“新社会风险”下西方国家养老保障制度体系的再造.pdf
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1、3第 10 卷 第 5 期 2023 年 9 月Vol.10 No.5 SEPT.2023社会建设SOCIAL CONSTRUCTION专题:养老政策前沿“新社会风险”下西方国家养老保障制度体系的再造丁建定a 摘要:当代西方国家养老保障制度面临人口老龄化程度持续加重、长期护理风险压力增大、养老服务需求提质增量等新的社会风险,这些新社会风险与传统老年风险相比具有显著的差别,使西方国家不得不做出新的养老保障政策选择,实施推迟退休年龄等政策应对养老金风险,实施长期护理保险制度应对长期护理风险,完善养老服务体系应对养老服务需求提质增量风险,由此构建起新的养老保障制度体系。这不仅表明西方国家养老保障制度
2、改革具有内在机制性,也表明西方养老保障制度体系进入一个再造时代。关键词:新社会风险;西方国家;养老保险;长期护理保险;养老服务体系20 世纪 80 年代以来,西方福利国家的社会基础发生变化,原有工业化社会的社会风险也随之变化,产生了“新社会风险”,包括:首先,原有的“男主外、女主内”的性别分工结构解体,从事有薪工作的女性增加,这对劳动力市场和家庭照顾都带来深刻影响;其次,老龄化程度日益加深,这大大增加了社会的医疗和养老支出,劳龄人口供养老龄人口的代际关系面 作者简介:丁建定,华中科技大学社会学院教授,主要研究方向为社会保障制度、社会福利思想理论。基金项目:国家社科基金重大项目“西方社会保障制度
3、史(多卷本)”(19ZDA234)。社会建设2023 年 第 5 期4临危机;再次,从工业化向后工业化的转变,产业结构变化带来就业结构的变化,低技能劳动力面临更多风险;最后,对福利支出的压缩导致私营服务的扩张,带来了服务利用不平等的风险(泰勒 顾柏,2020:2)。我国在快速发展的过程中,也逐渐面临上述风险,因此,分析西方国家应对新风险的措施,尤其是分析其养老保障改革的措施,对于我国有较强的现实借鉴意义。一、西方国家养老保障制度面临的“新社会风险”20 世纪中期以后,西方人口发展的主要特点是老龄化趋势明显加快,20 世纪 6080 年代,西方国家平均寿命增长尤为明显。19651985 年,加拿
4、大男性人口的平均寿命从 68 岁提高到 72 岁,女性从 73 岁提高到 79 岁;法国男性平均寿命从 68 岁提高到 71 岁,女性从 75 岁提高到 79 岁;德国男性平均寿命从 67 岁提高到 71 岁,女性从 73 岁提高到 78 岁;意大利男性平均寿命从 67 岁提高到 71 岁,女性从 73 岁提高到 78 岁;英国男性平均寿命从 68 岁提高到 72 岁,女性从 72 岁提高到 78 岁;美国男性平均寿命从 68 岁提高到 72 岁,女性从 75 岁提高到 79 岁;日本男性平均寿命从68 岁提高到 75 岁,女性从 73 岁提高到 85 岁(郭士征,1996:207)。人口寿命
5、的延长意味着更多的人在法定退休年龄后的生命余岁将延长。19201990 年,日本男性人口退休以后存活的时间从 6.1 年延长到 17.2 年,丈夫死后妻子平均存活时间从 4.2 年延长到 8.1 年,日本老年人的抚养期从5.3 年延长到 20.3 年,增加了 3 倍。20 世纪 80 年代末,德国男性退休后的生命余岁为 13.8 岁,女性为 17.6 岁,美国男性退休后生命余岁为 14.9 岁,女性为 18.6 岁,西方主要国家男性退休后的平均余岁为 15.2 岁,女性退休后的平均余岁为 18.6 岁(李珍,1998:92)。21 世纪以来,西方主要发达国家 60 岁以上人口生命余岁明显提高。
6、2013 年,据联合国发布的世界人口老龄化报告显示,20102015 年,全球 60 岁以上人口的生命余岁预计达到 20 岁,其中,较发达地区 60 岁以上人口生命余岁将延长到 23 岁(United Nations,2013)。西方国家老龄人口比例快速增长,人口老龄化趋势也在明显加快。在“新社会风险”下西方国家养老保障制度体系的再造5过去的 30 年里,全球较发达地区经历了最广泛、最快速的老龄化。19802010 年,这些地区 60 岁以上人口比例从 15.5%提高到 21.8%(United Nations,2013)。其中,65 岁以上人口比例增长速度尤为显著。19802000年,加拿大
7、老年人口比例从 9.5%提高到 12.8%,法国老年人口比例从 14%提高到 15.3%,德国老年人口比例从 15.5%提高到 17.1%,意大利老年人口比例从 13.4%提高到 15.3%,日本老年人口比例从 9.1%提高到 15.2%,美国老年人口比例从 11.3%提高到 12.1%。据预测,到 2050 年,主要西方国家老年人口的比例将会大大提高,加拿大为 21.3%,法国为 22.3%,德国为24.5%,意大利为 22.6%,日本为 22.3%,英国为 18.7%,美国为 19.3%(郭士征,1996:208)。人口老龄化将对养老保障制度的发展带来一系列问题。首先,人口老龄化使西方国家
8、老年人口赡养率不断提高(见表 1)。19502050 年,全球较发达地区老年人口赡养率呈现直线上升趋势,2013 年,该地区老年人口赡养率为 25%,到 2050 年这一比例将可能达到 50%a。根据国际劳工局研究报告,1980 年,美国老年人口赡养率为 16.9%,日本老年人口赡养率为13.4%,德国老年人口赡养率为 23.7%。2000 年,美国的这一数据提高到19.0%,德国提高到近 24.0%,日本提高到将近 25%(国际劳工局,2001:165172)。表 1 主要西方国家 65 岁及以上年龄人口占 1564 岁人口的百分比b2000年2010年2020年2030年2050年加拿大1
9、8.220.428.439.141.8法国23.624.632.339.143.4德国23.830.335.449.251.9日本24.333.043.044.554.0瑞典26.929.135.639.439.6a 数据根据联合国发布的2013年世界人口老龄化报告中的老年抚养比计算而得。b 资料来源:舍尔阿德龙,2004:55。社会建设2023 年 第 5 期6英国24.225.831.238.741.2美国19.020.427.636.838.4人口老龄化将使养老金支出成为社会保障支出的主要部分。19781983 年,美国养老金支出占社会保障支出的 54%60%,英国养老金支出占社会保障支
10、出的 44%45%,德国养老金支出占社会保障支出的 50%53%,法国养老金支出占社会保障支出的 42%45%,意大利养老金支出占社会保障支出的 50%65%,加拿大养老金支出占社会保障支出的 30%33%,澳大利亚养老金支出占社会保障支出的 45%50%(国家统计局国际统计信息中心,1992:108109)。主要西方国家养老金占国内生产总值的比例也不断提高,19902009 年,澳大利亚从 3.0%提高到 3.5%,加拿大从 4.2%提高到 4.5%,德国从 9.7%提高到 11.3%,日本从 4.8%提高到 10.2%,瑞典从 7.7%提高到 8.2%,英国从 4.8%提高到 6.2%,美
11、国从 6.1%提高到 6.8%,整个经济合作与发展组织成员国平均养老金占国内生产总值的比例也将从 6.1%提高到 7.8%(OECD,2013)。人口老龄化还将导致养老金缴费率不断增长。19942004 年,加拿大养老金缴费率从 5.2%提高到 9.9%,德国从 19.2%提高到 19.5%,法国从 21.5%提高到 24.0%,意大利从 28.3%提高到 32.7%(穆怀中,2007:181)。根据预测,20002040 年,加拿大 1554 岁人口的养老金缴费增长指数从 103 提高到 145,德国从 106 提高到 154,瑞典从 95 提高到 122,英国从 93 提高到 111,荷兰
12、从 115 提高到 154。在美国,据较为乐观的预测,19952060 年,与老年福利直接相关的支出将占可征税工资额的 14.84%,而更悲观的预测则为 27.89%,中性的预测为 20.17%。根据美国官方社会保障部门的推算,19902060 年,美国社会保障税率只有在从 13%提高到25.2%的情况下,才可以满足老年、遗属与残疾人年金和住院保险津贴支付的需要(罗伯逊,1995:59)。根据日本政府在 1994 年对年金制度财政状况进行的评估显示,如果开始领取养老金的年龄为 60 岁,若要维持目前的养老金水平,被保险者所缴纳的保险费率必须从现在的 14%提高到 2025 年的 34.8%,如
13、果领取养老金的年龄提高到 65 岁,被保险人缴纳的保险费率至少也应为 29.6%(魏大名,1997:69104)。续前表2000年2010年2020年2030年2050年“新社会风险”下西方国家养老保障制度体系的再造7二、实施延迟退休年龄政策以应对养老保险制度风险养老保险制度是西方国家社会保险制度的重要内容,养老保险制度所面临的新社会风险构成西方社会保险制度所面临的主要社会风险。为了应对人口老龄化给养老保险制度带来的新风险,西方国家采取了一系列养老保险制度改革措施,例如降低养老金的替代率,提高养老保险的缴费率,实施多层次、多支柱的养老保险制度,推进养老保险私营化、市场化等。这些改革措施对于缓解
14、西方国家养老保险制度的压力具有一定的影响,但其影响并不显著。20 世纪 90 年代以来,西方国家为了更加有效地应对人口老龄化对养老保险制度形成的压力,开始推行更加具有系统性和内在机制性的改革措施,包括延迟退休年龄政策等。延迟退休年龄能够促使劳动者延长缴费年限,履行更多的个人责任。几乎所有西方国家都推行了延迟退休年龄的政策,其主要特征都是将延迟了的退休年龄与缴费资格年限、领取养老金的法定资格年龄以及养老金待遇紧密结合起来。根据英国 1992 年的社会保障法规定,领取国家基本养老金的年龄资格为男性 65 岁,女性 60 岁。国家基本养老金制度参加者的缴费资格年限必须达到规定的年数(见表 2),才能
15、在其达到法定年龄时,领取全额替代率的国家基本养老金,否则,只能领取按规定比例降低后的国家基本养 老金。表 2 英国国家基本养老金制度中的工龄与缴费资格年限关联度a养老金制度参加者工作年限相对应的养老金缴费资格年限10911201821302731403641及以上36及以上a 资料来源:Black,1995:52。社会建设2023 年 第 5 期8从 1994 年起,法国获得全额养老金者的缴费资格季度从 160 个季度逐步增加到 2004 年的 170 个季度,从 1994 年开始,计算养老金替代率所依据的最好工资年数每年增加 1 个年度,最终按照 2025 年最好年均工资计算(米尔丝,200
16、3:197198)。自 2003 年开始,美国逐渐将退休年龄从 2002 年的 65 岁推迟到 20082019 年的 66 岁,然后再从 2019 年的 66 岁推迟到 2025 年及以后的 67 岁。从 1990 年起,领取联邦政府养老金的纳税年限从 10 年提高到 20 年(见表 3)。表 3 美国退休年龄变化与养老金标准变化a年份正常退休年龄正常、提前或推迟退休者所领基本养老金标准(%)62岁65岁67岁70岁1994199565岁801001091231996199765岁801001101251998199965岁801001111282000200165岁801001121302
17、00265岁80100113133200365岁+2个月7999112131200465岁+4个月7898112133200565岁+6个月7897111132200665岁+8个月7796110133200765岁+10个月76941091312008201966岁7593108132202066岁+2个月7492107131202166岁+4个月7391105129202266岁+6个月7390104128202366岁+8个月7289103127202466岁+10个月7188102126202567岁7087100124a 资料来源:邓大松,1998:256。“新社会风险”下西方国家养
18、老保障制度体系的再造9日本政府不仅延迟退休年龄,还实施部分养老金制度以更好地应对人口老龄化。从 1999 年起,女性退休年龄从 58 岁推迟到 60 岁。同时,每个人都可以工作到 65 岁,领取养老金的资格年龄为 60 岁,6064 岁仍然工作者可以领取部分养老金(part-time pension),65 岁时方可领取正常养老金,企业如雇佣 6064 岁人员,政府可以提供 25%的工资补贴(吕学静,2000:6061)。根据国际劳工组织社会保护监测收集的数据显示,20102020 年,世界各国政府采取了 291 项措施以提升养老金制度支出合理化程度并调整其收入情况,以促进养老金制度特别是缴费
19、型制度的经济可持续性(见表 4)。在这些措施中,有 150 项涉及通过提高退休年龄推迟领取养老金、取消提前退休、实行或增加对提前退休的处罚、实行或增加对延迟退休的奖励,还有一些措施旨在延长获得资格所需的缴费期限或收紧资格标准(国际劳工组织,2022:130131)。表 4 20102020 年政府宣布的养老金改革措施(紧缩型)a类型支出合理化和收入调整的措施措施数量(项)延迟领取养老金提高退休年龄100取消提前退休6实行或者增加对提前退休的处罚10实行或者增加对延迟退休的奖励16延长获得资格所需的缴费期限12收紧资格标准6小计150调整待遇取消养老金指数化10修改养老金计算公式34取消或者减少
20、待遇补贴1减少缴费补贴2实行或者增加对待遇给付的征税8a 资料来源:国际劳工组织,2022:130131。社会建设2023 年 第 5 期10续前表类型支出合理化和收入调整的措施措施数量(项)改革指数化方法20合理控制制度待遇1小计76调整缴费提高缴费率41提高缴费上限4部分或者全部废除养老金制度4私有化或者采用个人账户16小计65总计291西方国家延迟退休年龄政策的实施实际上是希望建立一种比较完善的养老保险制度内在责任机制,包括工作年限、养老保险缴费资格年限、养老保险缴费率、法定领取养老金的资格年龄、退休年龄、养老金待遇计算标准和养老金替代率这些必不可少的要素以及各要素之间的有机协调,从而使
21、得延迟退休年龄所引发的工作年限延长机制性地转化为养老保险缴费资格年限的延长,进而将延迟退休年龄政策融入整个养老保险制度运行机制之中。因此,延迟退休年龄政策实际上是西方国家进一步调整和完善其养老保险制度的内在机制(丁建定、田子俊,2015)。三、建立和实施长期护理保险制度以应对老年护理风险养老保险制度是西方养老保障制度的核心,其主要应对的是民众在生活中因老年而带来的收入中断或者减少所导致的贫困风险,其主要功能是保障老年人的基本生活来源。老年人的养老需求既需要基本生活来源的保障,也需要基本生活照料和服务的保障,而且随着养老保险制度、健康保险制度等的实施,人口寿命延长成为基本趋势,人口老龄化成为社会
22、发展趋势,老年长期护理势必成为老年生活的必然和基本需要,这使得长期护“新社会风险”下西方国家养老保障制度体系的再造11理成为继老年贫困风险之外的另一种老年风险。这种风险既与收入风险有关,也具有独立性,从而使其更具有复杂性。认同老年长期护理风险具有独立性的西方国家,建立起了独立于养老保险制度之外的老年长期护理保险制度,而不认同老年长期护理风险具有独立性的西方国家,往往通过养老服务体系的不断完善来更好地应对老年人对长期护理与基本生活服务的需求。仅将长期护理风险视为老年群体所面临的一种风险的西方国家实施老年长期护理保险制度,将其视为社会成员共同面临的风险的西方国家则建立了长期护理保险制度(丁建定,2
23、020)。简言之,长期护理保险制度的建立和实施成为西方国家应对长期护理风险的制度创新。德国在 1994 年颁布了长期护理保险法,并于 1995 年 1 月正式开始实施,这项独立的法定长期照护保险制度成为该国社会保障体系中的第五大支柱(Rothgang,2010)。德国长期照护保险制度依据“与医疗保险同步”的原则,它要求凡是参与医疗保险制度的人也必须参加法定长期护理保险,包括雇员、职员、失业金领取者、社会救济领取者、退休人员、学生等都被纳入法定长期护理保险范围内,家庭成员如孩子可以跟随家庭内主要参保人免费参加长期护理保险,夫妻双方中收入较低的一方也可以免费跟随家庭主要参保人参加法定长期护理保险,
24、其他未被包含在法定护理保险里的居民也必须参加私人护理保险(Bcker et al,2000)。保险公司虽然具有营利性质,但是不能以高风险或身体健康状况不佳等原因拒绝申请人的参保需求,保险公司亦有责任有义务为他们提供所需的商业性长期护理保险商品和保持与社会长期护理保险相当水平的待遇给付(郝君富、李心 愉,2014)。除了上述两种类型的长期护理保险参保人群之外,德国政府为约占全国人口 2%左右的军人等特殊公职人员提供照护服务安排并全额承担照护费用。长期护理保险提供的服务形式主要为居家护理、机构护理。在居家护理中,长期护理服务框架涵盖了广泛多样的待遇给付形式:现金福利(购买或支付非正式照护)、实物福
25、利(专业护理人士或机构提供支持性服 务)以及混合福利(现金+实物)。被护理者可以自由自主选择其中的任何一种(刘涛,2016)。德国长期护理保险制度在 2008 年进行的一次最重要的改革就是颁布长期护理保险结构改善法,护理需求的调整、护理假的实施是改革的重点,存在护理需求的情况被重新界定为当人们的独立性、竞争性因身体机能受社会建设2023 年 第 5 期12损而需要他人协助。这种护理需求必须是长期的,时间至少要达 6 个月(Murakawa&Yasumura,2011)。此后,2015 年的长期护理加强法案(第一版)、2016 年的长期护理加强法案(第二版)、2017 年的长期护理加强法案(第三
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