依附性嵌入:政府购买助企服务的选择逻辑与改革策略--基于佛山市禅城区企业服务中心的考察.pdf
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1、民主政治与治理岭南学刊2023 年第 3 期收稿日期:2022-10-14基金项目:广东省哲学社会科学“十三五”规划项目 基于社会共治和信用监管的网络食品安全治理研究(编号:GD18CGL16)。作者简介:刘志鹏(1976-),男,湖北广水人,华南师范大学政治与公共管理学院副教授,法学博士,主要研究方向为地方治理;林詹妮(1998-),女,福建厦门人,华南师范大学政治与公共管理学院硕士研究生,主要研究方向为地方治理与营商环境。依附性嵌入:政府购买助企服务的选择逻辑与改革策略 基于佛山市禅城区企业服务中心的考察刘志鹏,林詹妮(华南师范大学 政治与公共管理学院,广东 广州 510631)摘要:通过
2、购买服务的方式提供助企服务,是政府服务企业的方式创新。政府购买服务衍射出嵌入式治理和反向嵌入式治理两种方式,具有依附性嵌入的特征。佛山市禅城区通过政府购买社会服务运营企业服务中心,由其面向全区企业提供相应的助企服务,体现出独特优势。但政府购买助企服务模式在运行过程中也产生了利益冲突、能力偏差、制度阻滞、信用存疑等多重困境,为此可通过加强协调、提升能力、完善制度、信用塑造等策略来加以完善。关键词:政府购买助企服务;嵌入式治理;反向嵌入式治理;企业服务中心;社会组织中图分类号:D630 文献标识码:A 文章编号:1003-7462(2023)03-0029-08DOI:10.13977/ki.ln
3、xk.2023.03.004 近年来,我国不断深化“放管服”改革、优化营商环境,各级政府在助企服务方面进行了许多改革创新。2022 年 10 月,党的二十大提出要“支持中小微企业发展。深化简政放权、放管结合、优化服务改革。”1佛山市禅城区实行了政府向社会组织购买服务、成立企业服务中心提供全方位助企服务的方式,在助企服务方面进行了制度创新,体现出了独特优势。聚焦于禅城区的实践经验得知,政府购买助企服务模式存在一定的依附性,“购买方”职责越位、“承包方”专业弱化使得社会组织在履行既定的合同内容时达不到预期的承接效果。“承包方”嵌入公共服务的实践过程受到原有服务机构的排斥,“购买方”过度嵌入于“承包
4、方”提供公共服务的过程,易造成“购买方”过度干涉、“承包方”过度依赖的困境,需要采取一定策略加以完善,以实现政府购买助企服务模式的最大效用。一、政府购买服务:嵌入式治理与反向嵌入式治理嵌入式治理与反向嵌入式治理都是从政府购买服务这一模式衍射出来的治理方式。一方面,社会组织通过承包特定的服务内容逐步嵌入到社会治理当中,提供多样化和个性化的公共服务;另一方92民主政治与治理 岭南学刊2023 年第 3 期面,政府嵌入社会组织中,将部分职能转移到社会组织的服务过程中,并未下放全部相关职权,而是行政指导多于协商共议。(一)嵌入式治理:社会组织嵌入公共服务的实践过程嵌入式是中国社会组织谋求发展空间和政府
5、认可的普遍做法,这一概念体现出鲜明的中国国家与社会关系特征。顾昕和王旭认为:中国国家与社会的关系,尤其是政府与社会组织的关系,主要体现为政府对社会组织的控制和管理2。在这种固有关系的制约下,社会组织只有嵌入式发展才能获取更多的资源和机会。“嵌入”一词最早由波兰尼在 1957 年出版的 大转型:我们时代的政治与经济起源339-40中提出,格兰诺维特在 1985 年进一步拓展了嵌入性的概念,他在 镶嵌:社会网与经济行动 一文中提出“具有目的性的行动企图实际上是嵌在真实的、正在运作的社会关系系统之中的”48。该理论的解释范围不断扩展,现已囊括政社关系、社会组织行动逻辑等嵌入式社会关系网络。政府购买服
6、务的方式本身就是一个社会组织嵌入社会公共服务的过程,依托于政府“给予”的各项权限,在既定时间内完成合同要求。这种政社间的嵌入性主要表现在两个方面:一是国家和社会之间的行动表现为持续的互动和协商,而非大规模的街头对抗5;二是这些互动和协商是通过人际网络和关系来实现的5。比如,以政府购买服务的方式让新的社工团队入驻社区,这便是一个社会组织嵌入社区治理的过程,社会组织依附于上级政府的资源和社区治理的职权开展社会管理与服务。嵌入式治理模式基于社会组织提供服务的有效性提出,只有将公共治理的目标嵌入至合同,再深入至被服务的主体当中,才能与被服务的主体产生更密切的联系。(二)反向嵌入式治理:国家嵌入的理论模
7、式管兵在研究政府购买服务的实践中发现存在着非常显著的反向嵌入性,即国家嵌入到社会6。通过相关文献研究发现,社会组织的产生数量与政府购买服务方式的发展有着密切的联系,随着政府购买服务的大力推广,社会组织的数量也有着明显的增长。不同于西方国家政府购买服务的社会组织纯粹的社会背景,我国政府购买服务的社会组织起初多具有国家背景,依托于政府需要而专门成立来承接政府服务职能。但随着政府购买服务方式的成熟,越来越多纯粹的社会组织加入到政府购买服务的行列,由国家“控制”购买服务“承包方”的局面被打破。政府嵌入到社会组织当中,不仅体现在政府专门成立具有政府背景的社会组织用于购买服务,而且体现于政府在购买服务过程
8、中对自身角色的模糊定位。政府作为“购买方”过多干涉社会组织的服务提供,行政指导多于双方的协商共议。国家嵌入社会组织的购买服务方式打破了“委托代理”模式下两者之间关系的平衡,限制社会组织发展的同时也使得社会组织“养成”依赖政府的“大毛病”,社会组织相当大程度上听令于政府的指挥,失去其提供公共服务的自主性,不利于其发展,更无益于提供更优质的公共服务。二、佛山市禅城区:政府购买助企服务的实践经验为了更好提供助企服务、优化营商环境,国内不少城市都成立了政府的企业服务中心(企业发展服务中心、中小企业服务中心)之类的机构,但大部分城市政府的企业服务机构在性质上属于全额拨款的公益一类事业单位,由各市工业和信
9、息化部门或发改委主管,如北京、上海、深圳等地。近年来,政府与社会组织约定合同进行购买、通过政社合作提供公共产品和服务的方式,在我国各地得到广泛运用,社会组织也逐步嵌入到国家治理与公共服务中。在这样的背景下,佛山市禅城区成立了社会组织性质的企业服务中心,优化畅通各类企业与地方政府的互动渠道,全方位构建企业全生命周期服务体系,从而形成与其他城市不同的助企服务模式。(一)基本概况地处于佛山市中心城区的禅城区,积极推进“强中心”发展战略,充分整合发挥区域发展优势,持续推动营商环境优化,不断激发市场活力。在市场蓬勃发展的同时,禅城区也面临着辖区内现有企03民主政治与治理岭南学刊2023 年第 3 期业资
10、源分散、体量有限、水平参差、难以形成合力的困局7。2018 年 12 月,禅城区以“扶助企业、激励市场”为目标进行主动变革,在区委区政府的决策部署下,禅城区企业服务中心正式揭牌启动运营,由禅城区经济和科技促进局(以下简称经科局)通过政府购买助企服务的方式引入专业社会组织承接该中心项目的实体运营,对全区企业特别是小微企业提供政府经信与科技系统有关促进企业发展的辅助性、事务性服务,助推禅城企业高质量发展。企业服务中心作为禅城区政府打造的企业服务平台,自创立以来便高度重视自身的制度建设和规则制定,力图以标准化建设来确保其服务质量8。作为促进政社协同治理的“软联通”桥梁,企业服务中心的启动和运行得到了
11、社会各界和媒体的高度关注。2019 年 3 月,企业服务中心的启动入选珠江时报、禅城区人民政府新闻办公室联合举办的“2018 年禅城十大新闻”。2020 年 1 月,企业服务中心承担的“佛山市禅城区企业服务供应链平台标准化试点”项目被国家标准化管理委员会列入国家试点,成为全国经信系统中获批的首个国家级标准化试点项目。(二)嵌入机制通过政府购买助企服务的方式,转移经科局在服务企业、优化营商环境方面的部分职能至企业服务中心,实现企业服务中心“替代”政府为企业提供政策咨询和个性服务的部分职能。禅城区企业服务中心是在政府扶持的背景下设立的,一方面承接了大量的政府资源,能够为企业提供“官方”的服务项目,
12、另一方面其本身也依赖于政府给予的资源和机会。根据购买助企服务合同的要求以及通过合同所获得的企业服务资源,企业服务中心的服务内容不断拓展,承接的服务项目日渐丰富,基本上能涵盖企业创立、投资、发展等多方面业务。其中“构建企业服务联盟”特色服务项目将企业服务中心嵌入企业市场,在与各领域行业企业密切交往过程中,充当链接“企业与企业”之间的桥梁,为企业提供业务咨询、政策推广、资源链接等服务,取得了良好的服务效果。然而,禅城区企业服务中心的具体运作是在禅城区政府相关部门的指引下进行的,其政府背景决定了它在一些特殊事项上更多代表政府的角色身份,其作为“承包方”的角色并没有过多的自由裁量权,仅限于接受上级的委
13、托,完成“规定动作”,缺少“自定动作”。(三)嵌入逻辑政府购买助企服务的嵌入逻辑可以简单概括为图 1。作为嵌入主体的政府通过政府购买助企服务合同,将其部分的社会治理职权下放至社会组织(如禅城区企业服务中心),给予社会组织相应的信13图 1 政府购买助企服务嵌入逻辑 资料来源:作者自制。民主政治与治理 岭南学刊2023 年第 3 期息资源,而社会组织在完成既定合同要求的同时达到了政府所要完成的公共服务目标。政府在“控制”购买服务合同内容的前提下,以嵌入的方式干预“承包方”社会组织的服务行为,对其服务效果进行绩效考核;社会组织则在具体提供公共服务的过程中依赖于政府的特殊政策,并将服务过程中集中反映
14、出来的问题向政府进行反馈。同时,社会组织施行服务项目时,以嵌入服务对象的方式为社会公众提供合同内外服务,社会公众可对社会组织进行评价且能经社会组织向政府反映自身需求。这样一来,以政府购买助企服务的方式引入社会化公共服务,政府能间接提供专业的助企纾困等社会服务,满足多样化的公共服务需求。(四)嵌入效应政府购买助企服务的特殊“委托代理”机制,使得企业服务中心成为禅城区政府在服务企业上的代理人和中介者,其依托于政府的资源开展各项活动,形成特殊的服务模式。由“企业上门找服务”转变为“上门为企业服务”,不同于以往由需求催生援助的模式,变为主动的服务供给,大幅提升公共服务效率。企业服务中心作为服务的第三方
15、,一方面必须完成与政府签订的购买服务合同要求,另一方面可以反映企业的诉求,立足于企业的现实需要向政府反馈。从这个层面上看,作为“购买者”的政府和作为“承包方”的企业服务中心,存在一种双向服务的关系,“承包方”嵌入被服务的群体,不单是完成既定任务,而更多是希望超额完成任务。为完成“规定动作”,企业服务中心创新企业服务方式,打造“超预期服务”,让企业实现“多用时间跑市场,少费功夫跑审批”;成立“企业服务联盟”,有效解决企业服务“资源不对称”“市场不可信”等问题;形成“标准化服务”,持续提升企业的获得感和体验感。只有将企业服务中心真正融入到企业之中,才能掌握一手信息,整合辖区企业资源,着力解决企业的
16、痛点、难点、堵点,根据企业个性化需求精准靶向。三、优势使然:政府购买助企服务的现实选择我国社会组织的迅猛发展为政府购买助企服务提供了重要的承接主体。实践证明,社会组织在提供助企服务方面具有专业性、灵活性、多元化等特殊优势。政府通过购买服务的方式嵌入社会组织,不仅能从总体上规定社会组织的服务内容,达到既定的社会服务目的,而且能够起到扶持相关组织,强化社会资本的作用。(一)综合考量:搭建政社合作桥梁推进政府向社会组织购买公共服务的机制,以优化既有的政府直接向社会公众提供服务的机制,具有广阔而深厚的改革涵义。随着经济发展日新月异,社会结构日益复杂,政府在服务企业方面难以面面俱到,在直接对接市场的服务
17、提供上越来越力不从心。禅城区企业服务中心作为提供公共服务的第三方在链接政府与企业方面具有特殊作用,使其能与政府市场保持密切联系,助力市场主体发展的同时达成其作为“承包方”的服务目标,更加能获取“购买方”的支持,实现政社之间的合作共赢。企业服务中心作为联结“购买方”和“承包方”的中介,起到了服务的分类和整合的作用。其一,“购买方”提前嵌入到“承包方”,在嵌入后提出服务要求,以期“承包方”能够按时完成指标,更好地保障政府助企要求的实现;其二,承接了部分政府服务职能的“承包方”嵌入到服务对象中,按照“购买方”要求进行服务“执行”;其三,作为“承包方”的社会组织在社会事务的提供上起到“承上启下”的作用
18、,不仅在实际的工作中接受政府的指导、反映政府的意志,而且更重要的是能够收集来自社会的信息,第一时间向政府反映社会需求,这些确实是处于“上层”的政府难以企及的。(二)现实需要:转变和优化政府职能国家治理体系和治理能力现代化亟需转变政府职能、优化政府职责结构。参与提供助企服务的社会组织背靠政府,依据其诚信、行动和能力优势嵌入至服务对象,提供来自政府的官方服务,其实就是转变政府服务提供的方式,完成从“直接提供”向“间接参与”的转变。禅城区企业服务中心为小微企业提供了大量专业化助企纾困服务,特别是扶持“专精特新”小微企业成长,发挥出比政府直接服务更大的优势,而政府也能将更多精力置于更紧急更重要的事务。
19、这种嵌入结果表明,在政府23民主政治与治理岭南学刊2023 年第 3 期购买助企服务的模式下,政府与社会之间存在一定程度上的替代型关系9,政府可以将部分无需由政府全权掌控的事务还于社会,将部分服务公众的职能交于社会组织。但是政府并不是完全地让出这些职权,而是在签订购买服务合同的过程中将这部分职权渗透至社会组织,由社会组织代为行使,由减少政府直接供给来达到转变和优化职能的目的。因此,政府向社会组织购买公共服务的方式,符合新时代对于政府治理现代化的根本需求,满足了新时代人们对共建共治共享社会治理新格局的殷切期盼,实现了新时代政府与社会协同治理的切实规划。(三)战略部署:强化社会资本的作用政府职能的
20、转变和对接,为社会组织和社会力量的发育成长提供了便利,为广大人民群众和社会力量蕴含的巨大能量释放和激发创造了广阔的社会空间和积极条件10。禅城区企业服务中心的助企模式显示,政府与社会资本的互助关系也不断升级,两者的工作也形成了有序运行的有机整体,结合佛山市禅城区的特殊优势,打造更具特色的营商环境,充分发挥出社会资本的优势。在政府购买服务模式的大力推动下,催生了大量的社会组织,由原先的一对一的购买服务行为,变为了多对一的竞争性购买服务行为,极大拓展了购买服务的市场。为了在政府购买助企等服务中占据一席之地,各类社会组织努力提高自己的服务质量,降低自己的服务成本,争取在同类行业中脱颖而出。一方面,政
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