农村基层组织“政经分开”的苏州模式实践与理论思考.pdf
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1、周晓明,程培?农村基层组织“政经分开”的苏州模式实践与理论思考 江苏农业科学,():农村基层组织“政经分开”的苏州模式实践与理论思考周晓明,程培?(苏州农业职业技术学院,江苏苏州 )摘要:“政经分开”是农村集体产权制度改革的重要方向。以江苏省苏州国家高新技术产业开发区枫桥街道、吴中高新技术产业开发区长桥街道和昆山市花桥镇为案例,详细分析三地“政经分开”改革的社会经济背景、改革内容、改革效应和潜在风险。结果表明,三地“政经分开”改革是在城镇化和工业化进程加快、农村居民收入和公共服务需求增加、农村治理体系急需重建的背景下进行的诱致性制度变迁。改革历程分为集体资产股份化改革、个分离、持续改进 个阶段
2、。“政经分开”释放了巨大的改革红利,表现为农民资产性收入显著增加,农村社会管理效率明显改善,集体经济市场竞争力显著增强,但是存在财政负担加重、投入责任转嫁、政务居务不分等问题。并在此基础上提出循序渐进推进改革、优化顶层设计、理清行政事务和社区自治事务边界、建立合理的经费投入分担机制等对策建议。关键词:政经分开;诱制性制度变迁;农村集体产权制度;苏州模式;对策建议中图分类号:文献标志码:文章编号:()收稿日期:基金项目:江苏省苏州市科技发展计划(软科学研究)指令性计划(编号:)。作者简介:周晓明(),男,江苏盐城人,副研究员,主要从事农业经济管理研究。:。通信作者:程培?,博 士,教 授,主 要
3、 从 事 农 业 经 济 管 理 研 究。:。村民委员会(简称村委会)与村集体经济组织的“政经关系”一直是困扰我国农村集体经济发展和基层治理的重大问题 。早在 年 月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的 深化农村改革综合性实施方案 就明确提出:“探索剥离村 两委 对集体资产经营管理的职能,开展实行 政经分开 试验,完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制。”这是中央层面在农村治理方面首提“政经分开”。年 月,中共中央、国务院 关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见 再次明确要求“在基层党组织领导下,探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系,有效承担集体经济经营管理事务和
4、村民自治事务。有需要且条件许可的地方,可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系。”可见,“政经分开”是未来农村基层治理制度改革的一个重要方向。此后,各地开始因地制宜地探索“政经分开”改革模式。考察各地“政经分开”的探索实践,总结经验教训对未来“政经分开”制度的完善具有极其重要的参考价值。董晨雪等报道,广东省佛山市南海区是最早进行“政经分开”探索和实践的地区 ,而江苏省苏州市是较早进行“政经分开”实践探索的地区之一,苏州市的这一探索引起了各方面的高度关注。年中国三农问题专家韩俊对苏州国家高新技术产业开发区(简称苏州高新区)枫桥街道的做法给予
5、了充分肯定,并认为枫桥模式具有重要的实际推广复制和示范引领价值 。年以来,枫桥街道的“政经分开”实践获得国务院发展研究中心、原农业部等主管部门的高度关注,其做法被编入中央办公厅、国务院办公厅印发的 深化农村改革综合性实施方案 中 。随后,吴中高新技术产业开发区(简称吴中高新区)长桥街道和昆山市花桥镇于 年也开始“政经分开”改革的探索。本研究选择目前已完成“政经分开”改革且政经分开后已至少运行 年的苏州市的 个地区(苏州高新区枫桥街道、吴中高新区长桥街道和昆山市花桥镇),从微观层面详细剖析“政经分开”改革的社会经济政治背景、运行机制、改革成效、现实困境,并应用制度变迁理论对“政经分开”现象进行初
6、步解释,以期为各地深入开展农村集体产权制度和农村基层治理改革提供参考。本研究资料数据主要通过深度访谈、查阅书面资料等方法收集。访谈对象共 位,包括 个试点地区(街道 镇)负责人、所属居(村)民委员会主任、股份江苏农业科学 年第 卷第 期合作社负责人等。书面资料共收集 份,包括年度总结、财务年报、工作报告和有关制度文件等。政经分开的社会经济政治背景 社会背景:城镇化和工业化进程加快,外来人口大量增加三地在实施“政经分开”时城镇化和工业化已发展到相当高的水平。枫桥街道位于苏州高新区核心地带,经济高度发达。年实施“政经分开”时,原 个行政村近万户农民已全部集中安置在 个住宅小区。从产业结构来看,第一
7、产业(农业)所占比重仅为 (表 ),第二产业所占比重高达 ,工业经济的蓬勃发展吸引来自全国各地的大量外来务工人员到此就业创业。统计结果显示,枫桥街道当时户籍人口为 万人,流动人口为 万人 。吴中高新区长桥街道和昆山市花桥镇在实施“政经分开”时城镇化和工业化水平与枫桥街道类似。长桥街道位于吴中高新区核心地带,自 世纪以来城镇化和工业化发展迅猛。年开始城中村拆迁。年实施“政经分开”时,个涉农社区除 个村外,其余 个已完成城中村改造,户籍人口 万多人,常住人口 万多人。表 “政经分开”时社会经济主要发展指标地区“政经分开”起始年份农业 比重()外来人口比例()农民人均纯收入(元)村级集体经济总收入(
8、万元)高新区枫桥街道 吴中高新区长桥街道 昆山市花桥镇 注:高新区枫桥街道和吴中高新区长桥街道的数据主要来自实地访谈和街道政府工作报告;昆山市花桥镇数据主要来自 昆山市统计年鉴 和花桥镇 年政府工作报告。表示数据缺失。花桥镇是苏州市昆山市辖镇,与花桥经济开发区实行“区镇合一”体制。实施“政经分开”年时辖 个社区(个涉农社区)、个行政村;三次产业之比为 ,农业产值仅占 的 ,工业和服务业高度发达。年末户籍人口 万人,外来暂住人口 万人。随着城镇化深入推进,大量农户集中居住到动迁小区,原本按自然村或行政村居住的村落格局发生了彻底改变,一个安置小区有可能居住着来自原来不同村的村民,一户村民也可能拥有
9、不同安置小区的房子。另外,随着工业化的发展,外来人口大量涌入。外来人口通过租住或购买产权的方式居住在动迁小区,成为当地居民。居住格局和人口结构的变化导致原“政经合一”的村民自治组织和集体经济组织的边界不一致,原村民自治组织与集体经济组织职能不分的体制无法适应新的形势。改革农村基层组织,构建一个职责清晰、互动协作的新型农村治理结构显得尤为必要。经济背景:农村居民收入和公共服务需求的增加从 世纪末以来,随着苏州市经济的快速发展,个地区人均收入均有大幅增加。到开始“政经分开”改革的 年,枫桥街道农民人均收入已达 多元,接近城市居民收入;花桥镇、长桥街道在开始改革试点的 年人均纯收入分别高达 、元。随
10、着收入的提高,村民对公共服务需求越来越大,质量和层次要求越来越高,发展型公共服务需求递增趋势明显 。村民日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给不足、质量低下之间的矛盾,使得改革公共资源配置方式和公共服务的供给机制成为必要。政治背景:农村治理能力和治理体系现代化的需要在经济发展快速发展过程中,农村集体经济总量迅速扩大。在开始改革的 年枫桥街道村级集体经济总收入近 万元,其中各村在“两园”(枫桥工业园、民营科技园)的厂房租金收入就高达 万元。而长桥街道在开始改革的 年集体经济总收入超过 亿元,村均稳定收入 万元。街道、社区二级总资产达 亿元,经营性资产 亿元。花桥镇在开始改革的 年村级集体可支配
11、收入总量达到 万元,平均每个村(社区)集体经济可支配收入超 万元。在政经合一体制下,村委会通常代行集体经济组织职能,客观上造成农村基层组织“政经不分”的状态。“政经不分”如同过去的国有企业政企不分一样,一方面村级集体经济组织需要承担村民福利、社会公益事业等支出,其经营成本和经营绩效难以科学衡量和考核,无法真正成为独立的市场主体。另一方面,真正所有者缺位,监管缺失,资产经营不善、资产流失严重、权利腐败成为不可回避的问题。枫桥街道的汇报材料就明确表示,之前政经合一体制下存在着村级集体经济分红入不敷出,农村集体资产保值增值面临难题等情况。”“政经分开”的改革路径和主要内容个试点地区“政经分开”的具体
12、做法虽然有所江苏农业科学 年第 卷第 期不同,但改革路径和改革主要内容基本相同。改革历程大致可以分为 个阶段:集体资产股份化改革、实施 个分离、后“政经分开”时期的持续改进。集体资产股份化改革对集体资产进行清产核资,确认集体组织成员资格,按农龄将集体存量资产折股量化到符合条件的集体组织成员,可以实现“资产变股权、农民当股东”。同时以原行政村为单位,成立村级股份合作社,并进行工商登记注册,使股份合作社成为独立的市场主体。从法律层面看,集体资产股份化改革是“政经分开”的前置条件。村民委员会组织法 规定,村委会的主要职责之一是依法管理本村属于村民集体所有的土地、企业和其他资产。这就意味着村委会具有对
13、集体资产行使经济管理的法定职权,村委会职权与农村集体经济组织职权存在一定程度上的交叉。因此,要实现“政经分开”首先必须要将集体所有资产进行处置。目前 个试点地区采用的处置方式主要是进行集体资产股份化改革,实现把“共同所有”的集体经济转化为“按份额共有”的合作经济 。完成转化后,根据 江苏省实施 村民委员会组织法 办法 第三条第三款规定,村委会不具有管理职能。集体资产股份化改革也是从农村社区管理向城市社区管理模式转变必须经历的一个环节。比较 城市居民委员会组织法 中居民委员会的任务和 村委会组织法 中村委会主要职责可以发现,除了履行一些与居民委员会相同的职能,如宣传、教育、服务、引导等外,村委会
14、还具有集体经济管理职能。因此,如果不把村委会的集体经济管理职能剥离掉,就无法真正实现农村社区管理向城市社区管理模式转变,无法真正实现农民身份的市民化。实施 个分离在完成集体资产股份化改革的基础上,对选民资格、组织功能、财务资产、人员管理、议事决策等进行分离。选民资格分离村(居)委会成员由社区具有资格的居民选举产生;而社区股份合作社的理事会、监事会成员由社区股份合作社的股民代表选举产生。组织职能分离村(居)委会主要承担社区治理、社区公共服务和社区建设等职能;而社区股份合作社的职能是负责集体资产的经营管理,承担集体资产保值增值的职责。财务资产分离经营性资产归社区股份合作社管理(长桥街道将非经营性房
15、屋资产也归社区股份合作社管理),把非经营性资产划归村(居)委会(长桥模式中把公益性非房屋资产归居委会管理),同时社区居委会和社区股份合作社分设账簿,分别进行财务核算。管理人员分离对村(居)委会和集体经济组织的人员进行分开管理,分别设置各自的组织架构。村(居)委会设立主任、副主任等职位,社区股份合作社设立董事长、总经理等职位。个组织机构的负责人不相互兼任(长桥街道规定,社区党委书记兼任社区股份合作社的董事长,但是不参与实际经营决策。主要目的是解决社区党委书记经济待遇问题)。议事决策分离分别制定村(居)委会和集体经济组织的议事制度,明确各自的决策程序和权限。后“政经分开”时期的持续改进“政经分开”
16、改革完成后,从政、经两方面根据新出现的问题不断修正、完善。在“经”方面,持续改进主要表现在两方面:一方面,做大做强集体经济。如枫桥街道在“政经分开”完成后采取了一系列措施发展壮大集体经济。一是组建“稳收益”的富民合作社。年枫桥街道通过村民自愿现金入股形式组建了高新区首个富民合作社。二是组建“促增收”的联枫公司。年以枫桥原 个村股份合作社为出资主体,组建了市场化经营主体 苏州高新区枫桥联枫建设发展有限公司,实行抱团发展。另一方面,加强对股份合作社的监管。为了防止股份合作社因缺乏监管导致集体资产流失或产生其他现象,各试点地区均统一实行账目委托代管制度,不断完善报、批、审财务制度,强化财务管理,对基
17、建项目、企业合同、开支审批进行严格监管。要求对股份合作社的经营情况、财务情况进行公开,接受股民监督。枫桥街道设立村股份合作社管理中心,负责对股份合作社进行指导、管理和业绩考核。各股份合作社委托第三方记帐,同时财务收支情况通过“阳光村务平台”公开,接受公众监督。长桥街道在设立农民合作社管理服务中心统一帐务中心核算的基础上,对股份合作社实行集中办公、统一管理、统一考核。股份合作社委托财政收付中心记帐。街道集体资产管理部门通过集体资产交易监管平台,对各股份合作社运行进行全面监管。在“政”方面,不断创新社会治理模式。“政经分开”改革后,枫桥街道针对社区管理出现的江苏农业科学 年第 卷第 期新问题,不断
18、改革,探索社区治理新模式。如针对原集体经济设立的物业公司运作效率低、管理不佳等问题,引入社会力量参股物业公司或直接聘用第三方物业公司,从而提高物业公司的运作效率和社区管理水平。再如为解决“一站式”服务大厅造成的人力资源浪费、干群关系疏远等问题,按照“行政职能上收中心,服务资源下沉社区”的思路,设立 个社区服务中心,由街道社区管理中心直接管理,取代原来 个社区居委会的“一站式”服务大厅。同时,将原来社区居委会的 项事务拆分为 个部分,即政府行政职能与社区服务功能,将劳动就业和社会保障、民政、计划生育、窗口管理、集体财产管理等 类 项政府延伸职能统一上收至社区服务中心;将开展社区服务、突发事件演练
19、、普法宣传、精神文明建设、全民健身、家庭调解、生态保护、社区自治、预防未成年人犯罪、民兵组织建设、社区综合治理、安全生产、社区管理等 类 项社区服务功能下沉社区居委会承担,明晰了街道与社区在“政”的权限范围与责任归属。“政经分开”改革的效应 农民资产性收入显著增加“政经分开”后,集体资产产权明晰,可以有效保护农民的切身利益;同时改制后原本由村承担的社区事务或公共品支出全部或部分改由各级财政承担。以枫桥街道为例,政经分开后,个村可节约管理成本和公益支出 余万元 年。随着集体经济组织收益的大幅提高,农民的资产性收入也提高。调研结果显示,截至 年枫桥街道实施“政经分开”后成立的苏州高新区枫桥民发富民
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- 农村基层 组织 政经 分开 苏州 模式 实践 理论 思考
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