依附性嵌入：政府购买助企服务的选择逻辑与改革策略--基于佛山市禅城区企业服务中心的考察.pdf

民主政治与治理岭南学刊2023 年第 3 期收稿日期:2022-10-14基金项目:广东省哲学社会科学“十三五”规划项目 基于社会共治和信用监管的网络食品安全治理研究(编号:GD18CGL16)。作者简介:刘志鹏(1976-),男,湖北广水人,华南师范大学政治与公共管理学院副教授,法学博士,主要研究方向为地方治理;林詹妮(1998-),女,福建厦门人,华南师范大学政治与公共管理学院硕士研究生,主要研究方向为地方治理与营商环境。依附性嵌入:政府购买助企服务的选择逻辑与改革策略 基于佛山市禅城区企业服务中心的考察刘志鹏,林詹妮(华南师范大学 政治与公共管理学院,广东 广州 510631)摘要:通过购买服务的方式提供助企服务,是政府服务企业的方式创新。政府购买服务衍射出嵌入式治理和反向嵌入式治理两种方式,具有依附性嵌入的特征。佛山市禅城区通过政府购买社会服务运营企业服务中心,由其面向全区企业提供相应的助企服务,体现出独特优势。但政府购买助企服务模式在运行过程中也产生了利益冲突、能力偏差、制度阻滞、信用存疑等多重困境,为此可通过加强协调、提升能力、完善制度、信用塑造等策略来加以完善。关键词:政府购买助企服务;嵌入式治理;反向嵌入式治理;企业服务中心;社会组织中图分类号:D630 文献标识码:A 文章编号:1003-7462(2023)03-0029-08DOI:10.13977/ki.lnxk.2023.03.004 近年来,我国不断深化“放管服”改革、优化营商环境,各级政府在助企服务方面进行了许多改革创新。2022 年 10 月,党的二十大提出要“支持中小微企业发展。深化简政放权、放管结合、优化服务改革。”1佛山市禅城区实行了政府向社会组织购买服务、成立企业服务中心提供全方位助企服务的方式,在助企服务方面进行了制度创新,体现出了独特优势。聚焦于禅城区的实践经验得知,政府购买助企服务模式存在一定的依附性,“购买方”职责越位、“承包方”专业弱化使得社会组织在履行既定的合同内容时达不到预期的承接效果。“承包方”嵌入公共服务的实践过程受到原有服务机构的排斥,“购买方”过度嵌入于“承包方”提供公共服务的过程,易造成“购买方”过度干涉、“承包方”过度依赖的困境,需要采取一定策略加以完善,以实现政府购买助企服务模式的最大效用。一、政府购买服务:嵌入式治理与反向嵌入式治理嵌入式治理与反向嵌入式治理都是从政府购买服务这一模式衍射出来的治理方式。一方面,社会组织通过承包特定的服务内容逐步嵌入到社会治理当中,提供多样化和个性化的公共服务;另一方92民主政治与治理 岭南学刊2023 年第 3 期面,政府嵌入社会组织中,将部分职能转移到社会组织的服务过程中,并未下放全部相关职权,而是行政指导多于协商共议。(一)嵌入式治理:社会组织嵌入公共服务的实践过程嵌入式是中国社会组织谋求发展空间和政府认可的普遍做法,这一概念体现出鲜明的中国国家与社会关系特征。顾昕和王旭认为:中国国家与社会的关系,尤其是政府与社会组织的关系,主要体现为政府对社会组织的控制和管理2。在这种固有关系的制约下,社会组织只有嵌入式发展才能获取更多的资源和机会。“嵌入”一词最早由波兰尼在 1957 年出版的 大转型:我们时代的政治与经济起源339-40中提出,格兰诺维特在 1985 年进一步拓展了嵌入性的概念,他在 镶嵌:社会网与经济行动 一文中提出“具有目的性的行动企图实际上是嵌在真实的、正在运作的社会关系系统之中的”48。该理论的解释范围不断扩展,现已囊括政社关系、社会组织行动逻辑等嵌入式社会关系网络。政府购买服务的方式本身就是一个社会组织嵌入社会公共服务的过程,依托于政府“给予”的各项权限,在既定时间内完成合同要求。这种政社间的嵌入性主要表现在两个方面:一是国家和社会之间的行动表现为持续的互动和协商,而非大规模的街头对抗5;二是这些互动和协商是通过人际网络和关系来实现的5。比如,以政府购买服务的方式让新的社工团队入驻社区,这便是一个社会组织嵌入社区治理的过程,社会组织依附于上级政府的资源和社区治理的职权开展社会管理与服务。嵌入式治理模式基于社会组织提供服务的有效性提出,只有将公共治理的目标嵌入至合同,再深入至被服务的主体当中,才能与被服务的主体产生更密切的联系。(二)反向嵌入式治理:国家嵌入的理论模式管兵在研究政府购买服务的实践中发现存在着非常显著的反向嵌入性,即国家嵌入到社会6。通过相关文献研究发现,社会组织的产生数量与政府购买服务方式的发展有着密切的联系,随着政府购买服务的大力推广,社会组织的数量也有着明显的增长。不同于西方国家政府购买服务的社会组织纯粹的社会背景,我国政府购买服务的社会组织起初多具有国家背景,依托于政府需要而专门成立来承接政府服务职能。但随着政府购买服务方式的成熟,越来越多纯粹的社会组织加入到政府购买服务的行列,由国家“控制”购买服务“承包方”的局面被打破。政府嵌入到社会组织当中,不仅体现在政府专门成立具有政府背景的社会组织用于购买服务,而且体现于政府在购买服务过程中对自身角色的模糊定位。政府作为“购买方”过多干涉社会组织的服务提供,行政指导多于双方的协商共议。国家嵌入社会组织的购买服务方式打破了“委托代理”模式下两者之间关系的平衡,限制社会组织发展的同时也使得社会组织“养成”依赖政府的“大毛病”,社会组织相当大程度上听令于政府的指挥,失去其提供公共服务的自主性,不利于其发展,更无益于提供更优质的公共服务。二、佛山市禅城区:政府购买助企服务的实践经验为了更好提供助企服务、优化营商环境,国内不少城市都成立了政府的企业服务中心(企业发展服务中心、中小企业服务中心)之类的机构,但大部分城市政府的企业服务机构在性质上属于全额拨款的公益一类事业单位,由各市工业和信息化部门或发改委主管,如北京、上海、深圳等地。近年来,政府与社会组织约定合同进行购买、通过政社合作提供公共产品和服务的方式,在我国各地得到广泛运用,社会组织也逐步嵌入到国家治理与公共服务中。在这样的背景下,佛山市禅城区成立了社会组织性质的企业服务中心,优化畅通各类企业与地方政府的互动渠道,全方位构建企业全生命周期服务体系,从而形成与其他城市不同的助企服务模式。(一)基本概况地处于佛山市中心城区的禅城区,积极推进“强中心”发展战略,充分整合发挥区域发展优势,持续推动营商环境优化,不断激发市场活力。在市场蓬勃发展的同时,禅城区也面临着辖区内现有企03民主政治与治理岭南学刊2023 年第 3 期业资源分散、体量有限、水平参差、难以形成合力的困局7。2018 年 12 月,禅城区以“扶助企业、激励市场”为目标进行主动变革,在区委区政府的决策部署下,禅城区企业服务中心正式揭牌启动运营,由禅城区经济和科技促进局(以下简称经科局)通过政府购买助企服务的方式引入专业社会组织承接该中心项目的实体运营,对全区企业特别是小微企业提供政府经信与科技系统有关促进企业发展的辅助性、事务性服务,助推禅城企业高质量发展。企业服务中心作为禅城区政府打造的企业服务平台,自创立以来便高度重视自身的制度建设和规则制定,力图以标准化建设来确保其服务质量8。作为促进政社协同治理的“软联通”桥梁,企业服务中心的启动和运行得到了社会各界和媒体的高度关注。2019 年 3 月,企业服务中心的启动入选珠江时报、禅城区人民政府新闻办公室联合举办的“2018 年禅城十大新闻”。2020 年 1 月,企业服务中心承担的“佛山市禅城区企业服务供应链平台标准化试点”项目被国家标准化管理委员会列入国家试点,成为全国经信系统中获批的首个国家级标准化试点项目。(二)嵌入机制通过政府购买助企服务的方式,转移经科局在服务企业、优化营商环境方面的部分职能至企业服务中心,实现企业服务中心“替代”政府为企业提供政策咨询和个性服务的部分职能。禅城区企业服务中心是在政府扶持的背景下设立的,一方面承接了大量的政府资源,能够为企业提供“官方”的服务项目,另一方面其本身也依赖于政府给予的资源和机会。根据购买助企服务合同的要求以及通过合同所获得的企业服务资源,企业服务中心的服务内容不断拓展,承接的服务项目日渐丰富,基本上能涵盖企业创立、投资、发展等多方面业务。其中“构建企业服务联盟”特色服务项目将企业服务中心嵌入企业市场,在与各领域行业企业密切交往过程中,充当链接“企业与企业”之间的桥梁,为企业提供业务咨询、政策推广、资源链接等服务,取得了良好的服务效果。然而,禅城区企业服务中心的具体运作是在禅城区政府相关部门的指引下进行的,其政府背景决定了它在一些特殊事项上更多代表政府的角色身份,其作为“承包方”的角色并没有过多的自由裁量权,仅限于接受上级的委托,完成“规定动作”,缺少“自定动作”。(三)嵌入逻辑政府购买助企服务的嵌入逻辑可以简单概括为图 1。作为嵌入主体的政府通过政府购买助企服务合同,将其部分的社会治理职权下放至社会组织(如禅城区企业服务中心),给予社会组织相应的信13图 1 政府购买助企服务嵌入逻辑 资料来源:作者自制。民主政治与治理 岭南学刊2023 年第 3 期息资源,而社会组织在完成既定合同要求的同时达到了政府所要完成的公共服务目标。政府在“控制”购买服务合同内容的前提下,以嵌入的方式干预“承包方”社会组织的服务行为,对其服务效果进行绩效考核;社会组织则在具体提供公共服务的过程中依赖于政府的特殊政策,并将服务过程中集中反映出来的问题向政府进行反馈。同时,社会组织施行服务项目时,以嵌入服务对象的方式为社会公众提供合同内外服务,社会公众可对社会组织进行评价且能经社会组织向政府反映自身需求。这样一来,以政府购买助企服务的方式引入社会化公共服务,政府能间接提供专业的助企纾困等社会服务,满足多样化的公共服务需求。(四)嵌入效应政府购买助企服务的特殊“委托代理”机制,使得企业服务中心成为禅城区政府在服务企业上的代理人和中介者,其依托于政府的资源开展各项活动,形成特殊的服务模式。由“企业上门找服务”转变为“上门为企业服务”,不同于以往由需求催生援助的模式,变为主动的服务供给,大幅提升公共服务效率。企业服务中心作为服务的第三方,一方面必须完成与政府签订的购买服务合同要求,另一方面可以反映企业的诉求,立足于企业的现实需要向政府反馈。从这个层面上看,作为“购买者”的政府和作为“承包方”的企业服务中心,存在一种双向服务的关系,“承包方”嵌入被服务的群体,不单是完成既定任务,而更多是希望超额完成任务。为完成“规定动作”,企业服务中心创新企业服务方式,打造“超预期服务”,让企业实现“多用时间跑市场,少费功夫跑审批”;成立“企业服务联盟”,有效解决企业服务“资源不对称”“市场不可信”等问题;形成“标准化服务”,持续提升企业的获得感和体验感。只有将企业服务中心真正融入到企业之中,才能掌握一手信息,整合辖区企业资源,着力解决企业的痛点、难点、堵点,根据企业个性化需求精准靶向。三、优势使然:政府购买助企服务的现实选择我国社会组织的迅猛发展为政府购买助企服务提供了重要的承接主体。实践证明,社会组织在提供助企服务方面具有专业性、灵活性、多元化等特殊优势。政府通过购买服务的方式嵌入社会组织,不仅能从总体上规定社会组织的服务内容,达到既定的社会服务目的,而且能够起到扶持相关组织,强化社会资本的作用。(一)综合考量:搭建政社合作桥梁推进政府向社会组织购买公共服务的机制,以优化既有的政府直接向社会公众提供服务的机制,具有广阔而深厚的改革涵义。随着经济发展日新月异,社会结构日益复杂,政府在服务企业方面难以面面俱到,在直接对接市场的服务提供上越来越力不从心。禅城区企业服务中心作为提供公共服务的第三方在链接政府与企业方面具有特殊作用,使其能与政府市场保持密切联系,助力市场主体发展的同时达成其作为“承包方”的服务目标,更加能获取“购买方”的支持,实现政社之间的合作共赢。企业服务中心作为联结“购买方”和“承包方”的中介,起到了服务的分类和整合的作用。其一,“购买方”提前嵌入到“承包方”,在嵌入后提出服务要求,以期“承包方”能够按时完成指标,更好地保障政府助企要求的实现;其二,承接了部分政府服务职能的“承包方”嵌入到服务对象中,按照“购买方”要求进行服务“执行”;其三,作为“承包方”的社会组织在社会事务的提供上起到“承上启下”的作用,不仅在实际的工作中接受政府的指导、反映政府的意志,而且更重要的是能够收集来自社会的信息,第一时间向政府反映社会需求,这些确实是处于“上层”的政府难以企及的。(二)现实需要:转变和优化政府职能国家治理体系和治理能力现代化亟需转变政府职能、优化政府职责结构。参与提供助企服务的社会组织背靠政府,依据其诚信、行动和能力优势嵌入至服务对象,提供来自政府的官方服务,其实就是转变政府服务提供的方式,完成从“直接提供”向“间接参与”的转变。禅城区企业服务中心为小微企业提供了大量专业化助企纾困服务,特别是扶持“专精特新”小微企业成长,发挥出比政府直接服务更大的优势,而政府也能将更多精力置于更紧急更重要的事务。这种嵌入结果表明,在政府23民主政治与治理岭南学刊2023 年第 3 期购买助企服务的模式下,政府与社会之间存在一定程度上的替代型关系9,政府可以将部分无需由政府全权掌控的事务还于社会,将部分服务公众的职能交于社会组织。但是政府并不是完全地让出这些职权,而是在签订购买服务合同的过程中将这部分职权渗透至社会组织,由社会组织代为行使,由减少政府直接供给来达到转变和优化职能的目的。因此,政府向社会组织购买公共服务的方式,符合新时代对于政府治理现代化的根本需求,满足了新时代人们对共建共治共享社会治理新格局的殷切期盼,实现了新时代政府与社会协同治理的切实规划。(三)战略部署:强化社会资本的作用政府职能的转变和对接,为社会组织和社会力量的发育成长提供了便利,为广大人民群众和社会力量蕴含的巨大能量释放和激发创造了广阔的社会空间和积极条件10。禅城区企业服务中心的助企模式显示,政府与社会资本的互助关系也不断升级,两者的工作也形成了有序运行的有机整体,结合佛山市禅城区的特殊优势,打造更具特色的营商环境,充分发挥出社会资本的优势。在政府购买服务模式的大力推动下,催生了大量的社会组织,由原先的一对一的购买服务行为,变为了多对一的竞争性购买服务行为,极大拓展了购买服务的市场。为了在政府购买助企等服务中占据一席之地,各类社会组织努力提高自己的服务质量,降低自己的服务成本,争取在同类行业中脱颖而出。一方面,政府嵌入至社会组织,社会组织依附于政府发展壮大,赋予组织更多“官方”支持,强调了社会组织在公共治理中的作用,明确了社会组织在承接购买服务中的角色定位;另一方面,政府购买服务模式的兴起,将培育大批有能力承接公共服务的社会组织,有利于整合社会资本,强化社会资本的力量。由此一来,政府嵌入社会组织,社会组织再嵌入服务对象,实现了政府服务职能的有效性、服务提供的针对性,为社会资本力量的壮大提供了良好的政社环境。四、多重矛盾:政府购买助企服务的实践困境政府向社会组织购买公共服务,使社会组织受到政府购买主体“官方”的资助,具有政府背景的社会组织在提供公共服务时,在资源上高度依附于政府,在组织发展和管理上受制于政府,造成政府购买助企服务模式在实际运作中存在利益冲突、能力偏差、制度阻滞、信用存疑等多重困境。(一)利益冲突:营利性组织与非营利性组织的矛盾基于政府购买助企服务合同,作为承包方的社会组织与政府存在某种意义上的平等契约关系,但在这种模式下的服务项目承包双方更多处于指导与被指导的关系。社会组织通过政府购买的方式向相应主体提供公共服务,在此过程中不收取费用,而是直接提供合同内以及少数合同外规定的公共服务。禅城区企业服务中心就是一个非营利性的社会组织,在服务辖区内企业时并不对企业收取费用,因而吸引了大批中小企业前来咨询或直接参与其组织的专项服务项目。本应“付费”的服务变为“免费”的服务,这无疑是抢占了处于竞争地位的、本身是中小企业的营利性企业服务机构的生存空间。长此以往,市场化的企业服务机构势必会受到来自“官方”的企业服务中心的影响而导致业务减少,这就使得官方的企业服务机构与私人的企业服务机构不可避免存在矛盾,官方组织抢占了私人组织的服务市场,不利于这部分市场化的企业服务机构的发展,更违背了原本提供服务的意愿。(二)能力偏差:社会组织的服务需求与承接能力的矛盾在政府购买助企服务模式下,作为“承包方”的社会组织依赖于政府给予的政策和资金资源开展各项服务活动,因此,这些社会组织的决策、战略管理、内部治理结构、人力资源、项目运作等方面受政府的影响较大11。就禅城区企业服务中心而言,其直接由政府牵头成立并发展起来,受主管单位的影响,再加上自身规模限制,主要提供的是政策咨询、企业联动等方面的服务,企业期待从中心获取如委托代办等繁琐复杂的服务事项无法得到满足。可见,社会组织自身发展的不成熟,人力、物力、财力的不足会直接影响社会组织在购买服务中的承接能力,难以达成“购买方”所需要的高质量服务要求。主要体现在两个方面:一是企业服务中心存在着内部治理结构不完善的问题,由于缺乏明确的组织目标、愿景和使命,使其处于较为松散的状态;二是组织缺乏专业人员和专职人员,企33民主政治与治理 岭南学刊2023 年第 3 期业服务中心内部人员的专业化程度不高,在承接项目过程中无法面对复杂专业的问题,企业所期待的精准化、多样化的服务需求受限。社会组织在承接能力上的缺陷使得其无法满足政府和公众对于他们的期望,“购买方”的高要求与“承包方”的低能力这对矛盾始终存在。(三)制度阻滞:购买程序严要求与法律制度不健全的矛盾政府购买助企服务的过程是一个政府向社会市场购买服务的过程,为稳固公平公开的社会市场,政府购买社会组织公共服务的程序必须依据相应的法律法规展开,保证全过程公开透明。近年来,随着政府购买助企服务方式的发展与成熟,政府也出台了越来越多的相关规定。就禅城区企业服务中心来说,其与政府部门签订的采购项目 禅城区企业服务中心建设 也在政府采购网公示,并就相关问题进行了备案。企业服务中心由区经科局主导成立,但在优选承接主体方面存在规范性和竞争性不足的问题。虽然 中华人民共和国政府采购法实施条例 已将“政府向社会公众提供的公共服务”纳入了 中华人民共和国政府采购法(以下简称 政府采购法)的范畴,但它并不是专门针对购买服务的法律,主要还是针对工程和货物采购的规定,对于政府购买服务项目的规定屈指可数12。新近公布的财政部令第 102 号 政府购买服务管理办法(以下简称 管理办法)中对政府购买助企服务的购买主体、承接主体、购买内容等做了总体上的规定,但是具体的购买服务流程和后续的绩效评价办法在 管理办法 中并无体现13。由于 政府采购法 作为 管理办法 的上位法对政府购买助企服务的规定不足,导致地方政府出台的相关指导意见和实施办法在具体实施中适用性不强。政府购买助企服务的流程体系依旧不健全,使得政府在进行购买服务时有效监督的力度较弱,不利于政府购买社会组织服务的模式发展。(四)信用存疑:社会组织社会信用参差与公众对组织公信力高要求的矛盾社会组织的良好社会信用是其承接政府服务职能的重要前提条件之一,也是社会组织赖以生存的前提和基础,是其对外交往的基础性条件。然而,处于市场中的社会组织鱼龙混珠,有信誉和无信誉的组织有时候难以区分,这导致政府在购买服务时难以辨别。比如,中国青少年发展基金会中非希望工程事件、上海卢湾区红十字会万元餐费事件、宋庆龄基金会用善款放贷事件等社会组织负面事件,使得社会组织的社会信用降低、公信力难以重塑,由此造成了公众对于社会组织整个行业的信任度降低,这显然与社会组织社会信用的较高要求不相符合。社会组织社会信用问题已然成为影响政府继续利用社会力量来提供公共服务的重要因素之一。作为沟通政府和企业、公众的重要中介,企业服务中心必须要发挥好其“链接者”的作用,让自己提供的专业服务能更好满足企业特别是小微企业的需求,企业的需要也能切实得到反馈。在政府购买助企服务的模式下,政府减少了直接沟通企业的做法,而是更多经过“承包方”来了解其需求;同时,企业可经企业服务中心来向政府反映诉求。如若企业服务中心的公信力不足,会直接加大政府与企业的信息不对称,大大削弱政府购买助企服务的效用。五、提升站位:政府购买助企服务的改革策略政府购买助企服务模式下,社会组织承接政府企业服务职能的同时依附于政府的各种资源。政府将既定的服务目标以合同的方式嵌入至社会组织的服务目标中,而社会组织也以嵌入的方式为企业提供合同要求的公共服务。社会组织在承接政府购买助企服务时存在过度依附和深度嵌入的问题影响了该模式的进一步推广,亟待以政府牵头,积极解决目前存在的重点问题,切实发挥出政府购买助企服务的优势,促进公共服务供给的有效性,提高政府工作效率。(一)协调沟通:处理好承包方与其他营利性组织的关系政府通过购买服务的方式提供多方面的公共服务,满足多样化的社会需求,但这种提供服务的方式可能侵占了部分营利性组织的市场。本需付费的项目变为免费的服务,必将不利于提供该类项目的营利性组织的生存和发展。正确处理好政府购买助企服务的“承包方”与其他营利性组织的关系,是稳固公共服务市场的有效保障。部分在政府支持下成立和发展的社会组织由于其仅承接政府服务项43民主政治与治理岭南学刊2023 年第 3 期目,对于承包外的社会市场认知度较低,因此需要加强承包方与其他营利性组织的沟通和联系。禅城区企业服务中心就属于在政府“庇护”下的组织,虽在资源和机会上多是依赖于政府,但在其他服务机构创新举措的影响下也迅速革新,打破既定框架的约束,努力提供更优服务。同时,要促进资源供给的均等化。无论社会组织是否有政府背景,都应该在提供公开信息上一视同仁,避免承担服务项目的“承包方”因独具资源优势而过多挤占其他营利性组织的市场,同时也防止“承包方”因过度依附于政府资源而不求创新。此外,承包方与其他营利性组织在嵌入社会提供服务时需坚持适度原则。“承包方”在施行服务时需要尽可能为服务对象提供合同要求的、职权范围内的帮助,而营利性组织在提供服务时也需要遵循与服务对象的合同要求,避免过度干预扰乱正常市场秩序。(二)能力提升:创新社会组织培育方式作为“承包方”的社会组织在提供公共服务时,不仅受到购买服务合同内容的制约,更会受到公众的监督。健全并创新培育社会组织的长效机制,是提升社会组织承接政府购买服务能力的有效保障14。完善社会组织结构和组织制度是创新社会组织培育的前提。政府购买助企服务的社会组织不是依附于政府存在的一个部门,而是一个完整的组织机构。虽然禅城区企业服务中心是由政府部门牵头设立的,但其内部的组织结构和制度构建均属中心自身权限。因此,应强化组织内部的各职能部门建设,围绕着组织工作的目标而制定相应的短期和中期计划。而加大政府购买助企服务组织的资金投入是保障社会组织服务效果的基础。政府在签订购买合同时要按照服务的难度、时限、范围规定不同项目的资金投入,避免因资金不足影响服务效果。除此之外,应培育专业的人才队伍为优化公共服务提供人力支持。在政府购买助企服务的项目中,有较多属于专业要求高但自身专业能力不足的服务事项。比如,禅城区企业服务中心就面临着人员相对不足的情况,经常是一人同时对接多个企业的多项专项服务,难以保证其服务的质量和效果。因此,可以考虑提高社会组织工作人员在服务管理中的话语权,增强服务人员对专业知识和技能的掌握程度15,健全组织内部人员的培训机制,使其成为承接政府服务的后备军。(三)制度完善:健全政府购买助企服务法律制度完整规范的购买服务程序是健全和发展政府购买助企服务制度的重要一环。政府采购法 关于政府购买服务项目的制度规定存在较多不足和缺位之处,其中关于政府物资采购和工程项目的规定占多数,少有关于政府购买助企服务的实施规范。由于政府购买公共服务行为缺乏上位法的规定和约束,自 2020 年 3 月 1 日施行的 管理办法 缺少具体的购买服务运作流程的规定,缺乏系统性。完善政府购买助企服务的制度、重构其程序,需要打破原有的标准不统一、流程混乱、规范不合理等问题,通过修订 政府采购法 将有关政府购买服务的规定以法律的形式确定下来。一方面,要明确采购对象的范围和权力,通过落实“承包方”的权力,限制政府“嵌入”社会组织的程度,授予组织经营自主权,减少其对政府的依赖;另一方面,要完善政府购买服务(包括助企服务)合同管理的有关规定,规范政社间的平等契约关系,使社会组织能合理“依附”于政府的资源以保证其“嵌入”公共服务的正常进行。在完整的法律制度框架下,政府向企业服务中心购买的助企服务流程进一步规范,能不断优化助企服务市场,提高同类企业服务社会机构的竞争力,更好满足异质企业的生存发展需要。(四)信用塑造:强化社会组织的内外部监督当前,社会信用越来越受到党和国家的重视,党的二十大报告提出要“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度,优化营商环境”1。良好的社会信用是社会组织存在和发展的基础条件,也是政府选择购买服务对象的前提条件。社会组织的社会信用状况直接影响到社会组织对购买合同的兑现情况,直接关系到其所提供公共服务的质量。禅城区经科局牵头设立的禅城区企业服务中心是代表政府形象的社会组织,其依托政府背景而拥有较高社会信用的同时仍需不断强化自身信用塑造。社会组织应彰显其服务特色,打造服务品牌,提升自身公信力,以赢得更多被政府53民主政治与治理 岭南学刊2023 年第 3 期购买服务的机会。为此,一是要建立严格的社会组织内部监督机制。有学者提出,社会组织的自律和效能建设是破解近年来公信力危机、重塑公信力的根本16。社会组织要有良好的社会信用就需要其定期对组织内部进行自我考核,严格规范组织内人员的行为。二是要丰富社会组织的外部监督渠道。作为政府购买助企服务所要服务的对象,企业和公众尤其关注企业服务中心的社会信用,获得公众的满意评价是评估社会组织承接能力的重要指标,因此,公众监督、新闻媒体监督等是企业服务中心发展过程中不可或缺的外部监督力量,应通过相应机制充分发挥其作用。六、结语随着国家放管服改革的进一步推进,我国的公共服务不再单纯依靠政府单方面提供,公共服务的供给离不开来自于社会的多方力量。政府购买助企服务的模式为政府推进放管服改革、利用社会组织服务企业提供了契机。目前,我国政府购买助企服务呈现出依附性嵌入的特征,社会组织在具体提供服务工作的过程中,以“嵌入”的方式融入自己的服务对象,如案例中的禅城区企业服务中心就是基于政府的背景而设立的,在开展工作时将自己置于企业市场当中,与辖区内的企业有不同程度的联系,成为政企沟通的新桥梁和企业交往的新中介。通过购买助企服务的方式,政府能够更有针对性地为企业提供专业化服务,但是在具体运行过程中仍存在不少亟待解决的问题,依旧需要不断改进和完善。参考文献:1 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告 N.人民日报,2022-10-26.2 顾昕,王旭.从国家主义到法团主义 中国市场转型过程中国家与专业团体关系的演变 J.社会学研究,2005,(2).3 英 卡尔波兰尼.大转型:我们时代的政治与经济起源 M.冯刚,刘阳译.北京:中国人民大学出版社,2004.4 美 马克格兰诺威特.镶嵌:社会网与经济行动 M.罗家德译.北京:社会科学文献出版社,2007.5 Saich T.Negotiating the State:The Development of Social Organizations in China J.The China Quarterly,2000,(1).6 管兵.竞争性与反向嵌入性:政府购买服务与社会组织发展 J.公共管理学报,2015,(3).7 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