乡镇社工站建设中的领导注意力分析.pdf
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1、华中农业大学学报(社会科学版),(总166期)2023(4)Journal of Huazhong Agricultural University(Social Sciences Edition)主持人语 党的二十大报告指出,“全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村”,要“坚持农业农村优先发展”“扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”。伴随乡村振兴战略全面推进,农村成为社会工作的重要实践场域。为有效推动乡村发展,社会工作不仅需要对农村社会变迁做出准确判断与回应,同时更要将国家政策、社会福利及专业服务有温度地转化为对农民群体的社会支持与保护。如今,流动性大、公共性弱及人
2、口老龄化等问题无疑是乡村最为突出的结构性挑战。如何兼顾弱势群体扶助与能力建设的双重议题,实现减贫与社区发展之间的平衡,是当前社会工作者亟需考虑的重要课题。这就要求社会工作领域从传统的提供福利性服务向提供发展性服务转变,不单要着眼于具体问题的解决,更要提供立体化的关怀,注重激发农民内生动力,构建社会支持网络,推动更多农民发自内心地认可并参与农村社区发展,以此凸显乡村振兴更为深刻的战略价值。为推动农村社会工作高质量发展,华中农业大学学报(社会科学版)特推出“农村社会工作”专栏,围绕农村社会工作中的政社关系、农村留守儿童的社会工作反思、社会工作赋权农村妇女等重要议题展开专题讨论,旨在将社会工作的理论
3、方法、实务模式与本土实践相结合,推动农村社会工作实践发展与机制创新,切实助力乡村迈向产业、人才、文化、生态和组织的全面振兴,充分展现新时代中国社会工作的使命与担当。(万江红,华中农业大学文法学院教授)乡镇社工站建设中的领导注意力分析万江红(华中农业大学 文法学院/农村社会建设与管理研究中心,湖北 武汉 430070)摘 要 注意力是一种稀缺资源,社会组织的发展与领导注意力密切相关。乡镇社工站作为一种在乡村振兴实践中广受关注的农村基层社会服务组织,正在吸引基层政府的注意力并在各地渐次兴起。本文以雨露机构的社工站建设为案例,从纵向发展历程和横向发展类型两个维度剖析乡镇社工站建设中的领导注意力现象。
4、从纵向发展历程看,对应领导注意力经历个体重视、群体推动和制度建设三个阶段,乡镇社工站亦走过零星出现、逐渐扩散到规范发展三段历程;从横向发展类型看,依据注意力主要来源于上级主管机关民政部门还是上级政府部门的不同,乡镇社工站的领导注意力可分为以块为主的紧密型、以条为主的疏离型以及条块结合的联动型三种类型。研究显示,唯有实现持续的制度性注意力吸引和条块结合的注意力联动,乡镇社工站方可获得持续稳定发展。为此必须内外同时发力,一方面必须提高相关领导对社工站建设的认知,另一方面社工行业务必在乡镇社工站建设事业中做出实效。关键词 乡镇社工站;社工机构;农村社区发展;社区治理;领导注意力中图分类号:C916
5、文献标识码:A 文章编号:10083456(2023)04014709DOI编码:10.13300/ki.hnwkxb.2023.04.015收稿日期:20220302基金项目:国家社会科学基金项目“乡村振兴与农村社会工作本土化研究”(20BSH122)。(总166 期)华中农业大学学报(社会科学版)随着脱贫攻坚圆满收官和乡村振兴全面起航,一股日益壮大的新生力量在农村基层社会治理中承担着越来越重要的作用,这便是由国家自上而下推动的乡镇社会工作服务站(以下简称“乡镇社工站”)建设。2021年2月,中共中央和国务院办公厅印发的 关于加快推进乡村人才振兴的意见(以下简称“意见”)明确指出,要“加快推
6、动乡镇社会工作服务站建设,加大政府购买服务力度,吸引社会工作人才提供专业服务,大力培育社会工作服务类社会组织”。乡镇社工站建设第一次进入中央文件,体现了乡村振兴战略的实施改变了农村社会工作的外部约束条件,政府顶层制度设计为社会工作发展创造了更大的专业发展空间。社会工作作为完善乡村治理结构的一项重要制度安排进入乡村,政策上应当加快在农村地区发展社会工作专业服务,培育支持农村社工服务机构,并为其发挥在现代乡村治理中的黏合剂作用提供空间支持和其他保障1。推动乡镇社工站发展既是新时代的政策实践,也是亟需学术界研究探索的重要课题。一、注意力理论的分析视角有关“注意力”的研究,首先出现在心理学领域,指的是
7、生命个体内所受到的特定信息影响作用的过程或因素2;继而应用到管理学领域,学者认为管理中真正稀缺的不是信息而是注意力3,注意力理论应该主要研究如何配置稀缺的注意力4;最后注意力理论在政策科学中得到广泛应用,提出了领导注意力与政策注意力的概念,但学者并不区分二者,认为只是强调的重点不同,政策注意力强调注意力客体即注意什么;领导注意力则强调注意力主体即谁的注意力5。由于本文重在强调谁的注意力,故笔者沿用了领导注意力的表述。我国党和政府领导注意力的表达直接影响着政策过程,“领导重视”成为社会治理创新与政策议程推动的核心动力之一,“老大难,老大难,老大重视就不难”的俗语体现了领导注意力对社会治理变迁具有
8、重要的影响6。陶鹏等将注意力演化过程区分为“分配-传递、竞争-捕捉、参与-反馈、跨界-共治”四种理想类型,认为它们与各自生成情境之间的匹配性是全景动态理解注意力运行的基础7。尚虎平则将领导注意力区分为“刚性注意力”和“柔性注意力”,应以“刚性注意力”为主、以“柔性注意力”为补充来实现为人民服务,但是“柔性注意力”绝非“领导想干啥就干啥”的随心所欲,对“柔性注意力”的自由裁量必须最大程度地服务民众8。注意力导致组织决策9,注意力资源作为一种特殊的稀缺资源,代表着决策主体对特定领域的关注程度,其实质是权力主体对议题偏好的组织化过程10。而“领导高度重视”作为单一制大国理性官僚制治理框架建构过程中的
9、客观存在,这种治理形式降低了科层组织的专业化程度,容易形成“灭火”式组织文化和绩效误判,也延缓了非重视事件的“政策之窗”开启时间,因此要确立有效且正当的注意力分配规则11。就地方政府而言,注意力分配是地方政府政策执行差异的重要原因12,其政策执行的质量、方向和结果均与地方政府注意力分配密不可分。作为理性行为人的地方政府在响应中央政策信号时差异化的政策属性偏好会影响其政策采纳,其针对上级政府的注意力应对模式,与短期问责压力、政策内容清晰度以及前期工作反馈密切相关,形成一种“注意力策略主义”13。上述注意力研究成果显示,领导注意力是注意力理论研究中的重要方向和主要内容。但是领导注意力并非一个笼统抽
10、象的概念,地方政府对某项政策或者事项的注意力有其阶段性和内在复杂性。一方面,注意力不仅仅是稀缺资源和对决策事件的“注意”行为,注意力是一个发展过程而不是一次性行为,那么这个变动过程是否有迹可循?另一方面,为什么政策落地过程中会有大相径庭的地方实践?领导注意力有什么不同类型,主要受哪些因素影响?基于此,本文对乡镇社工站建设过程中的领导注意力案例展开分析,不同于传统的“国家-社会”关系视角,它并非停留于静态关系层面的分析,而是具体阐释在社工机构与政府互动建设乡镇社工站过程中,基层政府注意力是如何变迁和转换认知的;同时又将如何影响社工站的发展,形成不同特征的乡镇社工站类型和发展模式;最后提出乡镇社工
11、站建设中吸引领导注意力的政策思考。148第4 期万江红:乡镇社工站建设中的领导注意力分析二、领导注意力的变迁历程雨露社会工作服务中心(以下简称“雨露”)是一家致力于农村社会工作的社会服务组织,通称“社工机构”。2012年底,雨露在中部B省H市远郊农村地区建立了机构的第一个乡镇社工站即“兰镇社工站”,其法人代表是N大学社工专业负责人,机构团队亦是以高校教师和学生为主体,建站初衷是解决学生农村社工实习基地严重不足的教学难题。但随着机构的发展和规范化运营的需要,2015年以后“兰镇社工站”交由专职社工团队管理。机构现有工作人员28人,包括26名专职社工和2名管理人员,同时机构聘请兼职督导8人并在各乡
12、镇社工站吸纳本土社工17人;硕士学历4人,本科学历20人;高级社工师1人,中级社工师4人,助理社工师10人。相比于国内其他农村社工机构,雨露的专业化程度是比较高的。雨露的农村社会工作服务获得持续发展,得益于近十年社会工作实践的快速发展以及农村服务需求的日渐凸显,使得政府对社会工作的认知和重视程度不断提升,注意力不断聚焦。从社会工作实践看,虽然2006年党的十六届六中全会提出“建设宏大的社会工作人才队伍”标志着社会工作被正式纳入国家推进社会建设的话语体系,但是社会工作真正“春天”的到来,当始于2013年党的十八届三中全会明确提出“社会治理”概念,强调要“创新社会治理体制”,社会工作也因此制度化地
13、参与到党建引领的社会治理进程之中。因此近十年来,在政府部门的推动下,我国社会工作迎来了新的发展契机,并逐渐由城市向农村延伸。从农村公共服务需求看,2013年,民政部首批全国“三区”社工人才支持计划开始实施,社会工作在参与精准扶贫、乡村振兴等农村发展重大战略中的专业优势日益彰显,社会工作在农村基层治理中的重要性与合法性得以进一步强化14。在民政部的推动下,雨露所在的B省,作为脱贫攻坚和乡村振兴任务繁重的中部农业大省,省民政厅一直努力推动农村社会工作的发展,并打造了本省农村社工服务品牌“爱满B省”项目。雨露的乡镇社工站建设也正是在这种政策环境下逐步推开。1.领导个体注意力:乡镇社工站零星出现(20
14、122015年)2012年,B省H市为提升基层社会治理水平,市委组织部在举办的一次乡镇党委书记培训中,开展了一场不同往常的特殊活动,就是前往社会工作参与基层社区治理较早较深的上海浦东学习考察,正是这次考察让H市兰镇党委书记深受触动。兰镇是一个地处H市远郊农村的革命老区,在城市化发展进程中,基层新的社会治理难题频出,包括社区公共服务问题、三留守群体问题、征地矛盾纠纷问题等,单靠政府刚性的工作方法难以解决这些不同社区个性化的新需求新问题,镇政府十分头疼。我们兰镇靠近H市,在这个大城市的拉动下,这几年变化很大,特别是留在农村的大多数是确实走不出去的一些老人呀、孩子呀,再就是回来生孩子照顾老人的妇女,
15、他们的情况比以前还要糟糕。以前村里年轻人多,哪一家有什么困难,大家都出来帮忙,现在遇到困难都找不到帮手了,遇到问题也找不到人解决了,事无大小,一窝蜂地找政府,政府也是头疼得很。(访谈20121101YFF)当时H市的专业社工机构建设刚刚起步,且主要服务于城市社区,兰镇书记经过多方接洽,终于联系到正苦于没有合适农村社工实习场所的N大学,双方一拍即合达成共识,协商确定由兰镇出场地出经费、N大学出人才出技术,成立社工机构“雨露”,共建兰镇社工站。对此,兰镇书记表示:之所以首先在我们兰镇建立了社工站,就是因为我们两家想到一块了。我长期在农村基层工作,很多事情很为难,政府没办法解决,行政能力和手段达不到
16、,只有借助社会组织的力量,这个力量不容忽视,应该开发。(访谈20121101YFF)依据学术规范,本文对所涉及地名和组织等进行了技术性处理。本土社工亦即“项目社工”,一般在项目所在地招聘任用,如果项目中止,这些本土社工大多会脱离机构。“三区”即边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区。149(总166 期)华中农业大学学报(社会科学版)因此兰镇书记萌发了像上海浦东社区那样将政府“做不了”“做不好”的职能让渡给社工机构、让专业人做专业事的想法,期冀解决兰镇社会治理难题。这一场景被当时N大学该项工作的主管领导笑称是“一个要补锅,一个锅要补,两个刚好凑一对”。(访谈20121102ZAB)这一阶段的主要
17、特征是,在农村社会工作领导注意力稀缺情况下,少数基层政府领导先试先行,自发创新,零星建立了乡镇社工站。对于基层政府,虽然上级有发展社会工作的意向,但其注意力取决于基层领导对社会工作专业性的深刻认知并且具有在其治下进行制度创新的意愿,方有开展具体行动的可能。兰镇书记女儿居住的H市中心社区正好是该市社会工作服务最好的社区之一,这让兰镇书记对社工服务有了初步认知,加之上级组织学习培训的外在影响以及书记个人远见卓识的内在因素,最终促成其推动兰镇社工站建立的行动。兰镇书记说:政府主导一是要拿在手上抓,重视这些组织的发展,二是要出钱买单。北上广一线城市的社工服务走在前面,都是政府出钱买服务这个模式。政府要
18、舍得拿这笔钱,这笔钱拿在前面,就减少了后面很多付出,这是很划算的,也是必须的,出在前面的钱就是买药治病的钱,出在后面的钱就是买棺材和打官司的钱了,我们不能等出事了才肯出大钱。(访谈20121101YFF)2.领导群体注意力:乡镇社工站逐渐扩散(20152021年)20122015年,雨露在兰镇社工站的三年服务中,基于助人自助的社工服务理念,运用个案工作、小组工作和社区工作等社会工作专业方法,及时帮助社区有困难的个人和群体解决问题。同时社工走村串户动态地掌握各社区的需求和隐患,及时开展各种预防性和发展性服务,如老人防骗宣传、儿童安全教育、亲子关系调解等等。社工站所在地也成了儿童拓展素质、妇女学跳
19、舞做手工、老人们谈心说事的公共空间,服务成效逐渐显现。兰镇社工站负责人表示:其实帮助人还不是我们社工服务的最高境界,我们要的是助人自助。我们不是追求一时的为别人服务,而是要让服务对象自己组织起来为自己服务,这就是授人以鱼不如授人以渔的道理。比如我们帮助组织合唱团、舞蹈队,我们走后这两个团要都会自己开展活动。再比如我们请邻居关心邻居,发动有能力的人帮助弱者,都是想培养和建立社会自助互助的自觉。(访谈20150403JJU)兰镇居民也对社工站的服务表示认可:社工站的服务解决了政府不能解决的许多问题。他们来了以后,我们村里的孩子阳光了,家庭和谐了,老人灿烂了,上访的也少了。(访谈20150403LB
20、X)一份国家级报纸对兰镇社工站服务效果的报道,更是吸引了正在城市大力推动“三社联动”社区治理的H市民政局领导的注意力,乡镇社工站恰好为在农村开展“三社联动”提供了平台和空间。加之时值精准扶贫被提到重要地位,成为各级政府的“刚性注意力”聚焦点,而社会工作关怀弱势、赋权增能、助人自助的理念正好与农村扶贫中“扶贫先扶志”“智志双扶”“激发贫困人口内生动力”的需求高度契合。于是,在市民政局领导的支持下,由市局出资“选取”包括兰镇在内的5个乡镇,参照兰镇社工站模式,通过政府购买服务的方式吸纳更多机构在农村社区开展乡镇社工站试点,乡镇社工站建设吸引了上级民政部门和更多乡镇领导的注意力。这里的“选取”一词之
21、所以被加上引号,是因为当时实际上愿意参与的也只有这部分乡镇,可见并不是所有乡镇领导都能认识到这一工作的重要性,而这也恰好印证了基层领导的认知对其注意力有着直接的影响。我们蔡镇这次也参加了学习兰镇建立社工站的行列,我作为镇书记表个态,非常欢迎你们社工过来。我们积极性很高,基础也很好,好几个村的老百姓都成立了志愿服务队,做起来肯定不比兰镇差。(访谈20150418CCH)三社即指社区、社会组织和社会工作者。150第4 期万江红:乡镇社工站建设中的领导注意力分析于是雨露的社工站建设从三条路径获得拓展:第一条路径是兰镇获得市民政局支持后工作进一步铺开,覆盖村庄范围扩大并外展到兰镇的学校、医院、企业等,
22、服务对象也更加精准和具体,如对有特殊需求的社区矫正对象、残疾人、低保对象、五保户、事实孤儿等开展精细化服务。第二条路径是在2017年底,由兰镇调往河镇和川镇的两位乡镇干部,通过参与兰镇社工站工作加深了对农村社会工作的认识,因此在其新任职的乡镇积极推动并成功建立了社工站,由乡镇自行购买雨露的社工服务。上述两条路径是由于兰镇的社工站建设经验由上级民政部门领导注意力吸引和同级乡镇领导注意力扩散,使得雨露的社工站建设向H市其他乡镇延伸。第三条路径是在2018年底,随着对农村工作重视程度的加深,B省民政厅拟在原“三区计划”“爱满B省”基础上进一步开展“关爱三留守群体、助力脱贫攻坚和乡村振兴”的社会工作“
23、乡建行动”,在艾县进行农村社工站建设示范试点。明年(指2019年)起我们省的脱贫攻坚进入啃“硬骨头”阶段,与乡村振兴的衔接也越来越重要,农村社会工作将是我们省民政厅接下来三年工作的一个重点。雨露这方面经验丰富,工作专业,我作为厅里具体负责慈善和社会工作这一块儿的领导,邀请你们一起参与全省的农村社会工作示范试点。我们之所以选择艾县而没选择兰镇做试点,是因为艾县之前也参加了民政部的“三区计划”和我们厅的“爱满B省”,基础也不差;而且它是国家级贫困县,更容易引起关注;距离H市也不远,方便参观学习。(访谈20181202WJM)省民政厅邀请雨露参与示范点的建设工作,于是雨露在省民政厅指定的艾县4个村建
24、立了社工站。三者相加,雨露成功建立了7个乡镇社工站。雨露的社工站建设随着省市民政部门领导注意力的聚焦逐步扩散。综上,领导注意力由个体注意力到群体注意力,大致经历了三个发展阶段:一是领导个体认知阶段,兰镇书记便是通过2012年H市组织去上海学习考察后获得认知,主动创新,创建乡镇社工站。二是被动发展阶段,2015年H市民政局寻找愿意参与的乡镇试点。这一阶段由于获得相关部门资助,注意力投向社工站建设的基层领导有所增加,但更多领导则是“多一事不如少一事”,并没有表现出积极主动参与的热情,乡镇社工站尚处于被动发展阶段。三是主动推进阶段,2018年底B省民政厅主动寻找雨露合作开展社会工作“乡建行动”示范试
25、点。这一阶段的工作推进已不是个别领导的行为,而是表现出群体特征,因为示范试点的开展,是省民政厅作为一项三年工作计划的重要事项获得厅领导同意并纳入政府财政预算而开展的,同时还需要试点县的相关政府部门认可和配合,需要试点乡镇政府的支持和同意,是一个上下联动的集体行动,任何一个层级和部门断链都会让计划无法实施。值得注意的是,领导的注意力并非一种纯粹的决策部门单方面行为,相关事件自下而上的工作成效也会对上级领导注意力形成推力。雨露建设乡镇社工站的良好社会效应吸引了民政部门的领导注意力,促进了所在地区社工站的发展,便是例证。3.领导注意力制度化:乡镇社工站规范化发展(20212023年)2021年,随着
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