衰退的公司起诉.pdf
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1、衰退的公司起诉¥美布兰登加勒特著汪君 译摘要 年全球金融危机后,“大到不能关”的大银行未被追责,引起全美广泛抗议。至今情况未变。特朗普政府执政期间的数据与奥巴马政府存在巨大差距:奥巴马政府在最后个月里起诉了家金融机构和家上市公司,征收亿美元罚金。而特朗普政府在前 个月里仅起诉了家金融机构和家上市公司,罚金总额降至亿美元。虽然有人认为 罚金数额波动乃正常现象。然而司法部的一些正式政策、具体实践以及非正式声明也在悄 然改变,这些 变化累积起来,呈现出联邦对公司罪犯逐渐软化的 态度。各届政府的政策存在一定连续性。例如不起诉的增加和合规监管人的减少,都反映了奥巴马政府的政策在特朗普政府执政期间的连续性
2、。公司案件的个人起诉 率始终稳定处于低水平,反映出优先起诉 个人的设想一直没有成功,年的 耶茨备忘录就是例证。该政策现已正式放宽。此外,体制机制也影响起诉政策。例如,司法部和其他执法机构的高层职位空缺,可能会损害这些机构协调解决复杂案件的能力。本文最后提出了结构性改革,建立独立的公司执法机构提升联邦的公司执法能力,避免公司执法 结果像钟摆一样反复不定。经济领域的权力不平衡是引发金融危机的根源。如果我们没有吸取上一次金融危机的教训,下次危机将不会遥远。关键词:公司起诉;不起诉;合规监管人;耶茨备忘录本文译自,翻译已取得作者授权,关键词为译 者所加。作者简介:美布兰登?加勒特(),杜克 大学法学院
3、首任尼尔?威廉姆斯法学教授。译者简介:汪君,中国人民大学诉讼法学硕士。衰退的公司起诉引言在美国,联邦一级的公司起诉处罚正在下降,长期以来,最重要和最复杂的案件都是在联邦一级提起的。过去三十年,司法部的公司起诉政策不断演变。在 世纪 年代,起诉大公司还是新奇现象。世纪末,时任司法部长霍尔德强调公司起诉日益重要。世纪初,司法部开始利用暂缓起诉协议()和不起诉协议()与公司进行大规模和解,彻底改变了公司起诉。年,检察官对金融机构的指控达到历史最高峰。?检察官开始使用过去 长期被忽视的银行 保密法和反海外腐败法()等法律。?这些变化旨在加强公司起诉。然而,在年和年,司法部推行了一系列政策,减少起诉对公
4、司的影响。?本文对公司起诉相关的变化进行了实证分析。比较特朗普政府上台后个月的公司处罚与奥巴马政府执政最后 个月的公司处罚,可以 了解变化概况。最新数据显示上市公司和金融机构的起,:,:,(),:,(),()(描述了 年之前公司的平均罚款较低,世纪年代 有 所 上 升,并以 图示说明了世纪年代的逐步上 升)。,:,()(概述了世纪年代对公司起诉方式的 变化)。,:,();另见,:,(),(),:,(),:,()见 下 文三(一)(总结了年通过的六项主要政策的 变化)。诉和刑罚正急剧下降。有人质疑变化是否发生 年初,时任司法部长杰夫?寒申斯表示尽管司法部提高了对移民、毒品和暴力犯罪的关注,企业不
5、法行为仍是他任期内的重中之重本文是首次对 年启公司执法情况的实证研究研究发现 年后公司执法和刑罚逐渐下降,司法部一系列的政策变化也佐证这种变化。本文第二部分评估了奥巴马政府末期实施的变革是否成功地让检察官转向个人起诉,过去的研究表明,和中,通常没有起诉自然人。为通应这一批评,法部在年秋季推出耶茨备忘录,在公司起诉准则,:,该 数据库旨在提供联邦组织起诉的最完整的资 源。?,;,?,;,?!),;,;,;,;,翁育一位评,員:辑引卹缚歡攀,:撰缱了爾麟,?,:,?,:,该 数据库旨在提供联邦组织起诉的最完整的资 源。?,:,:,()(指出在 项 协议中仅有件涉及个人起诉);,()衰退的公司起诉中
6、强调重点调查和起诉自然人。?然而,耶茨备忘录不具有追溯力。现在耶茨备忘录已发布年,可评估其影响。本文详细介绍了个人起诉未明显增加的原因。在 年至年司法部与公司达成的共项协议中,有项案件存在个人起诉,占比。年秋季,特朗普政府修订准则,放宽耶茨备忘录的适用 范围,进一步降低了个人起诉的可能。?本文还研究了公司起诉政策在历届政府中延续下来的重点。奥巴马政府的一大变革是采用了新的公司不起诉形式?,指 如果检察官原欲起诉的公司已进行实质性合作和自我报告,则不会被起诉。?司法部已经将这一政策固定下来。?企业合规计划 和合规监管人也延续了之前的实践。在奥巴马政府时期,司法部越来越强 调对企业合规计划的严格审
7、查。年月,司法部刑事欺诈科制定了新的指导意见,内容涉及企业合规计划。?特朗普政府拒绝续聘合规顾问,但发布了加强合规计划的指南。?,(,)对于耶茨备忘录的讨论参见,();,:();,()?,()?译 者注:直译为衰退 和 拒绝,笔者根 据 其 含义意译为“不起诉”。是美国司法 部刑事司在年月日发 布的项目的 为期一年的试点,年月 日,该政策纳入司法 部手册。我国有律师认为,不是一个筒单的不起诉决 定,它更类似于,司法 部 先不提出指控,但会与公司谈判,保留重启案件并 在随 后的案件中使用公司之前 所承认信息 的权利。要发正式的文件“”表明有足够的证据、因素和条件实 施这一决 定。参见吉 小艳:合
8、规 和执法新趋势,载微信公众号“医药法律实务与研究”年月曰。?,?,饰汉冬竑營年耳,特朗普政府不再强调任命合规监管人?,这一变 化实际上也是既往政策的延续:在此之前合规监管人已不常见第部分研究司法部公司执法政策的六大变化以及实践的相应变化?在 年金融危机期间,广大民众失去家园、储蓄和生计,华尔街银行却得到救助。全美对此广泛抗议。抗议者们追问,为什么银行不被追究刑事责任?它们是否“大到不能关”()?政府由此进行了一系列改革,旨在加强公司起诉现在,钟摆已从大规模公司起诉的浪潮中飘离本部分还阐述了本届政府的体制问题对公司执法力度的削 弱。本文研究了(公司执法)被削弱的程度以及对实践的影响。最后抛出疑
9、问,为 什么会出现这种现象?它们可能带来哪些深远影响,对公司问责制带来何种影响?对于公司问责危机,有观点呼盱司法部在追究公司刑事责任方面发挥主导作用然 而,这需要一个拥有设定优先事项的政治权力的非独立性机构在一段时间内,公司起诉领域中政策稳定性強于实践,执法实践的变化相当快。霄法部和美国检察官办公:貪将大暈相对少数的移民、枪支和毒品案件作为优先事项这可能使謂法资源更难集中到(需要大量资源的)白领犯罪在第二部分,笔者研究了奧巴马时代的耶茨备忘录的无效性,以及奥巴马时代的试点项目不起诉使用率的上升美国需要一个长效性体制结构来调查和起诉公司犯罪如果美国没有整体战 略布局或仅仅是放宽执法,可能 会引发
10、新的公司犯罪锒潮何种措施可?,?,?,:,:,(),?,;,(,:,;,耶茨备忘录。?,:!,衰退的公司起诉以确保各届政府之间更加一致?可以从司法部内部执法模式较为稳定的部门吸取经验。专注于 案件的司法部反垄断局和刑事欺诈科都有专门的资源 和人员配置,这种模式有助于确保执法的长期稳定。其他国家,如法国和爱尔兰,近期建立了公司起诉机构 或委员会,明确拒绝了“检察官紧握公司起诉的缰绳”的美国式做法。虽然这样的机构仍然会受到资源 限制、起诉自由裁量权和政策变化的影响,但常设机构能够更好应对公司执法钟摆式波动的困境。建立更完善、更具一致性的公司 问责制度,需要独立的执法资源。、公司刑事处罚的减少本部分
11、介绍了 年至今所有公司起诉的新数据,侧重于对比特朗普政府的执政初期与奥巴马政府的执政末期的数据,也包含从布什政府到奥巴马政府的过渡时期数据。第一部分描述了年和年公司刑罚的下降,这是奥巴马政府时期已出现的趋势。第二部分描述了一种发端于奥巴马政府的新型的公司不起诉,即对本应起诉的案件公开不起诉。第三部分研究了银行起诉的变化趋势。第四部分研究了不断变化的合规计划,以及减少合规监管人使用的新政策。(一)公司起诉数据对比奥巴马政府执政的最后个月和特朗普政府执政的前个月,可以看出公司起诉的实质变化。在特朗普政府上台就职典礼的前几周里,检察官们公布了一系列大规模的企业和解协议,总 罚金近亿美元。其中包括与巴
12、克莱银行达成的亿美元的协议,与苏格兰皇家银行达成的亿美元的协议以及与西联公司达成的亿美元的协议。在奥巴马政府的最后个月中,企业处罚 总额高达亿美元,家金融机构和家上市公司被起诉。?在特朗普就职后,绝大部分公司刑事处罚都是奥巴马政府的遗留案件。最大一起是 大众汽 车排放欺诈的案件,罚款亿美元,该案最初于年立案。?年向乌兹别 克政府行 贿的 案?,;(),饰汉冬竑營件,最终以亿美元罚金收场,该案与 年的阿姆斯特丹公司 的一系列案件有关?司法部在年对企业的罚金超过了 亿美元,但大部分都是奧巴马政府最后几周敲定的“遗产”排除年月 日之前提交的遗留案件,在特朗普政府执政的前个月里,公司起诉的下降更加明显
13、:公司罚款总额降低到亿実元,仅家余融机构和寒上市公司被起诉。?年公司起诉的衰退趋势也很明显,此时奥巴马政府遗留的案件更少,更令人蕾醒的是,在特朗普政府执政的前个月中,大 多数巨额罚 金案件都 是奥巴马政府时 期启 动和调查的,公司执法似乎在退回 十年前金融危机刚发生时的水平虽然公司执法总体趋势在下降,但案件数量的下降趋势并非如此明显。小型公司破坏环境的刑事案件、反垄断和案件的数量稳定力然而上市公司和金融机构等大型案件的数量和罚金都有所减少。?从小布什政府到奥巴马政府时期,公司起诉数据没有 明显变化。年至 年,公司罚款稳步增长,在新政府成立的最初几年依旧如此过几年才遂渐改变布什政府在(向奥巴马政
14、府的)过渡中迸行了非凡的合作,过渡不具有破坏性,根据现任司法部官员的发言,公讓起诉的衰退在意料之中。例如,在年月的次演讲中,司法部副 部长罗德罗森斯坦公开表示,检察官应“在考虑罚 金财,应避免过度惩罚伤害无辜的雇员、股东、客户和其,¥,遠爨灣聲綠翁對簡的雜尊黄華爾,争的案嘗參麥,綠處獨爨爾文爾讓袁翁暴養:魏雜:壤實脅齊泰,?,?,()衰退的公司起诉他利益相关者”。?表明 司法部不再将公司的罚金刑作为优先事项。在年月,司法部宣布不鼓励“堆积”罚款,即同一家公司向多个执法者支付罚款,也印证了上述言论。?鉴于一家公司可能在多个司法管辖区犯下了影响受害者或公众的罪行,司法部谨慎地表示,在这些案件中公司
15、多次支付罚款可能是合理的。?然而,司法部过去从未纠正任何允许重复罚款的政策。事实上,监管机构不能像检察官在刑事案件中那样施加惩罚性罚款。例如,在案件中,美国证券交易委员会()可以实施追缴违法收益的补救措施,但无权实施非民事处罚。检察官单独施加罚款并不一定意味着罚款“堆积”,可能会使补救措施更加全面。执法一直较为稳定。领域的研究员指出,的罚金随着时间的推移而增加,这与联邦总体的公司执法衰退趋势相反。?反贿赂条款规定“为获得或保留业务,向外国政府官员或企业腐败性地提供任何有价值的东西”是犯罪行为。?年,案件的罚款创下新高,其中 巴西国家石油公司,法国兴业银行和日本松下电气的处罚更堪称天价。为什么在
16、这类案件中,公司罚金越来越多,而其他类型的案件中,公司处罚却不断下降?原因之一可能是一些案件已经酝酿一段时间。例如,巴西石油公司的案件源于年的“洗车行动”。?体制 和资源也是执法工作更加 稳定的基础。司法部拥 有执行?,认:,认他切:,?();()?,:,?(发行人);(美国人);(外国人)?,?,谢冬竑營刑事条款的专属权力司法部刑事欺诈科专设了部门该部门在奥巴马政府末期明显扩大:年增加名检察官;规模扩大了一倍,而联邦调查烏()则 成立了三个专攻案件的特别小组,这可以解释领域公獨起诉的稳定性。新一届政府在方面的政策也未改变;唯一的变化是将奥巴马政府启 动的试点项目长效化。执法在政策和实践上都具
17、有连续性然而,在 以外的公苛起诉中,联邦新政策仍要求检察官尽羹减少对犯罪公司 的惩罚在司法部貢布避免“堆积”的新政策启,簡法部副部长罗森斯坦表示,在打击公司犯罪时,实际行动更有价值“司法部的言辞,如政策备忘录和演讲,得到很多关注,但实际行动才是最重要的(二)新的不起诉政策公司起诉减少的一个直接原因是,在大型案件中,检察官越来越少提起指控这不是传统的不起诉,即检蔡會认为他们没有足够的证据或理由來进一步追究刑事责任这类不起诉通常不公开,因为披露已经开始调查但后来终止的 消息会损 害无辜者的声誉司法部在公犯罪领域中定义了一种新的不起诉政策,即案件有迸一步审理的价值,但没有被追究。司法部解释,适甩于“
18、若公甫自愿披露、充分合作、补救和支付罚金、浚收和或恢复原状赔偿之外,否则?,?,(“,);,?,),?,:,();另见,:?,()衰退的公司起诉应起诉或用刑事手段解决的案件根据这项政策,不起诉的案件可能会公开;一些案件(截至本文撰写时有起)被列 在司法部的网站上?,其他传统的不起诉案件不公开,仅作为一项结束的调查。?不是筒单的撤销起诉,它可以描述犯罪事 实,支付罚金。因此,在和 之间存在:细微的差别。司法部公司起诉的政策的另一个变化是,不再对被控海外贿赂且充分合作的公司提出刑 事指控。这项政策于年春 季宣布,如果检察官认为一家公司充分合作并主动报告了罪行,可不提出指控。该政策要考虑的四个因素是
19、:()自愿披露;()与司法部充分合作;()补 救;()归还不当所得。在?人领域,这种不起诉已经开始增多,包括涉及江森自控和邓白氏等大公司 的案件。在试点计划第一年年,五家公司得到,每家公司都被要求交出利润,但没有受到任何处罚。?其中一些案件涉及中 国子公司 的行为?,因此美国可能难以主张管辖杈年月,司法部宣布将之前的试点项目长效化。?新政策将不起,?,:,(,)案件的不起诉通常 不会被公开;,()?,?关于对 试点项目的批 评,见,出叹,();,(),()?,()?,?,()谢泌冬纹诉范围扩大到及时报告检察食未掌握的行为的公司。?这些公司必须充分合作并适当补救。副总检察长解释说:“我们希望新政
20、策能安抚那些本想做好的公可:新政策将促进自愿披露,提高我们识别和惩罚有罪的自然人的能力釋试点计划将“提高欺诈科起诉自然人的能力,那些自然人的行为(如果没有自我披露),可能无法被发现或怔明然而,没有证据表明试点项目具有上述效果,的表面奖励“全面”合作,但迄今为止唯完成不起诉的案例涉及了个人指控,年,江森自控收到了一份免责声明,称赞其“提供了对参与不当 行 为、应负责任的自然 人的所有已知事实騰然而,其中国子公司此前已经解决了涉及其 年成立的约克郡子公司的问题在年的案件中,法部指出,江森自控已经“使所有被发现参与不咨行为 的名员工离职,包括中国子公司 的裔级管理人员。噌也许该案中相关(国籍)使检察
21、官无法获得管辖权。在巴西石油公司一案中,巴西起诉了人,美届却没有起诉一人。这也许 合理,因为大部分的公司 罚款支付给巴西当局,而且行为也集中在巴西,年月,司法部似乎开始将扩展到 案件以外的公司起诉。巴克莱银行在一起与惠普公司的外汇交易中涉及“提前交易”的擎鼠,?,()?,?,?,衰退的公司起诉案件中获得了。?正如一位司法部官员所解释,“如果一家公司发现了公司的不当行为并迅速举手告知 我们,我们应该奖励。”?然而,这没有解释为什么必须把不起诉作为自我报告的奖励。巴克莱银行近年来已多次被起诉,并在多个刑事诉讼中达成和解。?自然人犯罪并不能从此类政策中获益;他们必须提供实质性的合作才能 获得减刑,无
22、法直接获得不起诉处理。该案也没有明确个人是否被起诉。在之前的审判中,一名巴克莱银行的交易员和其他银行的交易员已经被宣告无罪。?迄今为止,尚未进一步应用于非案件。是否有更多类型的公司犯罪获得不起诉处理,还有待观察。这一转变意味对公司犯罪更为宽松的正在取代。(三)大银行的和解 年金融危机后,也许没有任何刑法话题比 司法部是否会追究大银行和高管们的刑事责任更受关注。在危机发生后的几年里,司法部对银行的态度明显发生了变化,起诉的银行大大增 多,罚金也大幅增长。银行不像过去那样接受或,而是认罪。法国 巴黎银行因违反美国制裁规?,?,瓦吵抓心,?()();,(),(,),:!,()饰汉冬竑營定而认罪,支付
23、打破纪录的近 亿元罚金近年来,虽未有疋式的政策变化,但实践似已发生巨变如上所述,自年以来银行起诉减少,奥巴马政府执政的最启个月,起诉了家金融机构,而特朗普政府的前 个月,仅起诉了家金融机构。發自年以来,罚金明显下降。年的大部分案件,如瑞银、苏格兰垦家银行、巴克莱、摩根大通和花旗银行渉及操纵货币的指控,均为遗留案件。?将这些案件从 年的总数中剔除,下降幅度将更加明显如果把 年解决的遗留案件计算在内,罚金己经低至年以来的最低水平当然,公司罚金总额仍然高乎 年之前的水平数千万甚墨数亿鼠元的处罚仍在怔收。?然而,对金融机构开出的数十亿美元的巨额刑事扮单则不属于这一范畴。?比较从布什政府到奥巴马政府的过
24、渡情况,年公司处罚 出现了下降,年是金融危机的高峰期。在年的转折后,公司处罚开始持续上升一个合理推测是,公司的违法行为 反复发生,年后罚款的增加主要是为了应对金融危机。如今的公哥犯罪可能比十年前要少。公司犯 罪率很难统计,例如欺诈犯罪就因其寺征而难以发现。雜在过去的两年里,按照司法部十年前的标准属于重太案件的案如令纷纷以一种非常宽松的方式和解。不仅案件数量和罚款下降,结案方式也渐趋宽松年月,特朗普政府的第一起刑事案件和解案件,对象就是银行身联邦检察官与花旗银?,;(,),;,关于如何计 算该词款金额的分析,()?,?,()?衰退的公司起诉行已解散的子公司达成不起诉协议,就洗钱案达成和解。在该案
25、中,银行被没收了万美元。司法部表示 子公司在防止洗钱方面全面失败:例如,在,笔可疑交易中,只调查了不到笔,只有笔交易附有必需的报告。但司法部强 调了不起诉合理性的“若干因素”,例如在对个别高管和员工的调查中银行极高的配合程度。?该案中(司法部)没有对银行或任何自然人提出刑事指控。第二个愈加 宽大的迹象是汇丰银行案件。汇丰银行是一家总部设在英国的大型跨国银行。年月,汇丰银行就操纵货币交易达成,支付亿美元罚款。罚款由于该银行采取“广泛的补救措施”而减轻。?汇丰银行达成的时间点令人惊讶甚至不可思议在其因大规模洗钱和其他犯罪行为的五年考验期刚 刚结束一个月之后。?汇丰银行的前科令其成为焦点。在银行违法
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