区域协同立法中民主立法原则的实现.pdf
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1、党的二十大指出,发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求之一。该本质要求以“全过程”为主要特征勾勒出立体式民主立法愿景蓝图。2023年新修改的 立法法 第六条进一步明确了民主立法原则的基本内涵,“立法应当坚持和发展全过程人民民主,尊重和保障人权,保障和促进社会公平正义。立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,坚持立法公开,保障人民通过多种途径参与立法活动”。由此可见,民主立法原则的核心要义在于全过程人民民主立法1。地方组织法 第十条、第四十九条和 立法法 第八十三条已经明确了地方人大及其常委会可以开展区域协同立法,同时 地方组织法 第四条、第四十三条也将全过程人民民主予以制度化、法律化。由
2、此就区域协同立法而言,其以既存事实和规范建构的制度特征成为当前立法工作体系的重要内容,对践行全过程人民民主立法实践具有十分重要的意义。但是,由于区域协同立法正面临着内在局限与外部挑战而遭受非议和冷遇,以致其推进过程屡屡受阻,导致区域协同立法中民主立法原则也受到一定程度波及。为此,有必要对区域协同立法中民主立法原则的逻辑、困境以及实现予以重新检视。一、区域协同立法中民主立法原则的逻辑考察(一)价值逻辑:全过程人民民主的价值意蕴区域协同立法场域中的民主立法原则集中反映在全过程人民民主立法之中。其概观性价值从词义上解析,可由“人民”“民主”“全过程”这三个重要理论内涵构成2,其中“人民”体现的是人民
3、立场的政治意义,“民主”体现的是民主制度的法律意义,“全过程”则体现的是全过程参与的实践意义。首先,民主立法原则的“人民立场”。全过程人民民主中的“人民”,蕴含着的是一种人民立场。立场是由人们在一定社会关系体系中的地位决定的3,而坚持人民立场就是坚持马克思主义基本立场。第一,从理论逻辑层面看,权力来自人民,切不可由于滥用职权或玩忽职守而侵犯了人民的根本利益。第二,从历史维度来看,近代以来的历史充分表明,只有以人民根本利益为依归,才能在人民意志谱系中张锡汪张奇(江西理工大学法学院,江西赣州,341000)作者简介:张锡汪,江西理工大学2021级硕士研究生,从事宪法学与行政法学研究;张奇,江西理工
4、大学法学院副教授,从事宪法学与行政法学研究。内容摘要:2023年新修改的 立法法 同时增加了“全过程人民民主”条款与“区域协同立法”条款,这在规范化层面将二者抬到了新的高度,从价值、规范以及运行层面对民主立法原则的逻辑考察作出反映。但是,区域协同立法中的民主立法原则也面临利益失衡、主体束缚以及基准欠缺的困境,需要从民主立法原则的实现路径加以整饬调试,推动区域协同立法中民主立法的高质量发展。关 键 词:区域协同立法;民主立法原则;全过程人民民主区域协同立法中民主立法原则的实现立法执法司法015真正实现社会主义现代化强国这一美好图景。众所周知,我国的国家权力机关是以民主理念所构筑的,其立法权是人民
5、意志通过立法形式得以固定的一项重要权力。人民意志的表达依赖于制度规范的保障,而制度规范则又需要通过立法形式加以诠释,可见坚持人民立场与区域协同立法工作之间的紧密联系。其次,民主立法原则的“民主形式”。从语义分析来看,“全过程人民民主”以揭示“民主”立法为价值导引,进而将“民主”的“人民”立场和“全过程”优势得以深度演绎和诠释4。第一,就民主政治理论而言,中西方的两种民主形态各不相同,中国式民主以党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一构筑成逻辑自洽、体系自足的有机整体,这与西方所提倡的民主在本质上显著不同。第二,就立法基本理论而言,立法作为一项创设规范的行为,与其说是程序严格导致立法规范
6、的严谨性,毋宁说是利益分配的不均衡导致了立法范畴的复杂性。区域协同发展历程一般呈现出行政区划的制度壁垒与区域社会经济的发展需求之间的利益抵牾,这亟待立法民主化加以破解。最后,民主立法原则的“全过程参与”。当下区域空间内的政治、经济、文化等诸多方面早已离不开“全过程参与”式的区域协同立法调整功能。“全过程参与”是“全过程人民民主”的一项价值要求,体现在“全链条、全方位、全覆盖”之上。第一,时间维度上可分为起始阶段、中间过程和终点的“全链条”特性5。第二,空间维度上可分为公共意志形成、确定、执行或者分为公共利益界定、保护、实现的“全方位、全覆盖”的特性6。区域协同立法中的民主立法原则也需要围绕“全
7、过程参与”的立法范式整饬调试,通过在立法过程的各个环节注入“全过程”的价值元素,逐渐打破形式民主与实质民主的价值割裂难题,从而得以贯彻民主立法的基本精神。(二)规范逻辑:“民主”与“立法”的良性互构立法权的排他性行使固然是传统权力分立原则的核心要义,但随着社会发展的需要,立法权开始逐渐从立法机关向其他国家机关分化,例如行政机关、检察机关、审判机关和监察机关等也开始制定具有一定效力的法规范。一方面,从立法机关开展区域协同立法工作来看,立法法 第八十三条第一款赋予了省级和设区的市级人大及其常委会一定的区域协同立法权限。地方组织法 第十条第三款以及第四十九条第三款也规定了与 立法法 并无实质性区别的
8、相近条款。以上皆是明确了立法机关的区域协同立法权限。另一方面,从行政机关开展区域协同立法工作来看,立法法 第八十三条第二款以及 地方组织法 第八十条第一款规定,地方立法中可以建立相应的区域协同立法工作机制。值得注意的是,立法法 第八十三条第二款在体系解释之下我们可推知其蕴含的应当是一种“泛指”关系,即此处既包括人大及其常委会又包括人民政府。至于其中的“包括人民政府”这一观点也可在 地方组织法 第八十条中得到印证,因为 地方组织法 第八十条主要以县级以上地方人民政府的法定职权为核心内容,地方人民政府的“区域发展”职责必然包括地方立法起草、审议、论证等诸多环节,事实上这就意味着行政机关具备参与区域
9、协同立法工作的正当性与合法性。因此,也可以说该处已经隐约铺陈了行政机关的区域协同立法工作职能。可以说,在“民主”与“立法”相互结合下,无论是人大立法还是行政立法都演绎着民主理念的法律化,并且 立法法 第六条第一款中的立法视角以及地方组织法 第四条中的地方组织建制方面,还明确将“坚持以人民为中心”“坚持和发展全过程人民民主”从政治理论转化为法律意志,具有重要里程碑意义。其中,立法法 是在立法原则层面凸显全过程人民民主,其着眼点主要侧重于关注立法工作的原则性条款下的框架设定,这显然具有提纲挈领之要。而 地方组织法 则是在立法主体层面对民主立法原则加以固化,体现的是这些国家机关在履行国家职能时应当遵
10、循的价值要求,特别是这些国家机关作为立法主体在开展立法工作时必须严格践行的价值人大研究2023年第9期016取向。由此可见,民主与立法在规范层面已然形成了一种“你中有我”“内外一致”的良性互构局面。(三)运行逻辑:民主立法原则的制度运行区域协同立法中民主立法原则的制度运行体现在诸多方面,点缀了“全过程人民民主”的制度灵魂,也促进了区域经济协同发展,其成效蔚为可观。第一,民主立法联系制度。立法法 第七十条和第九十条分别从中央层面和地方层面设置了基层立法联系点制度,此外 地方组织法 第六十条第二款也列举了类似的方式选择。自2014年10月党中央提出建立基层立法联系点制度以来,基层立法联系点作为一项
11、吸纳民意、汇集民智的工作机制,是国家立法的“直通车”,其最重要、最核心之处就在于“听取”人民群众关于立法相关工作的意见。这种收集民意的制度虽然存在层级关系杂乱、各地做法各异、辐射能力匮乏等挑战7,但不可否认的是,基层立法联系点在区域协同立法中的民主立法制度运转方面扮演了举足轻重的角色。为更好发挥其在民主立法制度运转中的“直通车”功能,部分地方还建立基层立法联系点之间的区域协同制度,例如广西三江基层立法联系点8。第二,民主立法公开制度。立法法 第六条第二款通过设定立法公开原则来与“保障人民参与立法的目标定位”相对照。而其中区域协同立法的信息公开制度通过将区域协同立法工作中所涉及的立法主体、程序、
12、内容等信息适当公开,让民众知情并征求其意见、接受其监督,这包括区域协同立法工作计划公开、区域协同立法草案征求意见公开、区域协同立法听证会公开等。例如,川渝地区在 优化营商环境条例 的创设过程中,就离不开相关专家学者对其概念推敲、价值衡量以及漏洞填补等后续工作,最终有近10条具体建议被采纳,成为该法规的正式条款9。由此克服了间接民主的弊端,实现直接民主与间接民主相结合。第三,民主立法审查制度。立法法 第五章集中规定了立法后的备案审查制度,备案审查制度事实上也是实现民主立法监督的重要载体,涉及备案审查工作的启动、审查处理、反馈公开及报告等内容。立法法 第一百一十条第二款以及 法规、司法解释备案审查
13、工作办法 第二十二条都规定,对于法规存在“同宪法或者法律相抵触的”,公民有权向备案审查机关书面提出进行审查的建议。上述规定表明,对于法规的合宪性和合法性议题存在质疑的,公民可以行使监督权,进行民主监督。尤其是区域协同立法中制定的许多法规都是地方区域内关乎人民切实利益的,因此需要予以备案审查。例如,湖州市人大以“联审协审机制”创新实践助推长三角地区“备案审查立法协同”的民主立法监督工作10。二、区域协同立法中民主立法原则的困境反思(一)利益分配的失衡民主立法原则最初是各主体积极参与区域协同立法工作的显性问题,同时也通过鼓励各个主体积极参与的方式汲取“利益衡量”的核心要素,由此将合理的、正当的利益
14、诉求导入区域协同立法的规范秩序,“实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主与国家意志相统一”。但是,考察区域协同立法中的利益分配,可知民主立法原则遭遇着利益失衡的困局。无论是个体利益、群体利益,还是制度利益、公共利益,抑或是同质利益、异质利益11,都将带来失衡的恶化挑战。究其缘由在于区域协同立法作为特定时代背景下的产物,其明显不同于在法定行政区划范围内进行的一般立法模式,前者面临着跨行政区划、多个主体并存等问题,其中的利益协调难度大。遗憾的是,对于区域协同立法情境内中央与地方之间的利益扞格以及地方各层级关系之间的利益协调,都化约成了民主立法原则实现路径上的沟壑
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