《消除对妇女一切形式歧视公约》定期报告制度与中国实践——对中国第九期国家报告的审议.pdf
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1、 年 月山东女子学院学报第 期 总第 期 消除对妇女一切形式歧视公约审议研究消除对妇女一切形式歧视公约定期报告制度与中国实践 对中国第九期国家报告的审议孙 萌,吴 婷(中国政法大学,北京)摘 要:国家报告制度是联合国条约机构强制性的监督机制,主要通过报告的撰写、报告的审议和对结论性意见的执行等环节来对缔约国履行人权条约的情况进行监督,以促动人权的发展。消除对妇女一切形式歧视公约缔约国履行报告义务的意义不仅在于让这些国家有机会梳理妇女人权的发展状况,而且还能促动其在国际、国内层面的人权对话与共识。近年来,消除对妇女歧视委员会逐步推动简化报告程序的实施,并将 年可持续发展议程目标纳入国家报告的编纂
2、细则,以推动国家报告机制工作效率和效果。作为消除对妇女一切形式歧视公约最早的缔约国之一,中国始终高度重视与消除对妇女歧视委员会的合作,并于 年 月 日接受了该委员会对于第九期国家报告的审议。在审议会议中,中国代表团在展示妇女人权发展成就的同时,也提出了遇到的困难与发展措施,以期进一步扩大与联合国的国际交流,共同推动妇女人权事业的进一步发展。关键词:定期报告制度;妇女权利;消除对妇女歧视委员会中图分类号:文献标识码:文章编号:()消除对妇女一切形式歧视公约(下称消歧公约)于 年 月 日通过,并于 年 月 日生效。中国于 年签署和批准了该公约,是较早的缔约国之一。香港、澳门回归后,该公约也适用于香
3、港特区和澳门特区。作为联合国核心国际人权公约之一,消歧公约在中国的实施得到了高度重视。年 月 日,中国代表团就执行公约的情况在瑞士日内瓦接受了消除对妇女歧视委员会(下称“消歧委员会”)对中国第九期国家报告的审议。国务院妇女儿童工作委员会副主任黄晓薇女士作为中国代表团团长带领由中央政府、香港特区政府及澳门特区政府代表组成的代表团出席了本次审议会议。中央政府代表团成员来自最高人民法院、最高人民检察院、公安部等 个部门和单位,他们会同港澳特区代表一起就促进妇女发展与权益保障的相关问题与消歧委员会进行了建设性对话。为了全面分析中国在上一轮报告后取得的人权成就以及在推进妇女人权事业方面的困难和措施,把握
4、中国政府与消歧委员会在国家报告制度上的合作情况,以及该委员会在中国妇女权利保障问题上的建议,本文针对中国接受此次国家报告审议的情况进行系统性梳理和深入讨论,以期为中国更好地履行国际人权义务,推进妇女事业的进步提供智力支持。收稿日期:作者简介:孙萌,女,中国政法大学人权研究院教授,主要从事国际人权法研究;吴婷,女,中国政法大学人权研究院硕士研究生,主要从事国际人权法研究。一、消歧公约国家报告制度的内容及意义联合国人权机制可以分为以联合国宪章为基础的宪章机制和以联合国核心国际人权公约为基础的条约机制。其中,条约机制以人权条约为根据,以条约机构为依托,主要通过国家报告、个人和国家来文以及调查机制来监
5、督和引导缔约国履行人权义务。国家报告制度是条约机制非常重要的、也是唯一的强制性监督机制,为缔约国设置了程序性的人权义务。该制度主要通过报告的撰写、报告的审议和对结论性意见的执行等环节来对缔约国履行人权条约的情况进行监督,以敦促该国人权状况的提高。(一)国家报告制度的内容所有的联合国核心国际人权公约都规定了国家报告制度。消歧公约第十八条第一款规定:“缔约各国应就本国为使本公约各项规定生效所通过的立法、司法、行政或其他措施以及所取得的进展,向联合国秘书长提出报告,供消除对妇女歧视委员会审议。”关于国家报告的内容,该公约第十八条第二款规定:“报告中得指出影响本公约规定义务的履行的各种因素和困难”。据
6、此,年发布的关于国际人权条约缔约国提交报告的形式和内容的准则汇编(下称报告准则)对国家提交的报告的内容进一步作出了详细指导。缔约国提交的关于消歧公约执行情况的报告包括两部分:共同核心文件和专门关于该公约执行情况的文件(专要文件)。共同核心文件是关于一国基本国情的总体介绍性报告,在一定时间内可以适用于所有条约机构,因此一般不需要在专要文件中重复提出。但若缔约国没有提交过共同核心文件,或者共同核心文件中所载资料未经更新,则需要在专要文件中列入相关资料。在共同核心文件中,针对妇女人权的保护问题,应该包括现有的一般事实性资料,酌情按男女性别分别介绍保护和增进人权的一般框架和非歧视与平等方面的情况及有效
7、的补救措施。向消歧委员会提交的专要文件主要是指缔约国在公约规定的时间内提交的首次报告和此后的定期报告。该项文件应呈现缔约国所有涉及消歧公约执行情况的资料。其中,首次报告旨在重点说明缔约国的法律和惯例在多大程度上与该公约相吻合,详细地分析和说明法律规范对妇女的实际处境的影响,以及违反该公约规定的补救措施及其实施的效果。定期报告则主要聚焦如下三个方面进行汇报:()介绍此前报告的结论性意见的落实情况,对不同妇女群体,尤其是受到多种形式歧视的妇女群体的影响,说明未落实的原因或遇到的困难;()缔约国对落实消歧公约的法律及其他有关步骤进行分析性审查,并说明法律的影响、法律制度、政策和妇女问题方案之间的相互
8、作用;()分析消除歧视妇女现象、确保妇女充分享受人权方面逐步显现的趋势,说明在公民、政治、经济、社会、文化等领域里仍然存在或正在出现的阻碍妇女与男人同等行使和享有人权和基本自由的各种因素,介绍为克服这些障碍而所要采取的措施。关于国家报告的审议程序,根据 年报告准则第五章、消歧委员会的议事规则及工作方法的相关规定,主要包括以下几部分。()国家撰写并提交初次报告 定期国家报告。国家报告必须以一种联合国的工作语言提交秘书长,然后由秘书处负责翻译和传递。文件处理完毕后,消歧委员会将按照工作安排确定审议日期。()为了提高工作效率和效果,消歧委员会成立会前工作组,专门负责不同缔约国国家报告的审议,并指定一
9、个委员撰写国别结论性意见。该工作组会针对缔约国提交的报告提出一份问题单,主要是向报告国索要报告中可能遗漏或者评估条约执行情况所需的补充资料,以帮助消歧委员会进一步了解其特别关注的具体问题。报告国家在接到问题单后要按时作出书面答复,从而构成对先前报告的补充。()在正式审议阶段,消歧委员会邀请缔约国派遣代表团参加报告的审议会议,以便回应委员会所提出的问题并提供必要的补充资料,充分说明公约执行的情况。这一审议程序本质上是建设性对话。()审议结束后,消歧委员会通过“结论性意见”,意在向报告国提出切合实际的咨询意见和建议,支持其进一步采取步骤落实条约所载各项权利。在国别结论性意见中,消山东女子学院学报
10、年第 期歧委员会通常在认可缔约国所采取的积极步骤的基础上,明确指出值得关注、须再接再厉全面落实条约规定的领域和问题,并提出较为具体、可行的建议。对此,该委员会希望缔约国广泛传播结论性意见,以期引起公众对执行情况的讨论。()关于国别结论性意见的后续行动。后续行动是国家报告制度不可或缺的、帮助其发挥实际效用的重要环节。为了密切监测缔约国对于建议的执行情况,改善较为紧急的人权状况,消歧委员会规定了书面报告后续行动的程序,要求缔约国在结论性意见通过的两年内报告为落实结论性意见而采取的措施。为此,消歧委员会专门设立了两名后续行动报告员负责审查,并就缔约国是否采取了后续行动以及后续行动报告是否回应了委员会
11、的关切和建议的情况进行评估。后续报告程序能够有效地敦促缔约国根据结论性意见采取措施来改进国内妇女的人权状况,使国家报告成为一个连续完整的不断推进人权发展的机制。(二)国家报告的意义国家报告制度实施的意义,不仅仅限于缔约国接受消歧委员会审议的对话环节,更在于缔约国为履行该项义务所作出的所有实质性的努力和程序性的合作。具体而言包括如下几个方面。第一,撰写国家报告为各国梳理实施消歧公约所取得的进展和存在的问题提供了一个机会,并为进一步推进妇女人权发展找准方向并聚焦问题。通过编写报告,缔约国能够全面审查采取了何种措施使国内法律和政策与公约的规定相一致;在全面增进人权的情况下,监测促进公约权利所取得的进
12、展情况;查明履行公约方面的问题和缺点;评估提高公约履行效力的需求和目标;筹划和拟订适当的政策,争取达到更好的人权目标。正如学者维尔约恩()在其书中提到的,国家报告制度包括了两个内在关联的目标:缔约国的自省和条约机构的检查。第二,缔约国接受国家报告的审议是一个与国际社会以及国内社会进行对话、争取共识,并寻求经验和帮助的过程。在国际层面,消歧委员会可以通过审读国家报告以及与报告国家的对话,确定该国在人权方面的进步,帮助其认识国内人权状况与国际人权标准之间的差距以及实施公约的障碍,并针对性地提出改善人权状况的建议,或者在必要的情况下开展国际支持与合作,以帮助该国履行公约,实现其对保障人权的国际承诺。
13、在国内层面,国家机关不仅可以通过报告的撰写,强化彼此在人权领域的合作,还可以通过咨询非政府组织等环节,促进人权对话,促进全社会对人权事业的监督和支持。第三,国家报告制度能够推动对于消歧公约的解释和在缔约国中的适用。国家报告能够为消歧委员会认识和评估世界范围内妇女人权的发展进程提供翔实的数据,并为该委员会阐释公约义务,制定或者修订人权标准提供具体的、实践性的重要参考,从而为推动公约的适用和发展发挥作用。在实践中,消歧委员会根据世界各国的国家报告以及审议报告的经验,深化了对于国家人权义务内涵的认识及对于国家具体实践的分析,并通过制定一般性意见等来进一步阐释国际人权法,指导缔约国在国内落实国际人权义
14、务。二、消歧公约国家报告制度的最新发展在消歧公约通过之初,人权资料的相对缺乏导致国家报告制度采取了较为宽泛的报告范围,但随着消歧委员会工作经验的积累及国家在收集人权信息方面的能力的提高,该报告制度开始面临如何从庞杂的信息中聚焦重要问题的新挑战,以确保明智地使用有限的资源,发挥监督机制的价值。在此背景下,消歧委员会对国家报告的程序进行了改革,并制定了简化报告程序。此外,随着 年可持续发展议程的实施,消歧委员会也结合该议程有关性别平等的目标,对于国家报告的编写准则进行了相应的修订,为缔约国编写报告提供了更加详细的指引。(一)简化报告程序联合国大会 年 月 日通过了关于加强和增进人权条约机构体系有效
15、运作的决议,鼓励各条约机构向缔约国提供简化报告程序并限制所需报告问题的数量。简化报告程序旨在简化报告消除对妇女一切形式歧视公约定期报告制度与中国实践的内容,即不再按照公约逐条汇报,而是按照条约机构提出的问题清单进行报告。对消歧委员会来说,简化报告程序能够使该委员会收到更有针对性的资料,从而协助其有效提升对于缔约国履行公约义务情况的评估,并与那些因缺乏财政和人力资源而延迟报告的国家重新开始对话,从而有效缓解报告的积压问题以及沉重的审议工作的负荷。尽管简化报告程序有利于减轻国家和条约机构的工作负担,但也存在报告和审议不够全面的缺陷。由于缔约国对于简化报告程序存在上述疑虑,导致该程序并未在整个条约机
16、制中得到全面适用。简化报告程序在消歧委员会的适用经历了一个漫长且反复的过程,目前该委员会采取的是传统报告程序和简化报告程序并存的模式,以兼顾不同国家的需求。简化报告程序在消歧委员会最初于 年 月 日开始试用,但是只运行了一年多的时间,就于 年 月停止使用。年 月,消歧委员会在第六十九届会议上决定恢复简化报告程序,提出在缔约国的请求下,向其提供简化报告程序,不论其各自的定期报告是否逾期,前提是该缔约国必须之前已经按照正常程序提交过初次报告并接受审议。这一简化报告程序允许由消歧委员会的会前工作组向缔约国发出议题清单(“报告前议题清单”,)。缔约国对报告前议题清单的答复将作为其按照消歧公约第十八条提
17、交的定期报告,被优先安排接受审议。在对简化报告程序的执行效果进行持续评估后,消歧委员会在 年 月 日至 月 日的第八十二届会议上,决定进一步推广简化报告程序,将其从选择加入模式改变为选择退出模式,即简化报告程序默认适用于未在 年 月 日之前选择退出的缔约国。(二)关于根据 年可持续发展议程编写报告的指导为了进一步推动 年可持续发展议程的落实,年 月 日,消歧委员会发布了就在可持续发展目标背景下根据消除对妇女一切形式歧视公约第十八条编写报告给缔约国的指导说明(下称指导),要求各国把实现 年可持续发展议程中的性别平等目标的进展信息纳入定期报告。这一指导的重要性不仅仅在于顺应国际人权发展的新动态,将
18、可持续发展的信息纳入国家报告,更在于它为国家履行人权义务提供了更详细的指导,并为各国的撰写提出了更加具体的要求。聚焦 年联合国通过的 年可持续发展议程,该议程制定了 项可持续发展目标以应对世界面临的紧迫的环境、政治和经济挑战,促进人类的和平与繁荣发展。该议程的第五项目标为性别平等,与消歧公约的宗旨和目的及消歧委员会的工作息息相关,其下设了六个具体目标:目标 要求在全球消除对妇女和女童一切形式的歧视,与贯穿消歧公约的平等与非歧视精神一脉相承;目标 强调消除公共和私营部门针对妇女和女童一切形式的暴力行为,包括贩卖、性剥削及其他形式的剥削,与消歧公约第六条所针对的对妇女的性别暴力、贩运人口和利用卖淫
19、营利的问题相呼应;目标要求消除童婚、早婚、逼婚及割礼等一切伤害行为,则体现在消歧公约第十六条对童婚和早婚效力的否定;目标 要求各国认可和尊重无偿护理和家务,在家庭内部提倡责任共担,与消歧公约第五条要求消除针对妇女的刻板印象息息相关;目标 则涉及妇女的参政权,与消歧公约第六、七条的规定一致,要求妇女与男子平等参与国内与国际的政治生活;目标 则回应了对妇女来说最为重要的性和生殖健康,并强调了在数字时代妇女应用科技获取服务能力的提升。年消歧委员会发布的指导对 年的报告准则进行了补充,针对消歧公约的每一条款的报告编写,指导从“法律框架”“执行和监测措施”“国家和地方层面的数据分析”三个角度,结合可持续
20、发展目标的要求提出了详细的要求,为国家提供了更具操作性的指引。以第六条的要求为例,就贩运人口和利用卖淫营利这一问题,根据 年指导的要求,缔约国需提供本国的法律框架关于具体的反贩运措施、保护妇女和女孩免遭贩运和强迫卖淫的规定、不具有本国合法地位的被贩运妇女山东女子学院学报 年第 期根据联合国条约机构数据库显示,我国在 年 月 日选择不适用简化报告程序,:?,最后访问日期 年 月 日。和女童是否有可能被监禁和 或被遣返、是否建立保护证人的制度等信息。就该问题的执行和监测措施,缔约国需要提供关于打击贩运妇女和女童的国家计划及其执行和监测、关于面临被贩运风险的移徙妇女和女童(正常或非正常移民)的具体措
21、施、被贩运的妇女和女童是否能够享受涵盖紧急庇护及全面和可获得保健服务的综合服务系统,以及关于逃离冲突地区的妇女和女童寻找机会合法争取庇护的措施等信息。此外,指导还对缔约国提供的统计数据提出了更详细的要求,仍以第六条的编写为例,缔约国需要提供:()每 人中被发现的人口贩运受害者人数,以及按性别、年龄、族裔和剥削形式分列的未被发现的受害者估计人数;()按性别、年龄、族裔和剥削形式分列的已查明性目的贩运受害者当中妇女的人数和占比;()就所有各种形式的贩运妇女和女童的投诉进行调查的次数;()对贩运妇女和女童的犯罪人提起诉讼的数量;()以强迫劳动和其他当代形式奴役为目的的人口贩运受害者当中妇女和女童所占
22、人数和比例;()因卖淫被捕的不足 岁的女童人数(按城市 农村、族裔和年龄分列);()从事卖淫的妇女就身体攻击或性侵犯提出的投诉的数量;()就对卖淫妇女的身体攻击或性侵犯提出起诉的案件的数量;()按性别和年龄分列的因非法卖淫和其他形式的性剥削受到起诉的人数等共计 项数据。指导的出台对缔约国报告的编写提出了更高的要求。在实现可持续发展的背景下,保护人权和促进性别平等,以及增强妇女和女童的权利是可持续发展的重要目标之一。“如果人类中有一半人仍然不能充分享有人权和机会,就无法充分发挥人的潜能和实现可持续发展。”这正是消歧委员会将可持续发展的要求纳入报告的主要原因。三、消歧公约国家报告制度的中国实践(一
23、)中国参与消歧公约国家报告制度实践的回顾中国自 年消歧公约在国内生效后,先后 次参与了国家报告的审议。其中,中国于 年提交了初次报告,此后分别于 年(第二期)、年(第三、四期合并)、年(第五、六期合并)与 年(第七、八期合并)提交了五次定期报告并接受了委员会的审议。在历次进行国家报告的过程中,中国积极听取建议,针对消歧委员会较为关注的问题,如妇女歧视的全面定义、农村妇女的土地权利、妇女工作权利、妇女诉诸司法的权利、妇女的参政权、重男轻女的陈旧观念及其带来的性别选择堕胎,以及对妇女及儿童的贩运、暴力等问题,采取了一系列措施,不断改善有关问题,并在性别平等方面取得了很大的进步。如在反家暴方面,中国
24、在消歧委员会的建议下,结合国内的实际情况,适时出台了中华人民共和国反家庭暴力法,规定了受害人向相关部门投诉、反映或者求助的权利,并提供了获取人身安全保护令和向公安机关报案或者依法向人民法院起诉的救济渠道,从而强化了对妇女人身安全的保障。再如打击人口拐卖问题,中国先后出台了三期中国反对拐卖人口行动计划。但是委员会注意到在前两期中国反对拐卖人口行动计划中未列入立法规划的问题,因此在 年的结论性意见中,委员会指出中国“缺乏全面的打击贩运人口立法”。对此,中国于 年通过的中国反对拐卖人口行动计划(年)则将“研究论证对反对拐卖人口专门立法的必要性、可行性,推动将反对拐卖人口法纳入全国人大常委会立法规划”
25、,并作为反对拐卖人口的措施之一加以实施。但随着经济和社会的发展,上述问题也以新的形式呈现出来,妇女在就业、人身财产、婚姻家庭、参政等方面的平等权利的保障仍面临现实困难。此外,随着数字化时代的到来,妇女面临的侵害问题扩消除对妇女一切形式歧视公约定期报告制度与中国实践由于此次我国报告于 年已经提交,故尚未适用这一指导编纂国家报告。我国接受消歧委员会的审议情况见:,最后访问日期 年 月 日。展到了性别数字鸿沟、算法性别歧视、遭受网络暴力、隐私权侵犯、技术获取受限、在科技行业代表性不足等方面。这些问题对于中国妇女权益保障所提出的挑战,需要中国在扩大与联合国的对话与合作的基础上,积极面对和解决。(二)中
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