城镇化进程中的流动人口治理及展望.pdf
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1、辽宁行政学院学报新中国成立之初,我国城镇人口占总人口的比重不足 11%,到 1978 年也仅占 17.9%1;但自改革开放以来,伴随着举世瞩目的大规模人口流动,我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。截至 2022 年末,我国常住人口城镇化率达到 65.22%2,已进入以城市型社会为主体的新的历史时期。在高速城镇化进程中,我国流动人口治理模式也在不断更新和发展,但至今仍然存在不少深层次的问题。随着中国特色社会主义进入新时代,更加需要坚持以人民为中心的原则,不断优化流动人口治理模式,推动流动人口平等共享经济社会发展成果,促进以人为核心的新型城镇化真正落实落地。一、流动人口治理的发展历
2、程为了在资源匮乏条件下优先发展重工业,新中国成立后,我国实施了严格限制人口流动和控制城镇人口规模的政策。在相当长的时期内,在户籍制度以及与之配套的城市劳动就业、基本消费品供应票证等制度的限制下,我国农村与城市之间的人口流动几乎停滞,仅有招工、招生、参军、提干等少量流动渠道。改革开放之后,随着工业化和城镇化的快速发展、农村劳动力剩余与城市劳动力不足的矛盾凸显,我国出现了农村劳动力向城镇地区大规模流动的社会现象。这也推动我国人口管理政策逐渐向“控制盲目流动”过渡;但是,各地仍基本沿用了以治安防范为导向的粗放管控模式,延续了很多具有防御性、限制性乃至排斥性特征的人口管理政策。进入 21 世纪之后,随
3、着城乡统筹发展和户籍制度改革的逐渐深入,我国积极推动流动人口就业权利保护、社会保险完善、随迁子女教育等基本公共服务均等化的进程,推动公共政策从流动人口“管理”向“管理与服务并重”模式转型。2000 年,中共中央、国务院发布的 关于促进小城镇健康发展的若干意见 提出,鼓励农民进入小城镇,“并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇”3。2003 年,国务院公布的 工伤城镇化进程中的流动人口治理及展望刘程(上海社会科学院,上海 200020)摘要我国流动人口治理模式经历了从严格限制人口流动、控制盲目流动、治安防范管理、管理与服务并重到推进以人为本的农业转移人口市民化的改革历程,但至今仍然
4、存在流动人口治理体制机制缺少协同性、治理方式尚需优化及流动人口的弱势地位尚未得到根本改善等问题。这可以追溯至户籍制度改革的路径依赖、社会福利制度的“碎片化”与“地方化”、地方财政权责失衡、土地制度改革的挑战等原因。新征程上,需要推动流动人口治理模式向包容性治理转型,促进以人为核心的新型城镇化真正落实落地。关键词新型城镇化;流动人口;包容性治理中图分类号C913文献标识码A文章编号1008-4053(2023)05-0059-06作者简介刘程(1983),男,上海社会科学院社会学研究所副研究员,博士。基金项目国家社会科学基金一般项目“转型时期普遍性社会焦虑的形成、分化与治理研究”(19BSH13
5、1);国家留学基金委公派访问学者项目“普遍性社会焦虑的形成、扩散与治理研究”(202008310036);共青团中央“青少年发展研究”课题“青年优先发展理论与公共政策研究”(22JH065);上海社会科学院创新工程(第二轮)创新项目“社会焦虑情绪的网络扩散机制与规律研究”(23CXXM23)。政府社会管理59辽宁行政学院学报保险条例 首次将农民工纳入保险范围;同年,国务院颁布 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法,废止了沿用多年的收容遣送制度。2006年,国务院关于解决农民工问题的若干意见 要求“中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件”4,并从工资发放、劳动管理、就业培训、社会保障、公共服
6、务、权益保障等方面提出具体要求。2010 年,中央一号文件 中共中央 国务院关于加大统筹城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础的若干意见 提出,要“采取有针对性的措施,着力解决新生代农民工问题”5。2012 年,党的十八大报告明确提出要“加快改革户籍制度,有序推进农业转移人口市民化,努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”6。2014 年发布的 国家新型城镇化规划(20142020年)国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见 国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见,2015 年通过的 居住证暂行条例,2016年发布的 国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见 国务院关于统筹推进县域内城乡
7、义务教育一体化改革发展的若干意见 国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知 等政策文件进一步推进了相关工作。党的十九大报告提出要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化”7。2022 年,党的二十大报告进一步提出:“推进以人为核心的新型城镇化,加快农业转移人口市民化。以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局,推进以县城为重要载体的城镇化建设。”8在这样的背景下,我国事实上已迈入了“推进以人为本的农业转移人口市民化”的新阶段9。在流动人口治理的长期实践中,各地还形成了各具特色的治理模式。有学者将其归纳为以治安防范为政策目标的“防范型”
8、管理模式、多元政策目标的“综合型”管理模式及具有广泛社会整合力的“福利型”管理模式10,也有学者将其类型分为“治安管理拓展型”“大人口机构统筹型”“专业机构协调型”11。很多地方还探索了“以房管人”“以业管人”“以证管人”12“以外管外”13“网格化管理”“区域联动管理”“智能化管理”及“数字化管理”工作机制。二、当前流动人口治理的突出问题我国流动人口治理模式历经变迁,已逐步被纳入现代社会治理体系之中,其治理方式已更加柔性化、治理技术更加精细化。但是,我国流动人口规模庞大、内部分化分层、涉及问题广泛且复杂,这使得流动人口治理过程仍然面临一些突出问题。(一)流动人口治理体制机制缺少协同性在流动人
9、口治理体制机制方面,全能式政府与自上而下的单中心管理、条条分割和条块分割的碎片化管理格局并未得到根本改变。一是在政府系统内部,流动人口治理涉及多个职能部门,但缺乏权威和高效的流动人口管理统筹机构;而且,各职能部门对职权的认识存在差异,全局观念和系统意识仍存不足。流动人口治理体制机制存在着部门职责交叉重叠、工作协同不够紧密、政策衔接欠佳、治理合力不足等问题。二是属地化管理体制导致流入地与流出地在流动人口治理过程中存在各自为政的现象,缺乏制度化、正式有效的联动合作机制与沟通桥梁,难以取得“一体化”和“一盘棋”式的工作成效。三是流动人口治理的基层工作力量明显薄弱。尤其在流动人口聚居的“城中村”或“城
10、边村”,这种情况更为突出,影响了流动人口治理的整体质效。此外,在政府主导决策和资源分配的背景下,流动人口治理缺乏企业、社会组织等多方主体的广泛参与。而且,流动人口自身参与治理的空间被大大压缩。在现实生活中,流动人口参与治理的程序复杂且门槛偏高、参与范围有限、参与形式单一,难以充分发挥作用。(二)流动人口治理方式尚需优化一是一些城市仍倾向于将流动人口视为“财政负担”而不是“人口红利”,故而对流动人口进行“经济接纳,社会排斥”。在治理过程中,一些地方仍然习惯于采取行政手段甚至高压“硬”手段,而不是法律手段、道德手段、思想教育手段等“软”手段14。二是“重管理、轻服务”意识仍然根深蒂固,习惯于“以管
11、理取代服务”。对流动人口的公共服政府社会管理60辽宁行政学院学报务重视不够、投入不足、服务效率偏低,缺乏灵活性、主动性与回应性。城市基本公共服务的均等性、普惠性、便捷性仍然存在很多痛点和堵点,流动人口在很多领域难以获得平等的市民权利。三是治理方式对新形势下流动人口的新趋势和新需求的适应性尚待提高。随着经济社会发展与流动人口内部的分化分层(尤其是新生代流动人口、城城流动人口、高学历流动人口、家庭化流动人口、老年流动人口、自雇或创业型流动人口等),流动人口的利益诉求已从单纯的就业与收入等“底线型”层次转向体面劳动、公平教育、福利保障、社会融合、安家落户等“增长型”层次,需要不断优化治理方式以更好地
12、适应新的社会需求。(三)流动人口的弱势地位尚未得到根本改善一是很多流动人口就业于城市的次级劳动力市场,普遍存在工作条件差、劳动强度大、工资待遇低等问题。在就业机会方面,由于存在城乡分割的劳动力市场制度,城市在劳动力市场准入方面对外来流动人口有很多限制。在工作待遇方面,城市劳动力市场还对流动人口在工资、晋升机会等方面予以区别对待。流动人口的劳动投入与工作回报之间存在非对等性(投入高、回报低),流动人口与城市本地劳动力之间存在“同工不同时”“同工不同酬”“同工不同权”等问题。此外,不少流动人口还未能与用人单位签订正式劳动合同,因此在发生劳动纠纷时往往处于弱势地位。二是我国现行社会保障制度呈现出地区
13、分隔、城乡分隔、人群分隔的特点,使得流动人口在医疗、教育、住房、养老、失业、工伤、生育等福利保障方面处于弱势地位。比如:在子女教育方面,流动人口随迁子女不仅在入学手续办理方面面临较高门槛,进入优质公办学校的就读机会受到限制,而且在异地参加中高考也面临制度性障碍;在住房方面,保障房、廉租房等住房资源尚未有效覆盖流动人口群体,而且流动人口在大城市购买商品房的制度门槛较高。总之,以户籍制为基础的社会保险、医疗保障、子女教育、住房保障、公共服务等“隐形户籍墙”,强化了对流动人口的社会排斥。近年来,随着中小城市落户、特大城市积分制落户、随迁子女异地中高考及身份证等证件异地办理、社保卡办理的跨省通办、跨省
14、异地就医住院费用直接结算等政策的落实落地,各地基本公共服务均等化水平有所提升,但仍然存在很多不足。三是城市流动人口的社会融合水平总体不高。流动人口强烈的社会融合意愿与弱势的社会融合能力之间形成反差。流动人口缺乏组织化的社会支持体系,常被排斥在城市的社区组织、社区活动、社区治理之外。对于流动人口而言,工会保护、法律援助、劳动仲裁等正式机制作用有限;一些流动人口在遭到不公平对待后往往只能通过非正式手段来解决问题。此外,流动人口还缺乏相应的利益表达渠道,无法正常参与相关公共政策博弈过程。三、流动人口治理的制度检视(一)户籍制度改革的路径依赖户籍制度根据地域和家庭成员关系将户籍属性划分为农业户口和非农
15、业户口。户籍制度建立初期是为了满足国家对人口信息的收集、确认、登记和统计的需要,但在后续的发展中,户籍制度逐渐演变为决定公共福利、城市服务以及更广泛的完全公民权的最重要机制之一。长期以来,户籍制度不仅限制了公民自由迁徙的权利,而且附属了太多社会福利属性,有时还被各级政府用于身份甄别与资格筛选。它不仅是流动人口得以产生和持续存在的根源,而且还是将流动人口排斥在城市户口所附属的各种“城市公共物品”获取资格之外的根本原因。21 世纪以来,户籍制度经历了不断改革与完善的过程。2001 年,在全国范围内对办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标管理。2009年,广州市实行以具有合法固定住所、稳定职业或生
16、活来源为基本条件的市内户口准入制,上海市实行“居转户”政策。2010 年,广东省“积分入户”等改革政策的落地,推动了“户籍墙”问题的逐步破解。2014 年,国务院印发 关于进一步推进户籍制度改革的意见,取消了农业户口和非农业户口,明确了“户口+居住证”的人口管理方式,提出了不同规模城市差异化的落户政策,同时还提出了积分落户制度。2016 年,居住证暂行条例 开始施行;同年,关于深入推进新型城镇化建设的若干意见 提出,鼓励各地进一步放宽落户条件,政府社会管理61辽宁行政学院学报除超大城市和特大城市外,不得采取要求购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制,加快调整完善超大城市和特大城市落户政策
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