乡村精准治理:需求视角下的治理范式转换及规划应对.pdf
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1、23doi:10.3969/6000.2023.08.004中图分类号:TU984文献标识码:B文章编号:1 0 0 96000(2023)08-0023-05乡村精准治理:需求视角下的治理范式转换及规划应对|陈炼段德罡基金项目:国家重点研发计划子课题“村镇聚落空间重构的数字模拟”(2 0 1 8 Y FD 1 1 0 0 3 0 5-4)。作者简介:陈炼,西安建筑科技大学建筑学院,博士研究生;段德罡,通信作者,西安建筑科技大学建筑学院,教授,博士生导师,陕西省村镇发展与建设研究中心主任,中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会副主任委员。乡村精准治理:需求视角下的治理范式转换及规划应对Pre
2、cise Rural Governance:Normal Form Transformationof Governing and Respondency of Planning in the DemandView陈炼段德罡CHENLian DUANDegang摘要:乡村规划在城乡融合发展进程中为乡村的建设发展提供依据并规范乡村建设行为,然而当前乡村规划实践也面临着县镇村统筹协调困难、管控与发展平衡困难、公共政策供给与需求偏差大等问题,导致乡村规划目标难以落实。文章基于需求视角,深度剖析村民需求与政策供给面临的困境,并揭示传统粗放式乡村治理面临政策供给效能低的问题,提出乡村精准治理的概念与内涵。
3、在此基础上,探讨乡村精准治理视角下乡村规划本质的精准施策、主动作为与活力提升,并提出“县域统筹+镇域协调+村庄响应”的乡村规划响应,以期在乡村规划的精准主动作为下促进乡村治理走精准化路线,实现政策供给与村民多元需求相协调的目标。关键词:乡村治理;需求;乡村精准治理;治理范式转换;乡村规划Abstract:Rural planning provides basis for rural construction and development and standardizes ruralconstruction behavior in the process of urban-rural inte
4、gration development.However,rural planningpractice also faces dificulties in coordinating county,town and village,balancing control and development,and large deviation between supply and demand of public policies,which makes it dificult to implementrural planning goals.Based on the perspective of de
5、mand,this paper deeply analyzes the dilemma faced byvillagersdemand and policy supply,reveals the problem of low policy supply efficiency faced by traditionalextensive rural governance,and puts forward the concept and connotation of precise rural governance.Basedon this,explores the nature of rural
6、planning rural precision governance perspectives Shice precisely,asascension and life actively,and put forward the“county as a whole domain coordination+town coordination+village responseof the rural planning and response,in rural planning under the precision of the initiativeas promoting rural gove
7、rnance takes precision is changed course,realize coordinated policy supply and thevillagersdiversedemandoftarget.Key words:rural governance;demand;precise rural governance;governance paradigm shift;rural planning0引言自新型城镇化与乡村振兴战略实施以来,我国乡村建设发展取得长足进步,但仍面临留村劳动力综合素质不高、闲置土地资源盘活利用困难、有限公共财政投人利用效率低等人、地、钱方面的现
8、实困境。乡村规划作为乡村地区建设发展与管理的主要手段,在实践中也面临着县镇村统筹协调困难、管控与发展平衡困难、公共政策供给与需求偏差大等问题,导致乡村规划目标难以落实,这些问题24FOCUS:THEMODERNIZATIONFORGOVERNANCEUAPAC现代城市研究本期聚焦:治理现代化2023.08FOCUS:THEMODERNIZATION的产生与乡村治理失效有着直接的联系。当前我国乡村治理普遍采用自上而下的决策方式和治理模式,治理政策与村民利益、村庄发展需求并未真正匹配,村民处于被动接受的“农民置下”状态2。这种“农民置下”的治理模式极大阻碍了村民参与乡村公共事务的积极性,容易导致基
9、层党组织建设危机、干群关系紧张、治理乏力等治理危机的产生。由此,学界和社会展开了乡村治理体系与结构 3-4 1、乡村治理模式 5-6、乡村治理主体与作用机制等方面的讨论。文剑刚等、田雄、程等认为村民自治不论是在村委会干部选举、乡村重大公共事件决策,还是在乡村公益事业建设方面都处于“虚置”状态,村民主体地位难以得到保障1 8-1 0;王丽惠、印子认为乡村治理行政化趋势明显,自上而下的政策供给与村民自身利益和需求关系并不紧密,造成国家和社会的投入并未产生应有的政策效能-1 2。总体而言,现有的研究已经明确乡村公共政策供给需与村民及村庄发展需求相匹配,但实现政策供给与发展需求相协调的路径并未明确。文
10、章以乡村治理过程中的重要手段一一乡村规划编制与实施的精准化作为解决上述问题的切入点,试图讨论如何通过精细化乡村规划的编制与实施推动乡村治理的精准化。首先透过乡村长期在城镇化洪流中所处的被动地位与面临的现实困境,剖析村民需求与政策供给的困境,提出乡村精准治理的概念与内涵;进而基于乡村精准治理提出“县域统筹+镇域协调+村庄响应”的乡村规划响应。1精准治理研究现状20世纪8 0 年代,对“治理”的探讨在全球范围兴起,各国学者从不同角度对治理进行了深人的研究,尤其是治理的概念与内涵。随着治理概念的泛化使用,一系列以治理为核心的词汇开始涌现,如全球治理、国家治理、乡村治理、环境治理公平治理等。1 9 9
11、 5 年,全球治理委员会对“治理”作出最具代表性和权威性的表述:“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。”1 3 随着社会经济的快速发展与互联网时代的到来,政府治理任务、目标、需求变得越来越精细、复杂。因此,学术界围绕精准治理的概念与内涵4、模式与路径1 5-1 6、社区精准治理1 7、大数据在精准治理中的应用1 8 等展开研究。李大宇等在系统梳理国内外政府治理理论实践研究的基础上,通过对比公共管理、公共治理、精准治理3 种政府治理范式,提出精准治理的概念与内涵 4;谢震等、杨莉从社区居民需求的角度,探索了城乡
12、社区精准治理的路径,并认为以需求为导向的社区精准治理有利于激发公众公共性1 9-2 0。多数学者认为政府精准治理有利于解决当前政府治理面临的短板,促进政府治理能力的提升,同时有助于公众需求的精准回应与公共资源的节约利用 2 1。也有学者认为政府精准治理的关键在于精准识别需求精准区分不同群体利益、精准提供管理与服务3 个层次的内容 2。由此可见,精准治理需以精准需求作为出发点已成为学术界的共识,但现有研究多以城市、城市社区等为主,对乡村精准治理的研究更多是结合精准扶贫展开 2 3,需求视角下的乡村治理政策供给研究较为匮乏。近年来,国内对于精准治理的实践呈现从中央到地方政府积极推进的态势。随着现代
13、化国家治理体系和治理能力建设要求的提出,问计于民、找准精准治理的发力点成为重要突破口。浙江“枫桥经验”、杭州和上海利用大数据建设“城市大脑”、社区网络治理、智慧交通、云计算、人工智能等等,对城市地区而言,得益于技术创新与治理升级,我国城市治理水平不断提升,向精细化方向深人发展。对乡村地区而言,精准扶贫是精准治理在乡村地区的重要实践,其本意是使政策精准服务于乡村贫困群体,进而带动村民脱贫致富,但由于基层探索实践经验不足、村民负面需求难以满足等,部分地区的精准扶贫成为一种流于形式、应付检查、只注重贫困人口数字变化的自上而下的“精准服务递送”,不仅未能充分调动村民的积极性,甚至进一步加剧了村民“等、
14、靠、要”的思想。2乡村精准治理:政策供给与村民需求相匹配的治理范式乡村规划作为乡村治理的重要组成部分,同时也是乡村地区有限公共资源的配置手段,对促进乡村社会、经济、文化、生态环境等和谐统一具有不可替代的作用。但近年来,作为公共政策的乡村规划未能达到预期的效能,难以促进乡村有效治理,其关键在于政策供给与村庄发展实际需求不匹配。2.1村民需求困境:积极需求与消极需求的杂糯马斯洛需求理论认为,需求是行为的内在动力,人的一切行为都是为了满足不同层次的需求 2 4。当前我国正处于深度转型发展期,国家通过完善顶层设计、加大乡村投人力度等方式来解决城乡发展不平衡、“三农”问题凸显等问题,在此过程中强调政策供
15、给以村民需求为导向,以此提升政策效能。但随着乡村社会调解体传统伦理道德淡化、村民“懒、私、油、赖”现象凸显,部分村民的需求逐渐异化成消极需求,不仅与村庄公共利益相背离,还导致政策供给难以聚焦。在乡村建设发展过程中,过度强调村民个体需求而忽视城乡融合发展的需求,不仅容易将乡村置于城乡融合发展需求之外,还容易导致乡村社会工作缺乏整体性、大局观,并陷人消极需求持续影响政策供给的恶性循环。村民是村庄的主人,乡村规划是为乡村和村民而编制的规划,在乡村规划编制与实施过程中,村民需求本应得到系统的回应,但村民积极需求与消极需求杂,加之相关政策、长官意志等对乡村规划的干预,使得乡村规划难以应对。一方面,多数村
16、民在乡村规划编制与实施过程中,尝试参与规划建设全过程,并提出有建设性的想法与意见,但大多受制于自身参与能25乡村精准治理:需求视角下的治理范式转换及规划应对|陈炼段德罡力不足,难以真正深度参与;另一方面,部分村民在利益的驱使下,随意在自家宅院内违规加建、非法植树占地等企图在乡村建设时使个人私利最大化,甚至会因为个人利益得不到满足而阻碍乡村建设。正是因为此,乡村规划往往容易陷人个体需求与整体需求的权衡、积极需求与消极需求的博奔的两难境地,这不仅加大了乡村治理的成本,还降低了乡村规划的效能。2.2政策供给困境:“自上而下”决策与“自下而上”需求偏差2.2.1行政化趋势下的需求回应偏差为回应国家或上
17、层政府的治理任务,县级政府的做法通常是通过县级项目发包、“一票否决”事务、中心工作“常规化”等方式强化乡镇政府的治理责任(图1),而乡镇政府又会将治理责任转移给乡村,乡村治理呈现政府及村集体经济背景下的乡村权威主导、村民被动接受、主体性缺失的状态 2 5,行政化趋势明显。在乡村规划编制与实施中,项目化的资源配置和供给是当前基层政府推进乡村建设的主要方式,项目执行的标准化和程序化给基层政府带来模式化的操作方式,但同时也抑制了基层政府的创造性,容易导致基层政府忽视村庄的实际发展诉求和村民的公共服务需求如近年来“拆村并点”“合村并居”等政策的执行,更多是依靠政府的强权力来实施,“一刀切”的做法显然没
18、有对村民需求偏好做出正确回应,最终引起村民普遍不满,甚至造成社会隐患。行政化趋势下的乡村治理虽在一定程度上提升了国家政策执行力,但问题的关键在于:村干部对于乡镇政府治理政策的执行能否换来村民对于国家政策的认同?行政化与村民自治的平衡点在哪里?村干部自身的治理能力能否胜任如此复杂的治理任务?2.2.2信任危机下的治理失效互动和交换是人际关系和信任得以维持的纽带,乡村社会人口的广泛流动带来了社会的异质性和传统熟人信任关系的变化 2 6,离土时代的乡村精英人物流失、乡村权威瓦解,加之历史矛盾的累积使得多数县镇村层级的乡村治理正面临严峻的信任危机村民不信任村干部,也不愿配合村干部工作,不仅影响乡村治理
19、工作的正常开展,还严重影响村民参与乡村公共事务的积极性。乡村规划编制与实施的复杂性源于乡村的复杂性,复杂的土地权属、模糊的用地边界、多元博奔的利益主体、错综繁杂的历史矛盾等都使得乡村规划落地实施举步维艰,而村干部忙于完成乡镇政府下达的各类任务、应付各类检查和考核,几乎没有时间和精力深人了解村民需求、发现村庄问题、思考村庄未来,本着“不出事”的逻辑做乡村工作缺少创造性与自主性,导致乡村规划流于形式,甚至丧失发展机遇。这些问题会进一步导致村庄信任机制的缺失,加大后续乡村建设的难度。2.2.3治理目标下的治理资源遗乏任何治理目标的实现都需要相应的治理资源作为支撑 2 7。县级政府作为县域层面乡村治理
20、的统筹者,既要保证经济发展,又要维持社会稳定,还要保证治理达标,这无疑对县级层面的治理资源提出了新要求。但现实情况是绝大多数县级政府没有相应的治理资源来回应繁杂的乡村治理任务,当治理任务下沉到镇村层面时,同样面临治理主体的治理能力难以支撑治理目标实现的困境,甚至更为明显。随着乡村人口长期外流,乡村空心化、老龄化愈发严重,“乡村精英”的长期缺位,导致治理政策落实流于形式、村干部权力异化、村委会自治跑偏等现象出现 2 8,从而使治理目标难以真正实现。这一问题在乡村规划中则体现为实施主体的缺乏,在现有乡村规划体系中,乡镇政府是村庄规划的组织编制及实施主体,但区县以下几乎无规划人才,往往导致规划难以按
21、照预期目标落地实施。2.3供需困境的平衡点:乡村精准治理古典自由主义传统认为治理个体的自发秩序是良序社会的基础和保障,若政府无法掌握足够的相关知识,对社会和经济的干预则会扰乱自发秩序的形成。因此,乡村精准治理的内涵(图2)在于对村民需求、村庄发展需求、城乡融合发展需求等的精准把握,借助乡村治理知识网络回溯性挖掘和推理评价等技术手段,在以往乡村治理最佳实践的基础上,明确县镇村不同层级的治理任务与目标,形成政策供给与需求的精准匹配,从而避免因政策供给与需求不匹配而造成的乡村治理失效的问题。县级项目发包乡村治各级政府理顶层持续跟进县级政府“一票否决”事务强化乡镇政府转移村级治理行政化设计中心工作“常
22、规化”无法回应无法回应村庄需求图1传统乡村治理架构个体信息村委主动采集镇分析处理县域个体信抓取需乡村治村庄构建录入求信息村民需求行息与村庄发理知识需求服务与为展需求库网络需求反馈镇服务平台政策供给效果反馈政策结果反馈分析回应推理反馈需求评价收集乡村精准治理长效机制落实县政策与服务村治理机制响应镇协调指导政策落实反馈需求制定图2乡村精准治理的逻辑建构26FOCUS:THEMODERNIZATIONOFCAPACITYFORGOVERNANCE现代城市研究本期聚焦:治理现代化2023.08FOCUS:THEMODERNIZATION自改革开放以来,我国社会系统经历了经济系统、产业结构、社会形态和治
23、理体系几大转型,在取得瞩目成就的同时,也因为治理水平不高积累了不少问题与矛盾 2 9。党的十八大提出“加强和创新社会管理”、十八届三中全会强调“推进国家治理体系和治理能力现代化”以及“十三五”规划提出“推进社会治理的精细化,构建全民共建共享的社会治理格局”“精准扶贫、大数据抗疫、智慧交通、平安社区”等实践,这些都意味着我国全面进入精准治理时代。在实施乡村振兴战略的关键节点上,乡村治理实践需改变传统粗放的“行政范式”走精准治理路线(图3):治理主体通过获取治理客体精准的信息、公共政策需求,分析把握乡村问题的特征、本质与成因,并以此为基础提供针对性的政策服务以回应村庄发展治理客体的政策和服务需求乡
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