控政策作用的发挥1 6。由此,原国土资源部从2 0 0 7年开始连续开展了三
19、年的土地违法专项督察,投入了大量精力进行土地违法违规行为检查。为了打破中央土地调控政策在地方执行的壁垒,为督察创造声势,锻炼队伍,原国土资源部在上述基础上开展了全国土地执法百日行动,掀起了土34国家自然资源督察制度的演进逻辑与展望表1 国家土地督察制度演进过程年份工作要点督察方式2 0 0 7土地督察机构边组建、边工作;督促省级及计划单列市人民政府层层落实耕地保护目标责任制;检查土地利用计划执行情况土地违法专项督察全国土地执法百日行动2 0 0 8督察新增建设用地情况;参与对省级人民政府耕地保护目标责任考核;稳定百日行动成果,严防违规违法用地行为反弹;起草 国家土地督察条例;开展督察专员驻省、
20、自治区、直辖市和计划单列市工作制度试点土地违法专项督察审核督察日常巡查联合抽查例行督察试点政策宣讲2 0 0 9审核督察建设用地情况;规范例行督察程序;强化耕地保护目标责任督察;督促地方政府建立和完善土地管理违法问责制;参与 土地管理法 修订,推进 国家土地督察条例立法工作土地违法专项督察审核督察例行督察跟踪调研政策宣讲2 0 1 0落实国务院关于房地产市场调控的决策部署;协调联动土地督察与执法监察;监督检查耕地保护、土地调控政策执行、土地利用和管理、土地审批、土地执法情况;首次对违法用地严重地区的县级以上地方人民政府主要负责人启动问责保障性住房用地政策落实情况专项督察审核督察例行督察土地卫片
21、执法检查2 0 1 1督察农用地转用和土地征收、土地出让供应、土地开发利用、耕地占补平衡、土地执法监察和土地抵押融资等环节;加强与地方政府的沟通协商和督促指导;加强与中央巡视机构、银监会(2 0 1 8年撤销)等部门的沟通协作重大土地违法违规问题专项督察审核督察例行督察政策宣讲2 0 1 2监督检查建设用地审批、园区用地、土地抵押融资、征地补偿安置等重点问题;开展“保发展保红线工程”行动;落实国家土地督察机构与中央巡视机构的协作配合机制补充耕地和耕地占补平衡专项督察审核督察例行督察政策宣讲2 0 1 3监督检查维护被征地农民合法权益情况;监督检查土地利用总体规划和土地利用年度计划实施情况;监督
22、检查重大典型土地违规违法问题维护被征地农民合法权益专项督察例行督察审核督察政策宣讲44土地经济研究(1 9)2 0 2 3(1)续 表年份工作要点督察方式2 0 1 4监督检查耕地保护、节约集约用地、维护群众权益、产能严重过剩、行业用地等问题;推进闲置土地的盘活利用;推进 国家土地督察条例 立法,出台 审核督察工作规范(试行)土地督察发现问题分类指引(试行)等规范性文件;推进党风廉政建设,实现廉政督察节约集约用地专项督察审核督察例行督察政策宣讲2 0 1 5督察地方政府耕地保护目标责任制落实情况,以及农村土地流转、违法占地、征地程序不规范、征地补偿安置不到位等问题;推进农村土地征收、集体经营性
23、建设用地入市和宅基地制度改革;起草并呈报 国家土地督察工作条例(草案送审稿);研究 国家土地督察制度建设规划纲要地方不动产登记职责机构整合专项督察审核督察例行督察政策宣讲2 0 1 6督导各地按时完成全域永久基本农田划定和严格督察违法违规占用耕地问题;落实最严格的节约用地制度;督导不动产统一登记制度落地,督察征地补偿安置落实不到位等问题;督导农村土地制度改革三项试点工作永久基本农田划定专项督察闲置土地处置专项督察审核督察例行督察政策宣讲2 0 1 7落实“严守耕地红线、督导节约集约、维护群众权益、督察改革试点、推进法治督察、提升督察效能”工作定位审核督察例行督察政策宣讲2 0 1 8督察耕地“
24、三位一体”保护;督察土地节约集约利用;督察触碰法律底线和侵害群众权益的典型问题;督察推动国土资源重大政策和关键领域改革的落实例行督察专项督察日常督察 资料来源:根据历年国家土地督察公告整理而成,工作要点主要强调当年新增重点内容。地执法运动的高潮1 7。与此同时,土地督察通过在地方设置派出机构和派遣督察专员的形式,落实耕地保护责任制,纠正土地违法违规使用,向省级和计划单列市人民政府不断传递政策压力。从工作要点上看,2 0 0 7年,土地督察机构以“边组建、边工作”的方式,对各省(区、市)耕地保护责任目标的落实情况进行了实地调研和督察,重点了解和检查各地建立完善耕地保护责任目标制度情况,责任状签订
25、情况,责任目标分解下达、执行和考核情况以及土地利用计划情况,并宣传中央关于耕地保护“一把手”54国家自然资源督察制度的演进逻辑与展望负总责的政策要求。2 0 0 8年,土地督察内容逐步扩展,督察形式开始多样化。在继续进行土地违法专项督察的基础上,土地督察机构开始日常巡查,联合其他部委开展抽查,对农用地专用和土地征收事项及批后实施情况进行督察(以下简称“审核督察”),实地宣讲中央政策,以及开展督察专员驻省、自治区、直辖市和计划单列市工作制度试点。与此同时,在顶层设计上,国家土地督察条例 起草被纳入工作议程。2 0 0 9年后,土地督察在重点督察耕地保护的基础上,对建设用地使用情况进行监督检查。此
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 国家 自然资源 督察 制度 演进 逻辑 展望
1、咨信平台为文档C2C交易模式,即用户上传的文档直接被用户下载,收益归上传人(含作者)所有;本站仅是提供信息存储空间和展示预览,仅对用户上传内容的表现方式做保护处理,对上载内容不做任何修改或编辑。所展示的作品文档包括内容和图片全部来源于网络用户和作者上传投稿,我们不确定上传用户享有完全著作权,根据《信息网络传播权保护条例》,如果侵犯了您的版权、权益或隐私,请联系我们,核实后会尽快下架及时删除,并可随时和客服了解处理情况,尊重保护知识产权我们共同努力。
2、文档的总页数、文档格式和文档大小以系统显示为准(内容中显示的页数不一定正确),网站客服只以系统显示的页数、文件格式、文档大小作为仲裁依据,平台无法对文档的真实性、完整性、权威性、准确性、专业性及其观点立场做任何保证或承诺,下载前须认真查看,确认无误后再购买,务必慎重购买;若有违法违纪将进行移交司法处理,若涉侵权平台将进行基本处罚并下架。
3、本站所有内容均由用户上传,付费前请自行鉴别,如您付费,意味着您已接受本站规则且自行承担风险,本站不进行额外附加服务,虚拟产品一经售出概不退款(未进行购买下载可退充值款),文档一经付费(服务费)、不意味着购买了该文档的版权,仅供个人/单位学习、研究之用,不得用于商业用途,未经授权,严禁复制、发行、汇编、翻译或者网络传播等,侵权必究。
4、如你看到网页展示的文档有www.zixin.com.cn水印,是因预览和防盗链等技术需要对页面进行转换压缩成图而已,我们并不对上传的文档进行任何编辑或修改,文档下载后都不会有水印标识(原文档上传前个别存留的除外),下载后原文更清晰;试题试卷类文档,如果标题没有明确说明有答案则都视为没有答案,请知晓;PPT和DOC文档可被视为“模板”,允许上传人保留章节、目录结构的情况下删减部份的内容;PDF文档不管是原文档转换或图片扫描而得,本站不作要求视为允许,下载前自行私信或留言给上传者【自信****多点】。
5、本文档所展示的图片、画像、字体、音乐的版权可能需版权方额外授权,请谨慎使用;网站提供的党政主题相关内容(国旗、国徽、党徽--等)目的在于配合国家政策宣传,仅限个人学习分享使用,禁止用于任何广告和商用目的。
6、文档遇到问题,请及时私信或留言给本站上传会员【自信****多点】,需本站解决可联系【 微信客服】、【 QQ客服】,若有其他问题请点击或扫码反馈【 服务填表】;文档侵犯商业秘密、侵犯著作权、侵犯人身权等,请点击“【 版权申诉】”(推荐),意见反馈和侵权处理邮箱:1219186828@qq.com;也可以拔打客服电话:4008-655-100;投诉/维权电话:4009-655-100。