以林长制统领新时代林业生态文明建设.pdf
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1、收稿日期:2023-05-08作者简介:林震(1972-),男,福建福清人,北京林业大学智库中心主任兼生态文明研究院院长,马克思主义学院教授,博士。以林长制统领新时代林业生态文明建设林 震 孟芮萱(北京林业大学 北京 100083)摘 要:新时代林业生态文明建设是我国整体生态文明建设的重要组成部分,林长制在林业生态文明建设中发挥着统领作用。通过明确新时代新征程林业生态文明建设的地位、内涵与主要任务,梳理林长制从地方试点到全国推广的进展情况,分析林长制的制度优势,从坚持林业生态文明智慧引领、健全林业生态文明制度体系、彰显林业生态文明治理效能三个方面提出了以林长制统领新时代林业生态文明建设的路径。
2、关键词:林业生态文明建设;林长制;生态文明体系;治理效能DOI:10.3969/j.issn.2096-9481.2023.02.002一、新时代的林业生态文明建设(一)林草兴则生态兴,生态兴则文明兴林草领域是建设生态文明和美丽中国的主阵地。2022 年 3 月 30 日,习近平总书记在参加首都义务植树活动时首次提出“林草兴则生态兴”。这一科学论断与他 2003 年就开始倡导的“生态兴则文明兴”形成一个统一的整体,生动形象地阐明了森林和草原在生态文明建设中的基础性、战略性地位。习近平总书记高度重视林草等生态系统在生态文明建设中所发挥的重要作用。他创造性地提出“人与自然和谐共生”理念,不仅强调“
3、人与自然是生命共同体”,而且强调“山水林田湖草沙是生命共同体”,因为生态是统一的自然系统,是相互依存、紧密联系的有机链条,“人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在林和草。”12013 年 4 月 2 日,当他首次以中共中央总书记、国家主席、中央军委主席的身份参加首都义务植树活动时就强调指出,“森林是陆地生态系统的主体和重要资源,是人类生存发展的重要生态保障。不可想象,没有森林,地球和人类会是什么样子。”2他充分肯定义务植树取得的辉煌成就,同时也语重心长地提醒我们必须清醒地看到,我国总体上仍然是一个缺林少绿、生态脆弱的国家,“植树造林,改善生态,任重而道远”。3此后在
4、历年的义务植树时,他又分别强调“森林是水库、钱库、粮库,现在应该再加上一个碳库”4“林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题”5“植树造林是实现天蓝、地绿、水净的重要途径,是最普惠的民生工程”6“发展林业是全面建成小康社会的重要内容,是生态文明建设的重要举措”7“要牢固树立绿水青山就是金山银山的理念,加强生态保护和修复,扩大城乡绿色空间,为人民群众植树造林,努力打造青山常在、绿水长流、空气常新的美丽中国”。8他号召广大党员、干部要“带头履行植树义务,践行绿色低碳生活方式,呵护好我们的地球家园,守护好祖国的绿水青山,让人民过上高品质生活”,9让我们积极行动起来,从种树开始,“种出属于大家的绿
5、水青山和金山银山,绘出美丽中国的更新画卷”。10 7国家林业和草原局管理干部学院学报2023 年第 2 期生态文明(二)林业生态文明建设的内涵本文用“林业生态文明建设”指称当前林草领域行政管理范畴内的生态文明建设,这一领域即通常所说的“四个系统和一个多样性”森林生态系统、草原生态系统、湿地生态系统、荒漠生态系统和生物多样性,是陆地生态系统的主体部分。传统意义上的林业主要是指林业产业,是“培育和保护森林以取得木材和其他林产品、利用林木的自然特性以发挥森林的多种生态功能及社会作用的社会生产部门”。11当然人们对林业的认识也是与时俱进的。在 20 世纪 80 年代之前,林业的经济功能往往是人们首要关
6、注的因素,随着上个世纪六七十年代现代生态环境保护运动的兴起,森林的生态服务价值越来越受到重视,超过森林的经济效益成为培育和经营森林的主要目的。目前,林业普遍被看作是一项重要的公益事业和基础产业,承担着一个国家或地区的林产品和生态产品供给、生态保育和涵养以及保障经济社会可持续发展的重要任务。这也被称为现代林业,即“以可持续发展理论为指导,以生态环境建设为重点,以产业化发展为动力,以全社会共同参与为前提,推进全球交流与合作和新科技革命,实现林业资源、环境与产业协调发展,生态、经济和社会效益高度统一的林业。”12从行政管理角度来说,随着上个世纪 90 年代我国加入国际 湿地公约生物多样性公约和 联合
7、国防治荒漠化公约,原国家林业部的职能范围也拓展到湿地保护、生物多样性保护和荒漠化防治这三大领域。2018 年国务院机构改革后,新组建的国家林业和草原局(以下简称国家林草局)又纳入了草原生态系统的监管职能,同时加挂国家公园管理局的牌子。国家林草局的主要职责范围进一步扩大,包括监督管理森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源开发利用和保护,组织生态保护和修复,开展造林绿化工作,管理国家公园等各类自然保护地,等等。目前,国家林草局把林业、草原、国家公园“三位一体”融合发展作为我国“十四五”期间林业草原保护发展的主线,林业、草原、国家公园三者密切相关,互为补充,统一归属于自然生态系统之中。据统计,林
8、业、草原、国家公园三位一体监管面积合计占我国国土总面积的 80%以上,肩负着我国生态文明和美丽中国建设的主体职责和历史使命。13(三)新时代新征程林业生态文明建设的主要任务新时代林业生态文明建设,是我国整体生态文明建设的重要组成部分,发挥着战略性、基础性的作用。林业生态文明建设也以构建林业生态文明体系为主要任务。习近平总书记在 2018 年全国生态环境保护大会上提出了要加快建设生态文明体系的要求,即要加快建立健全以生态价值观念为准则的生态文化体系、以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系、以改善生态环境质量为核心的目标责任体系、以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系、以生态系统
9、良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系。14按照这一要求,我们认为林业生态文明体系建设应当包括林业生态文化体系建设、林业生态经济体系建设、林业目标责任体系建设、林业生态文明制度体系建设和林业生态安全体系建设。二、全面推行林长制的进展情况(一)林长制从地方探索到全面推广1.林长制是各地在贯彻落实习近平生态文明思想过程中,主要借鉴河长制等的建设经验自下而上探索创新并得到高层推动自上而下全面推行的制度创新。在地方层面,林长制改革率先在江西省和安徽省开始试点创新。2016 年 2 月初,习近平总书记视察江西时指出,绿色生态是江西最大财富、最大优势、最大品牌,一定要保护好,做好治山理水、显山露水
10、的文章,走出一条经济发展和生态文明水平提高相辅相成、相得益彰的路子,打造美丽中国“江西样板”。2016 年 3 月,江西省抚州市临川区根据习近平总书记的指示精8国家林业和草原局管理干部学院学报2023 年第 2 期生态文明神,参照当时江西在全国率先建立的党政主要领导分别担任总河长、副总河长的“河长制”工作经验,在全域探索建立党政主要领导负责管山育林的“山长制”,形成政府主导、部门联动、全民参与的森林资源保护管理体系。2017 年 4 月,经过半年多的酝酿,中共武宁县委、县政府印发武宁县“林长制”工作实施方案,率先在全国实施县域林长制改革。2018 年 7 月,江西省委办公厅、江西省人民政府办公
11、厅印发 关于全面推行林长制的意见,开始全面推行林长制。与此同时,2016 年 4 月,习近平总书记在考察安徽时叮嘱“要把好山好水保护好,着力打造生态文明建设的安徽样板,建设绿色江淮美好家园”。为了贯彻落实习近平总书记重要指示精神,2017 年 3 月 28 日,安徽省委书记在参加义务植树活动时提出要探索实行林长制,随后合肥、安庆、宣城三地开始试点;9 月 18 日,安徽省委省政府印发 关于建立林长制的意见,决定从 2018 年起全面推开林长制改革,建立以党政领导责任制为核心的省、市、县、乡、村五级林长体系。2.林长制的改革创新得到了中央的充分肯定。2019 年 12 月 28 日第十三届全国人
12、民代表大会常务委员会第十五次会议审议修订的 中华人民共和国森林法 第四条规定,“国家实行森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度地方人民政府可以根据本行政区域森林资源保护发展的需要,建立林长制。”2020 年 11 月 2 日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第16 次会议,审议通过了 关于全面推行林长制的意见。2020 年 12 月 28 日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发 关于全面推行林长制的意见,提出要明确地方党政领导干部保护发展森林草原资源目标责任,构建党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖的长效机制,确保到 2022 年 6 月全面建立林长制。截至 2021 年
13、 10 月,全国 31 个省(自治区、直辖市)及新疆生产建设兵团均在省级层面出台全面推行林长制的实施文件。到 2022 年 6 月,全国全面建立了林长制组织、责任与制度体系,党委政府主体责任进一步压实,林长制体系有效运行,林长制引领各项林草重点工作取得新突破。(二)林长制的制度优势1.林长制是提升林业治理体系和治理能力现代化水平的重要举措。当前,我国总体上仍是一个缺林少绿、生态比较脆弱的国家。全国森林覆盖率还低于全球平均水平,人均森林面积仅为世界人均水平的 1/4,生态产品短缺依然是制约我国可持续发展的突出问题。15林草部门作为生态文明建设的主力军,承担着保护森林、草原、湿地、荒漠、野生动植物
14、资源,维护生态系统稳定和生物多样性,保护和修复生态的重要职责。林长制强化了政府在林业治理中的主导责任,但仅靠政府力量是远远不够的。健全生态环境治理体系、提升林业治理能力,必须大力推动企事业单位、社会组织和公众等多元主体参与。林长制通过构建依法依规、科学高效、久久为功的林草资源保护发展长效机制,显著增强了党政领导重视、推动林草事业发展的责任和意识,极大推动了相关部门深度参与林草各项工作,充分发挥了部门联动优势,明显强化了林草基层基础能力建设,森林草原生态保护的社会氛围更加浓厚,能够解决一些长期想解决而没有解决的难题,16更加彰显林业生态效益、经济效益、社会效益,大幅提升林业综合效益、整体效益、长
15、远效益。2.林长制是林业目标责任制的突破和升级。习近平总书记指出,“生态环境保护能否落到实处,关键在领导干部。”17生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题,地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人。18在林长制推行以前,地方政府为了发展经济,往往将治理资源向经济发展领域倾斜,林草部门无法获得足够的人力、财政资源和行政权力,无法有效履行其法定职责,在地方权力架构中处于相对弱势的地位。由于森林草原资源保护不当、地方政府行政领导职责约束不强,9国家林业和草原局管理干部学院学报2023 年第 2 期生态文明违法侵占林地草地、破坏森林草原资源的现象时有发生。林长制将保护发展林草资源
16、的责任由林草部门提升到党委、政府层面,明确了由各级党委、政府主要负责同志担任省、市、县、乡、村五级林长,实行党政同责、一岗双责、失职追责。全面推行林长制这项举措不仅有利于各级党委领导牢固树立生态环境保护责任意识,转变以经济发展为主的政府政绩观,而且强化了地方党委和政府保护发展林草资源的主体责任和主导作用,提升了林草重点工作安排部署的权威性。因此,在林业生态文明建设中,要充分发挥林长制的制度优势,以林长制统领林业生态文明建设,一要坚持林业生态文明智慧引领,二要健全林业生态文明制度体系,三要彰显林业生态文明治理效能。三、坚持林业生态文明智慧引领(一)坚持习近平生态文明思想的指导习近平生态文明思想是
17、我国生态文明建设的智慧结晶,也是生态文明建设的根本遵循。习近平生态文明思想的科学内涵体现为“十个坚持”,即坚持党对生态文明建设的全面领导,坚持生态兴则文明兴,坚持人与自然和谐共生,坚持绿水青山就是金山银山,坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉,坚持绿色发展是发展观的深刻革命,坚持统筹山水林田湖草沙系统治理,坚持用最严格制度、最严密法治保护生态环境,坚持把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动,坚持共谋全球生态文明建设之路。19习近平生态文明思想是新时代林业生态文明建设的指导思想和行动指南,必须长期坚持和坚决落实。(二)传承弘扬中华传统优秀生态智慧中华民族有着源远流长的生态文化和生态智慧。森林孕育了人
18、类祖先,林业生态是他们生存的主要生态环境。从最初的采集狩猎、构木为巢、钻燧取火,到后来的桃李桑梓、车船舟楫、亭台楼阁,人类从森林中汲取着源源不断的自然资源以增进衣食住行的便利。同时,我们的先人也质朴地认识到,自然资源是有限的,应该“取之有度,用之有节”,不应焚林而田、竭泽而渔,只有“斧斤以时入山林”,材木才能“不可胜用”。这种永续利用自然资源的朴素唯物主义观点,正是中国传统哲学核心思想 “天人合一”的精华所在。(三)吸收借鉴国际林业可持续发展理念2017 年第 71 届联合国大会通过的 联合国森林战略规划(20172030 年)指出,森林对人类福祉、可持续发展与地球健康至关重要,全球约四分之一
19、的人口依靠森林获取食物、谋求生计、实现就业、获得收入。规划列出了六大全球森林目标和 26 个具体目标,为促进林业可持续发展进而推动人类可持续发展指明了方向。2022年世界森林状况 在新冠疫情背景下提出“没有一个健康的地球,就没有健康的经济”的倡议,希望在 20202050 年期间,通过遏制毁林和维持森林面积,每年可减少约 36 亿吨二氧化碳当量的排放量,同时还将保护地球一半以上的陆地生物多样性;通过开展再造林项目改善 15 亿公顷的退化土地,同时增加的森林覆盖率又可以帮助额外10 亿公顷的退化土地提高农业生产力;实现可持续利用森林,构建绿色价值链。这些都将有助于满足未来全球不断增长的可再生材料
20、需求,并将通过更多的就业机会和更安全的生计支撑可持续经济。20四、健全林业生态文明制度体系(一)我国生态文明制度体系的“四梁八柱”习近平总书记高度重视生态文明制度建设。2013 年 5 月 24 日,总书记在十八届政治局第六次集体学习时强调指出,“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障”。21党的十八届三中全会提出要建立“系统完备的生态文明制度体系”。222015 年 9月 11 日,中共中央审议通过了 生态文明体制改革总体方案,提出构建“由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使01国家林业和草原局管理干部学
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