从空间不平等到空间正义:农村基本公共服务高质量发展的理论阐释与实践路向.pdf
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1、第 卷 第 期 年 月南京农业大学学报(社会科学版)(),收稿日期:基金项目:国家社会科学基金重大项目“伟大脱贫攻坚精神研究”();学年度清华农村研究博士论文奖学金()作者简介:杨铭宇,男,浙江财经大学马克思主义学院讲师;张琦,男,北京师范大学中国乡村振兴与发展研究中心教授、博士生导师。【农村社会发展】从空间不平等到空间正义:农村基本公共服务高质量发展的理论阐释与实践路向杨铭宇,张琦(浙江财经大学 马克思主义学院,杭州;北京师范大学 中国乡村振兴与发展研究中心,北京)摘要:党的二十大报告明确指出,年我国发展目标之一是要实现基本公共服务均等化,全体人民共同富裕取得实质性进展。基本公共服务高质量发
2、展本质上是解决城乡区域发展不平衡不充分问题,以满足人民日益增长的美好生活需要。从空间理论视角而言,空间不平等是基本公共服务高质量发展面临的主要梗阻,具体表现为城乡差异空间上基本公共服务发展的不平衡不充分以及由此引起的各类社会问题。空间正义是其追求目标,在地理空间上实现资源合理配置,在社会空间、文化空间等多维空间的层面上实现文化权益、文化权利等软性公共服务均等化。从制度设计而言,基本公共服务高质量发展要与乡村振兴战略以及城市化高质量发展战略有效衔接,应包含多元供给体系、城市地区的质量提升压力、农村地区的区域补偿动力、基本公共服务均等化等四个支撑要素,进而推进缩小空间不平等,促进城乡基本公共服务一
3、体化和均衡化发展。从实践路向来看,可以通过空间结构融合和空间形态融合来推进基本公共服务高质量发展。关键词:空间不平等;空间正义;空间融合;基本公共服务均等化中图分类号:文献标志码:文章编号:()党的十九大报告明确指出,“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。推动高质量发展成为跨越中等收入陷阱和实现共同富裕的必然要求。中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 年远景目标纲要同样指出,“我国已转向高质量发展阶段”,但仍存在“城乡区域发展和收入分配差距较大,生态环保任重道远,民生保障存在短板,社会治理还有弱项”等一系列社会问题。围绕城乡发展不平衡不充分的发展问题,年 月,中共中央
4、国务院关于新时代推动中部地区高质量发展的意见将“坚持共享发展,提升基本公共服务保障水平”作为解决发展不平衡不充分问题和推进中部地区高质量发展的着力点之一。“十四五”公共服务规划更是对基本公共服务高质量发展做出了整体性布局。一、基本公共服务与高质量发展脱贫攻坚战略实施以来,新改建农村公路 万公里,新增铁路里程 万公里,贫困地区农网供电可靠率达到,大电网覆盖范围内贫困村通动力电比例达到,贫困村通光纤和 比例均超过,农村地区基本公共服务体系建设取得重大进步。但从实际状况来看,城乡区域间基本公共服务的均衡性和质量仍存在较大差异。从城乡空间的整体分布来看,个省份的城乡基本公共服务均等化指数偏低,且城乡差
5、异显著,其中城市的空间分布为 字形格局,与发展水平相契合,而农村的空间分布并非如此。从大区域分布格局来看,中国城乡基本公共服务均等化的总体差异呈现波动上升趋势,其中西部地区的区域内差异最大,且除东部地区外,其他地区的区域内差异呈现扩大趋势。从单项的基本公共服务来看,教育资源、医疗资源、社会保障等多方面资源在城市区域的分布和配置远优于农村地区。毋庸置疑,城乡之间基本公共服务水平的不充分不平衡发展是基本公共服务高质量发展面临的首要问题。学界已经对基本公共服务与高质量发展之间的内在逻辑进行了初步探索。基于经济学而言,高速增长转向高质量发展,就是经济运行的目标和动力机制从主要侧重于以交换经济(货币单位
6、)计算的产品总量增加,转向更加注重产品和经济活动的使用价值及其质量合意性。具体而言,高质量发展要从总量扩张向结构优化转变,提供更高质量的产品和服务,满足民生需求。经济高质量发展能够创造更多的物质财富和精神财富,而公共服务高质量发展能够让人民在不断共享改革发展成果中生活得更加美好,两者是相辅相成、相互促进的关系。沿着高质量发展内涵思路,学界对基本公共服务高质量发展,包括农村公共文化服务高质量发展、基本医疗保障制度高质量发展、公共卫生健康高质量发展等的基本内涵进行探索,强调高质量发展应由“量”转“质”,注重城乡区域间资源配置的公平性、共享性、可持续性。综合而言,基本公共服务高质量发展重在解决城乡区
7、域发展不平衡不充分问题,以满足人民日益增长的美好生活需要,保障农民的生存权、发展权,提高农民的获得感、幸福感。从狭义层面来看,基本公共服务高质量发展是为民众提供高质量的公共产品和服务,改善民众生产生活环境,提高生活质量和品质。从广义层面来看,基本公共服务高质量发展是我国经济社会高质量发展的重要组成部分,以基本公共服务体系建设为抓手,促进乡村振兴和城乡一体化发展,实现共同富裕。二、空间治理:重识基本公共服务的意义基于城乡区域一体化的视角审视基础公共服务高质量发展,实质上是从地理空间治理的理论进行阐释。世纪 年代“治理”理念开始被引入城乡规划的研究,空间治理和空间分析开始受到地理学、社会学等多门学
8、科的关注,并逐步发展成研究城乡关系的理论工具。城乡空间实践的政治性决定其不只是一项纯粹技术工程,而且是对空间资源的再配置、多方利益协调、社会结构重构的过程。延续空间治理的分析方法,本文将基本公共服务当作治理城乡空间问题的一种基本方式,并尝试构建一个“空间不平等空间正义空间融合”的一般性分析框架,深入阐释基本公共服务高质量发展所面临的问题、制度设计、实践路向。(一)理论缘起“空间”概念起源于传统地理学研究中物质空间所讨论的地方或者场所。早期对于空间治理的讨论专注于地理空间,将空间视为城乡建设活动的容器,讨论空间上资源配置的公平性。世纪七八十年代,后现代地理学兴起的空间概念开始关注社会意义,社会空
9、间的概念受到研究者的重视,最具代表性的是爱德华苏贾()提出的“第三空间”理论。“第三空间”理论强调都市生活的空间特性,并利用空间分析的方法对城市生活进行系统性研究。多琳马西()将空间现象放在社会关系概念下加以研究,并从劳动的空第 期 杨铭宇,张琦从空间不平等到空间正义:农村基本公共服务高质量发展的理论阐释与实践路向数据来源:习近平在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话,年 月 日。间分工层面去界定所谓发展的区域问题或发展的地理不平衡问题。空间社会属性的研究在社会学领域同样备受青睐,世纪 年代后期城市社会学提出社会空间的分析思路,主张将城市发展视为空间现象,关注其空间生产的过程和机制。麦基()所提出
10、的 模型讨论了城市边缘化问题,强调将城乡关系置于空间脉络上考察。空间分析为城市治理提供了新的视角,城乡空间治理应关注权力和空间过度资本化、空间结构失衡、空间权利等问题。对于空间治理而言,城乡融合问题的空间化是一个克服城乡空间不平等,进行空间结构关系重组和空间整合的过程。基本公共服务作为促进城乡融合发展的基本方式之一,在空间治理的理论视角下其高质量发展具备新的理论内涵。(二)空间不平等:基本公共服务高质量发展面临的主要问题体制因素和发展阶段共同决定了我国城乡二元结构明显、城乡发展一体化程度较低的局面,这是我国经济高质量发展面临的重要问题之一。从空间分析的视角来看,城市和农村是人类活动的基本场所,
11、资源在城市的集聚效应造成城乡社会结构的巨大差异。官方数据显示,全国居民人均可支配收入基尼系数在 年达到最高点,年降至,累计下降,但仍然高于国际警戒线 的标准。这种差异逐步由经济领域扩展到政治、文化、人际关系等领域,并由此造成空间资源的分配以及空间权利配置的不平等。显而易见,城乡基础公共服务发展不平衡是一种空间意义上的不平等,主要关注比例关系不合理、包容性不足、可持续性不够等结构性问题,具体表现在生态生活空间的不协调、经济市场空间的不平等、文化教育空间的不一致、福利保障空间的不均衡等方面。空间不平等的另一个具象化表现是城乡基本公共服务发展不充分,关注的是基本公共服务的数量和质量问题,主要表现为发
12、展不足、潜力释放不够、短板较多等。多维空间不平等会导致农村区域民众难以获取同等水平的公共产品和服务,长期如此会直接导致两种不良后果:一方面,多维度空间资源的缺失致使贫困家庭陷入多维贫困陷阱,家庭收入水平停滞致使其难以逃脱贫困陷阱;另一方面,长期多维度空间权益的侵害导致农村群体遭遇社会排斥和制度排斥,损害民众的积极性和自主性,内生发展动力难以培植。基本公共服务高质量发展必须解决空间不平等引起的城乡基本公共服务发展的不充分不平衡问题,进而抑制空间不平等引起的一系列不良后果。(三)空间正义:基本公共服务高质量发展的目标从我国的发展战略来看,基本公共服务高质量发展阶段性目标是解决经济社会发展的不平衡不
13、充分问题,缩小城乡差距,助力乡村振兴;终极目标是服务于共同富裕,由全体人民共享发展成果。就空间分析视角而言,共同富裕的实质是空间权益的分配调整,核心是通过空间尺度的资源调控与正义修复来践行分配正义,消除空间资源配置不均衡、空间供给不均等、空间权益不平等等突出问题,借助平等机制,推动效率和公平实现新的动态平衡,增强发展的均衡性、协调性、包容性。简言之,共同富裕的内涵是实现空间正义。“空间正义”概念源自布莱迪戴维斯于 年提出的“领地正义”,即社会资源应以正义的方式实现公正的地理分配。哈维认为,地理分配难以实现正义,只有变革空间的社会生产过程,进行社会结构和制度的变革,才可能真正实现空间正义。从空间
14、正义反思基本公共服务的发展可知,高质量发展既要改善基本公共服务的各项硬性基础设施,也要着力完善软性基本公共服务以保障民众的权利和文化权益的需求。由此可见,基本公共服务高质量发展的空间正义目标应包括两个层面:其一是在地理空间上实现资源合理配置,即实现城乡生产要素的自由流动和物质资源均等化;其二是在社会空间、文化空间等多维空间的层面上实现文化权益、文化南京农业大学学报(社会科学版)第 卷数据来源:国务院新闻办公室于 年 月 日发布的中国的全面小康白皮书。权利等软性公共服务均等化。资源公平配置和权利均等是衡量基本公共服务高质量发展的指标,也是空间正义和共同富裕的本质要求。(四)空间融合:基本公共服务
15、高质量发展的基本路径纵观我国的城乡发展政策,其由早期的城乡分野治理逐步走向城乡统筹发展和城乡一体化。当下我国已经进入经济社会的高质量发展阶段,这对城乡融合发展提出了更高的要求。从空间治理的角度来看,城乡融合发展实际上是多维度的空间融合。从学理层面来看,空间可以细分为物质空间、社会空间、文化空间,分别对应着生产生活状况、社会关系、精神文化生活,而空间融合实质上是社会空间、物质空间、文化空间中诸多要素的有机融合,进而促进空间整体的协调性发展。依据空间不平等的两个具象化表现,即城乡基本公共服务发展不均衡不充分,可将空间融合的路径进一步分为空间结构融合与空间形态融合。其中空间结构融合是指基本公共服务在
16、空间构成形式上的融合,例如在基本公共服务布局、标准、比例等结构性问题上的重组与融合,旨在解决城乡基本公共服务发展不均衡问题;空间形态融合是指基本公共服务在各类活动空间中实质内容上的融合,例如在教育、医疗等内容上的发展与融合,旨在解决城乡基本公共服务发展不充分问题。综合而言,多维度的空间实质上是基本公共服务供给所涵盖的内容,因此空间融合是通过基本公共服务的供给,进行空间结构关系重组和空间资源整合,进而消除空间不平等,实现空间正义的过程。具体而言,一方面,空间融合应在变革城乡空间结构、激活城乡空间要素、消除城乡空间界限、加强城乡空间治理等多个方面推进,努力消除城乡间的空间不平等问题;另一方面,空间
17、融合要秉承空间正义的理念和目标,抓住人民最关心最直接最现实的利益问题,让全民共享标准化的基本公共服务,扎实推进共同富裕。三、基本公共服务高质量发展的制度设计“空间不平等空间正义空间融合”的分析框架阐释了基本公共服务高质量发展必须解决城乡关系问题,即改变不合理的空间结构,促进多维空间的融合发展。基于此,基本公共服务高质量发展的制度设计应坚持两个基本原则:一是消除空间不平等引起的城乡基本公共服务发展的不均衡不充分问题,满足空间正义目标;二是贯彻差异化的基本公共服务发展理念,符合空间不平等和空间多维性的现实特征。从我国的战略设计来看,基本公共服务要与乡村振兴战略以及城市化高质量发展战略有效衔接,这要
18、求其制度设计兼顾两大战略的发展目标,在政策设计层面服务于两大战略。从乡村振兴战略来看,需要培育农村内生动力,基本公共服务政策设计要给予农村地区更多的补偿和带动;从城市化高质量发展战略来看,基本公共服务要提高资源的使用效率,注重供给质量。实证研究也证实了此观点,基本公共服务均等化归因于公共服务发展滞后地区获得的区域补偿动力与公共服务发展领先地区带来的质量提升压力二元力量的抗争。从政策执行链条来看,基本公共服务体系包括供给体系、供给结果、民众需求三个环节组成,供给体系环节影响着公共产品和公共服务供给的均衡性和质量,供给结果则与民众需求息息相关。综合而言,基本公共服务高质量发展的制度设计应关注四个要
19、点:一是注重供给主体的多元化,满足民众的差异化需求,从制度层面回应供给体系协同性和民众需求多元性的特征;二是做好农村地区的区域补偿,培育农村地区内源式发展的动力,从制度设计层面回应乡村战略的目标需求;三是提升城市地区公共服务的质量,发挥其优质公共水平的带动效应,从制度设计层面回应新型城镇化高质量发展的目标需求;四是推进基本公共服务均等化,制定标准化的公共服务和产品,保障全民共享标准化的公共服务,从制度层面回应社会主义共同富裕的本质第 期 杨铭宇,张琦从空间不平等到空间正义:农村基本公共服务高质量发展的理论阐释与实践路向要求(图)。图 基本公共服务高质量发展的理论阐释图(一)基本公共服务的供给体
20、系基于时间轴而言,农村基本公共服务供给体系的发展可以粗略分为人民公社的平均主义阶段(年)、政府财政缺位的差异化阶段(年)、政府主导下的城乡一体化阶段(至今)。年供给主体是人民公社,资金来源主要是集体收入,政府关注民生保障,在全国范围内初步构建公共服务体系框架;这种平均主义分配和普惠性福利下民众共享低水平公共产品和服务,主体间的差异性较小。年政府包干下的供给体制注重基本公共服务供给的数量和规模;当时城乡经济水平的差异造成了供给水平的两极分化。年后,由于城市支持农村的政策转向,基本公共服务逐步形成政府主导、多元参与的供给格局,并注重民众的实际需求及获得感回应(表)。表 农村基本公共服务供给主体演变
21、情况表发展阶段供给主体资金来源政策目标供给结果 年人民公社集体分配之前直接从各基本核算单位中扣除,农民承担关注民生保障,构建公共服务体系框架基本公共服务水平低,差异小 年政府包干筹资 摊 派:国 家 财 政,家庭为单位摊派注重基本公共服务供给的数量和规模区域差异、城乡差距、群体差距较大 至今政府主导,多方参与转移支付:中央政府和上级政府的财政支持重视 基 本 公 共 服 务 均 等化、质量和效益民众的实际需求及获得感需要质量提升地方政府在城乡空间治理中长期扮演着“家长制”的角色,导致市场和社会部门的参与缺失,造成生产和社会分工在空间上的不平等:一方面是物质空间上资源分配的不均等。空间是各类经济
22、资源的集合体,地方政府在城乡空间中拥有绝对的主导权,控制着大部分公共产品的生产和供给。而作为市场机制主体的企业则在公共产品的生产中缺席,未能有效分担供给成本,加之政府公共产品具有较高的管理成本,进一步导致资源错配和服务规模扩大困难。另一方面是市场部门和社会部门在社会分工层面的缺位导致在社会空间上遭遇权利排斥。在我国公共产品的供给体系关系空间中,市场部门和社会部门长期处于附庸地位,导致两部门缺少话语权,直接影响公共品的供给效率以及缺乏对民众需求的回应。因此制度设计时,要在基本公共服务生产和分配中给予市场和社会组织更多的参与权,多元化的供给结构才能丰富公共产品和服务的多样性,进而满足民众的异质性需
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