战略规划视阈下高校全面实施预算绩效一体化管理的研究.pdf
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1、第3 4 卷第3 期Vol.34No.3教育财会研究STUDIES OF FINANCE AND ACCOUNTING IN EDUCATION2023年6 月June.2023战略规划视阈下高校全面实施预算绩效一体化管理的研究彭满如曾语倩(中南大学计划财务处,湖南长沙,4 1 0 0 8 3)摘要全面推行高校预算绩效管理,既是贯彻落实国家预算管理改革的政策要求,也是实现高校内涵式发展的现实需求,更是促进高校“双一流”建设的重要举措。但目前来看,高校在实际推进预算绩效管理时,仍存在一定的困难和问题。本文从战略规划的视阈出发,首先通过分析我国高校现状,构建预算管理过程与绩效管理过程深度融合的一体
2、化系统;然后按照战略地图理论构建预算绩效评价指标体系,再利用层次分析法确定指标权重。本文可为高校优化资源配置、强化教育经费效益提供思路,有助于促进高校预算绩效管理和内部治理水平的提升。关键词战略规划;预算绩效;战略地图;层次分析法;一体化2018年9 月1 日,中共中央、国务院印发了关于全面实施预算绩效管理的意见(中发【2 0 1 8】3 4号),提出加快建立全面预算绩效管理制度,标志着我国预算绩效管理工作已从先导部门的局部探索上升到国家层面的制度落实。2 0 1 9 年1 2 月1 0 日,教育部关于全面实施预算绩效管理的意见再次强调,为优化教育资源、提高预算水平,要切实做到绩效关口前移,同
3、时尽快制定实施方案。2 0 2 1 年3 月7日,国务院印发关于进一步深化预算管理制度改革的意见(国发【2 0 2 1 5 号),进一步明确预算绩效管理要提质增效,重点领域预算绩效管理要有突破性进展。同时,当前政府会计制度、高等学校财务制度等的改革要求,也为学校推进预算绩效管理、全面成本核算等工作奠定了制度和数据基础。因此,全面实施高校预算绩效一体化管理,既是新时期下推进教育治理体系和治理能力现代化的关键举措,也是优化教育资源配置、实现高质量发展的必然要求。高校应在厘清迫切需求与当前困境的基础上,提出相应措施,全面落实预算绩效管理工作。一、文献综述近年来,预算绩效管理如何在高校进行实施,一直是
4、学者们研究的热点,主要集中在预算绩效管理的现实意义、内在逻辑、评价体系等方面。孙莹(2016)以A高校为例,以战略地图为基础,验证了院校预算管理体系的可行性。鲁清仿等(2 0 1 9)根据对美国联邦政府近百年预算绩效管理的分析,运用比较分析法阐述了我国预算绩效管理在理论本土化、机制再造、路径闭合等方面的创新。马海涛等(2021)研究认为,加快建立全过程预算绩效管理链条的重要努力方向是构建评价结果应用理论框架,应从激励约束、识别噪音、结果公开等方面予以加收稿日期 2023-04-20作者简介彭满如,中南大学计划财务处正高级会计师,研究员,主要研究方向:高等教育财务与会计;曾语倩(通讯作者),中南
5、大学计划财务处助理研究员,主要研究方向:高等教育财务与会计。基金项目中国教育会计学会研究课题“高校预算绩效一体化循环管理体系研究”(JYKJ2021一0 0 9ZD)。14强。马蔡琛等(2 0 2 3)认为在当前财政空间紧运行的势态下,预算绩效管理是扩大财政空间的有效方法。在构建预算绩效评价体系方面,卫雅琦等(2016)以某高校财务数据为例,通过BSC理念构建相应体系,以克服传统方法的弊端。谢冰等(2 0 2 2)采用“7 W”评价法构建新时期科学完整的评价体系,通过实践探索形成覆盖主客体、流程、指标、应用等的逻辑框架。李永明等(2 0 2 2)以优化资源配置为视角,利用平衡计分卡构建评价体系
6、,通过挖掘绩效管理弱点修正路径,并将监督与反馈机制融入绩效管理体系,促进资源配置的效用。于海峰等(2 0 2 1)基于多期双重差分模型,验证了预算绩效管理对于提升政府治理效率的作用。彭满如等(2 0 2 2)引人戴明环和平衡计分卡,从理念、组织、过程、支撑四层面探索预算绩效管理体系的构建。综上,以项目管理为主,个别割裂是当前高校现有预算绩效管理的普遍现象,对于高校整体的绩效评价还比较欠缺。本文从战略规划的视阈出发,在预算管理与绩效管理的一体化体系中,结合战略地图理论,试图构建匹配高校预算管理全生命周期的整体管理体系,以促进预算绩效管理在高校管理体系中的全面实施。二、高校预算绩效管理的现状分析随
7、着预算绩效管理改革的不断深化,高校对其的重视程度逐渐提升,但目前重点是“看得远”,即侧重预算投入、指标分配和预算执行方面,缺乏关注“看得真”,即对预算绩效的重视不足,与国家的政策要求也存在一定的差距。主要表现在战略引领、二者融合、目标设置、评价指标、结果应用等方面。(一)战略规划的引领作用有待加强作为高校发展的行动指南,战略规划是具有前瞻性的,也是具有指导意义的。而预算绩效管理是将战略规划的目标和任务层层分解,通过对资金的配置、使用与考核等措施,最终促成战略规划的落实。但就目前而言,一是高校在预算编制工作中,一般是征集校内各单位的资金需求意见后,按照编制规则设法实现需求,更加注重年度平衡预算,
8、对中长期事业规划以及长期战略重视不足;二是在设置绩效目标时,往往局限于单个项目或某类项目的支出范围和内容,没有聚焦事业发展规划,缺乏关联性和前瞻性。(二)预算管理与绩效管理的融合有待深入一是预算管理和绩效管理还存在着互相分离、重此薄彼的现象。尽管在编制预算时,要求编制单位必须同时设定绩效目标,但此时的绩效目标往往采用“套用”模式,过于宽泛简单,与精细的预算编制形成鲜明对比;二是时间上的差异造成两者在年度预算编制时难以协调一致。“一上”工作一般在当年下半年就要启动并上报,而此时高校下年度的工作计划和具体目标还未形成;三是绩效管理的动态参与性欠缺。目前的绩效管理普遍停留在事前的指标设置和事后的绩效
9、评价,缺乏对事中执行的动态监控,甚至出现“高执行、低效益”的现象。(三)绩效目标设置的合理性有待强化一是在绩效目标的设置上欠缺综合性,缺乏系统性。一方面各部门在申报项目时所报的绩效目标,大都是基于本部门或本项目的情况,相互之间并没有有效的沟通或衔接。另一方面目前的绩效目标主要是针对项目支出,扩展到学校层面的整体绩效目标还是过于宏观、过于简单;二是绩效目标的松弛度过大。为了按时完成任务,在设定绩效目标时会存在人为降低绩效目标标准的松弛现象。同时绩效目标的约束刚性不强,预算支付中往往“重执行、轻绩效”;三是绩效目标调整滞后,动态性管理不足。高校在进行预算调整时一般未能同步调整绩效目标,不利于绩效目
10、标动态指导业务工作的开展。(四)预算绩效评价指标的科学性有待提高一是预算绩效评价以定量的财务指标为重,对定性的非财务指标关注不够或者不关注。通常的评价以收支情况、执行进度、预决算差异等财务指标为主,而对于教学科研等内部管理情况、师生满意度等相关者情况以及持续发展能力等非财务指标考量较少;二是评价指标过于固化。目前的指标基本上围绕数、质、时、效这几个方面,虽然稳定的指标有利于高校的横纵向对比,但是也需要根据高校的实际情况予以适度创新和补充。(五)预算绩效评价结果应用的充分性有待加强作为连接评价和预算的重要纽带,实践应用在预算绩效管理中是不可或缺的。但就目前的情况15看,实践应用的激励约束作用尚未
11、完全发挥。一是评价结果与预算安排存在各自为阵的现象。比如执行进度慢、评价结果不理想的项目下年度继续安排,评价结果较好、需要资金支持的项目却排在后面等等;二是评价结果未延伸到行政考核末端。评价结果的好坏并没有与部门的年度考核、人员晋升等行政管理挂钩,导致其激励约束作用没有发挥实际作用。三、高校全面推行预算绩效一体化管理的总体框架通过上述层层剖析可以发现,在战略规划引领、绩效目标设置、绩效评价及结果应用等方面,高校实施预算绩效管理存在着一定的问题。为了促进预算绩效管理的全面实施,本文将预算管理和绩效管理两个系统进行有机整合,把绩效管理的要求嵌人到预算管理的全生命周期中,实现“部署同步”“监控双向”
12、“评价共同”“应用齐力”的全生命周期控制,不断提升教育资源配置和使用效率,总体框架如图1。根据总体框架,高校在办学资源不足和教育需求陡增的挑战下,要全面实施预算绩效一体化管理,就要紧紧围绕高校战略规划,重新梳理优化预算和绩效管理流程,力争将预算资金真正用在关键处、紧要处。一是要坚持战略规划的引领作用。全面预算绩效管理应始于战略规划,并服务于战略规划,通过预算控制和绩效监控的双向作用,为达到战略目标立预算结果评价+绩效应用不预期提供资金保障;二是将预算管理与绩效管理双向融合,形成“预算编制十绩效目标”“预算执行十绩效监督”“预算分析十绩效评价”“预算结果评价十绩效应用”的一体化管理体系,实现全面
13、预算绩效管理的战略性、系统性、改良性循环;三是要加快构建以信息化手段支撑的,与财政部门推行的预算一体化系统相衔接的,科学化、规范化、快速化的综合性预算绩效管理平台。四、高校全面实施预算绩效一体化管理的具体措施(一)编制设立一体化,形成同部署机制预算编制作为全面实施预算绩效一体化管理的起步之举,应基于符合战略发展规划和以绩效为核心两个前提,充分运用财政部门推行的预算管理一体化系统,优化编制流程,实现预算编制与绩效目标的协同部署,相应机制如图2。一是紧紧围绕战略规划,设立科学合理的绩效目标。第一,设置的绩效目标要与高校的中长期事业发展规划、办学定位、所在地域、相应政策等相衔接,做好绩效目标的总体框
14、架和长期规划。第二,子目标要根据年度工作目标,围绕教学、科研、文化传承等建设内容逐一细化,落实到具体业务上。第三,绩效目标要具有全面性,不仅包括运转类和特定类的项目支出,还要包括人员类的基本支出,不仅针对中央和地方的财政性资金,还要面向非财政性资金。战略规划预算编制+绩效目标预算绩效管理预算分析+绩效评价图1 高校全面推行预算绩效一体化管理的总体框架预算执行+不绩效监督信息系统16二是健全高校项目库,构建取舍有据的项目体系。预算资金的分配以项目为基础单元,而项目正是实现绩效目标的重要抓手。在项目体系构建过程中,高校要根据相应的职能特征、办学定位、办学条件构建支撑高校事业发展的项目分类框架,同时
15、在设置和规划具体项目时,要充分发挥院校两级和学校专家学者的主观能动性,加强人库评估,既要突出年度工作的重点和特色,又要提高资金使用效益,避免资源错配和资金低效。三是合理分配预算资金,高质量完成预算申报。在确保“三保”经费刚性支出的前提下,根据长期战略规划和年度工作目标对项目进行排序,再根据项目绩效目标科学合理安排资金,做到预算与项目内容相符,资金与任务额度相配。最后,还要结合资金来源属性,区分基本支出和项目支出、财政性资金和非财政性资金、专项资金和统筹类资金等,充分利用预算管理一体化系统,科学规范、管好用好预算资金。(二)执行监督一体化,形成双监控机制高校要以制度的形式,建立并固化“双监控”机
16、制如图3,对预算执行进度和绩效目标实现情况进行监测、督促、落实,及时掌握运行情况,切实做到“两不误、两促进”。一是要加强预算执行的跟踪监控。财务部门作为资金监控的主要部门,应通过月度或季度通报资金执行情况,增强预算执行的规范性和相应信息发布的充分性,并重点关注预算执行进度和剩余资金缴付的可能性。同时根据实际情况进行预算调整,并对调整的科学性、合理性、及时性进行追踪,从而对预算资金做到实时监控。预算编制二是要加强绩效目标的本末溯源。发展规划部、本科生院、研究生院等资金分配部门应与财务部门协同监控绩效目标的实现过程。根据初设的绩效目标,定期收集和评估资金使用部门的绩效情况,尤其是关键项目要制定相关
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