统一大市场监管视角下反垄断与金融监管之协同.pdf
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1、Viewpoint观点统一大市场监管视角下 反垄断与金融监管之协同翟虎祥 /上海政法学院竞争法研究中心摘要:推进金融领域的反垄断执法已经成为当前我国反垄断法研究的重要议题,然而通过导入银行业组织价格卡特尔案件发现我国反垄断执法机关介入金融领域垄断案件仍然存在着包括竞争政策与金融政策冲突、反垄断部门与金融监管部门二元对立、反垄断与金融监管之间信息沟通不畅以及金融反垄断处罚畸轻等执法困境。造成这一执法困境的根源是工具主义和本位主义之争所造成的反垄断监管与金融监管之间的关系割裂。为此,有必要基于统一大市场监管视角,构建起反垄断与金融监管的法律协调框架,就政策协调、治理合作、信息沟通、裁量处罚四个方面
2、形成具体协同路径,以实现反垄断与金融监管之间的有效协同。关键词:反垄断法;金融监管;统一大市场监管体系;协同机制作者简介:翟虎祥,上海政法学院竞争法研究中心研究员。1.参见刘乃梁:障碍与释疑:反垄断法适用于银行业的理论澄清,载北方法学2016 年第 6 期,第 110 页。一、引言2022 年 12 月,金融稳定法(草案)被提请全国人大常委会审议并公开征求意见,其中第十八条首次以法律形式明确了“国务院金融管理部门应配合国务院反垄断执法机构加强金融领域反垄断执法,促进金融业公平竞争”。由此可见,强化金融市场反垄断、促进金融政策与竞争政策协调、完善金融领域公平竞争审查现已成为目前反垄断法研究的重要
3、议题。以银行业组织价格卡特尔为例,价格卡特尔原本是反垄断执法的传统规制对象,但由于金融市场的规制特殊性以及多头监管性,加之反垄断部门在金融执法监管上信息不对称的情况,金融业监管对专业性、权威性、唯一性的行业规制路径的过度依赖致使银行业组织价格卡特尔行为长期得不到反垄断执法机构关注,而使得金融领域垄断行为在反垄断法的适用上处于软约束的境况。1尽管金融市场是国家重点监管的特别市场,但却并不属于反垄断法豁免责任的范252023 年第 4 期Viewpoint观点畴;金融市场主体与监管部门若从事排除、限制竞争行为仍理应受到反垄断法的规制。考虑到现阶段反垄断执法与金融监管之间的抵牾问题,有必要以银行业组
4、织价格卡特尔的反垄断规制为例,由小见大、由表及里,通过分析反垄断执法机构在金融领域垄断行为上的执法困境,进而深入探讨如何平衡金融政策与竞争政策,协调金融监管部门与反垄断执法机构对于金融领域垄断行为的查处,从而为金融业反垄断执法与金融监管之间构建协同机制提供具体方案,使金融监管部门和反垄断执法机构既能够按照各自职权履行职责,又能在协调机制下有序发挥作用。二、以案见津:银行业组织价格卡特尔的反垄断执法现状2017 年 2 月,某市银行业协会在市银监会的指导和支持下制定并组织有关会员银行签署了关于增强个人住房贷款业务自律治理增进业务健康发展的公约(以下简称公约),公约中要求会员银行执行“个人住房贷款
5、利率不低于基准利率的 0.9 倍”,且“二套房贷款期限最长不得超过 25 年”的规定。其中关于最低利率折扣设置为 9 折被指控涉嫌行业协会组织价格卡特尔行为而被诉诸原国家工商行政管理总局与原银监会;但仅得到某市工商执法大队以及银监会的口头立案,相关调查进展和结果至今未予公开。通过对本案的反垄断执法情况考察,可以发现该案呈现出区别于一般价格卡特尔案件的特点,反垄断执法机构在审查决定立案阶段以及处罚阶段的思路如下可见一斑:判断案涉行为是否为垄断行为且属于何种类型的垄断行为存在疑问。在本案中,某市银行业协会组织十余家会员银行签署公约要求各会员执行最低利率的行为,被指控违反了反垄断法中“行业协会不得组
6、织本行业的经营者从事本章禁止的垄断行为”以及“禁止具有竞争关系的经营者达成固定或者变更商品价格”的规定。从现有的规范依据来看,尽管国家发改委发布的行业协会价格行为指南指出在相关市场集中度越高的情况下行业协会制定并执行的价格政策对公众的价格预期影响也越大,相应的法律风险也增加;加之国家市监总局发布的禁止垄断协议规定第八条对固定或变更价格予以类型化;但是个人信贷市场是否属于集中度高的相关市场以及限定个人房贷利率的最低水平是否属于固定价格,在对相关规范的文义解释上语焉不详,国内也无相关反垄断执法实践认定对利率卡特尔加以支持。故而本案在行为要件的认定上具有较大的争议,这使得反垄断执法机构对于正式立案非
7、常谨慎。除此之外,本案的管辖权属在执法实践上也极具争议。作为涉嫌“行业协会组织横向价格垄断协议”的案件,该市的市场监督管理局自然具有立案管辖的资格;但是本案同时也涉嫌“操纵利率扰乱个人信贷市场秩序”,中国人民银行以及银行业监管部门均有权对其进行专属管辖。从理论上看,银行业监管部门在处理银行市场规制问题上无疑具有法律上的优先性和权威性;从执法实践上看,现阶段金融监管部门与反垄断执法机构之间也并未就案件执法权冲突达成相关协定。因此,在本案中该市的市场监督管理局可能最终考虑到与银行业监管部门之间的监管抵牾,故而迟迟未予以正式立案。最后,即便反垄断执法机构受理了本案并开展调查,但是在调查与处理案件的过
8、程中也面临着诸多困难。例如,反垄断执法机构亟待解决信息不对称问题,由于长期以来银行业的日常监管均是由银行业监管部门负责,反垄断执法机构几乎没有与商业银行相关的监管资料,在相关信息搜集上的成本非常高;另外反垄断执法机构在执法权内容上也与银行业监管部门有冲突,由于银行业监管部门对银行业以及银行业协会的现场和工作人员具有检查、问询的权力、对其相关经营资料或管理资料具有查阅、262023 年第 4 期Viewpoint观点复制、封存等权力,而反垄断执法机构并没有被赋予与之相关的权力,因而反垄断执法机构势必要与银行业监管部门充分沟通以便其能够配合自己部门的执法工作;除此之外,市场监督管理部门在对该案当事
9、人处罚的过程中也可能会充分考虑到银行业监管部门的感受而在行政责任的裁量上有意减轻甚至免除。毕竟在本案当中该公约是市银监会指导和支持银行业协会组织会员银行签署的,如果对银行业协会以及相关会员银行予以从重处罚,不仅难以得到银行业监管部门的执法配合,甚至影响今后反垄断执法机构对金融领域反垄断案件的办理。三、当前我国金融领域反垄断执法的权力冲突困境通过列举国内一例典型的金融业组织价格卡特尔以及其反垄断执法情况,经过案例分析后可知当前我国金融领域反垄断执法所面临的权力冲突困境。本文试图从政策协调、治理合作、信息沟通、裁量处罚四个维度具体分析我国反垄断执法机构在办理金融领域反垄断案件与金融监管部门之间的权
10、力倾轧。(一)政策维度:竞争政策与金融政策之间存在目标冲突尽管反垄断执法机构与金融监管部门在维护公平竞争的金融市场秩序上具有共同的政策目标,但是二者在政策目标的价值偏好与衡量上仍有显著差异。反垄断执法机构制定的竞争政策关注对公平市场竞争秩序的维护以及对市场不公平竞争状态的矫正;而金融监管部门制定的金融政策更关注金融安全与效率的内在统一,兼顾金融公平。2前者的规制路径一般以行为主义为观念基础,通过对垄断行为的事后监管来维护公平竞争秩序和消费者权益,扭转被2.参见孙晋:互联网金融平台传统监管的局限与法治化改革,载华东政法大学学报2023 年第 1 期,第 69 页。3.参见刘继峰、缪慧:我国金融业
11、反垄断执法:历史沿革与未来方向,载中国外汇2022 年第 4 期,第 8 页。竞争者排除、限制竞争的市场状态;后者的规制路径则以结构主义和要式主义为观念基础,通过对金融主体特别是系统重要性金融机构设置准入门槛、明确监管规则、强化内部治理等事前和事中监管方式来维持金融市场的总需求与总供给的恰当平衡、防范和化解金融风险。正因如此,竞争政策与金融政策之间常常容易发生抵牾,特别是在金融监管部门收紧金融政策的情况下会引发排除、限制竞争的效果。以上文所述的银行业协会组织价格卡特尔案为例,市银监会的本意是希望通过签署公约收紧个人房贷最低利率以及二套房的贷款年限的信贷政策以达到防止房市过热、贯彻“房住不炒”方
12、针的目的;而在客观行为上反而导致行业协会组织促成会员银行串通合谋固定贷款利率的情况。竞争政策与金融政策之间的冲突是导致当前金融领域反垄断执法面临困境的重要原因,这表现为我国长期以来一直奉行以政府调控为主导的产业政策优先,而忽视了以市场调控为导向的竞争政策的基础性地位。3这一现象与金融反垄断执法让位于金融监管、金融监管部门对金融领域市场垄断行为的过分宽容以及反垄断法在实际执行时因特别法优于一般法而被不当排除适用金融垄断行为密切相关。不过,强调竞争政策的基础地位并不代表金融政策就要完全让位于竞争政策,而是在政策导向层面更加强调竞争政策与金融政策的多元平衡与有序和谐,要求竞争政策的制定者与金融政策制
13、定者在金融反垄断的价值观念上达成一致,共同维护金融市场的秩序公平以及执法公平。同样以上述案件为例,如果国务院金融监管部门与反垄断部门在金融政策与竞争政策之间就金融领域反垄断方面协调确立和厘清好金融监管部门与反垄断执法机关各自的执法责任与权限,272023 年第 4 期Viewpoint观点明确金融垄断案件的立案标准;那么该市的反垄断执法机关便不会无法认定案件性质从而陷入是否该由自己立案的疑问,甚至出现选择性执法的不公平问题。(二)治理维度:反垄断与金融监管处于二元分立的结构态势我国市场监管最为典型的一大特点就是机构监管,即通过对市场类型的划分来分配对应的监管机构加以监管。除一般市场由市场监督管
14、理机关负责监管外,特别市场如金融市场、电信市场、能源市场、药品市场等市场均有相对应的监管部门。具体在对金融市场的监管方面,我国业已形成“一委一行一局一会”的金融监管体制,对银行业、证券业、保险业等金融市场分别确定监管规则、开展日常监管和风险处置工作。但由于机构监管依附于自上而下、条条关系的传统科层制模式之下,各个条状关系下的监管部门之间泾渭分明、职责不一,使得全国统一大市场被人为地分割成多个市场类型从而形成了监管孤岛问题,这在当前混业经营的金融业生态环境下体现得尤为明显。不同金融行业的监管部门由于多头监管缘故对于跨市场跨区域的金融产品尚且不能完全形成监管合力,更毋宁言被特别市场排斥在外的反垄断
15、执法部门。因此,基于金融业监管的机构完备性和规制封闭性,金融监管体系为反垄断进入金融领域开展执法建立起了巨大的行业规制壁垒。4然而金融监管是一个系统性工程,它既需要对金融行业发展认识深刻且具有专业执法知识的金融监管部门来奠定金融市场秩序规制的总基调,也需要擅长分析市场集中度和市场势力的反垄断执法机关参与其中来判断金融资本对市场竞争的影响。5单纯强调金融监管的专业4.参见刘乃梁:反垄断规制功能的行业限定兼论银行业反垄断规制的功能定位,载法制与社会发展2017 年第 4 期,第 159 页。5.参见张海霞、蒲艳:中国金融业反垄断执法与行业监管的协调研究,载征信2014 年第 5 期,第 81 页。
16、6.参见张玉智、潘玥:新时代金融监管的信息孤岛及其破解思路研究,载情报科学2019 年第 9 期,第 23 页。性而忽略金融市场的竞争属性的单边治理只会进一步加剧监管孤岛问题,不仅容易损害监管效率、加剧金融市场的垄断风险,最终还会侵害金融投资者利益从而影响金融安全。6在反垄断行政执法权力实际共享而非独享的情况下,反垄断与金融监管的分立治理是实际上导致金融领域反垄断执法面临困境的体制性因素。在我国某市银行业协会组织价格卡特尔的案例中,某市工商执法大队以及银监会各自为政,既没有形成反垄断与金融监管的议事协调机制,也没有就案件管辖达成协商一致,结果导致本案在立案管辖上一直处于停滞状态,这对于反垄断法
17、规制的权威性造成了较大的损害。(三)信息维度:反垄断与金融监管未形成有效的信息共享机制由金融领域反垄断执法的监管孤岛问题衍生出监管信息的孤岛。金融反垄断监管信息孤岛的主要表现在于金融监管部门对于金融主体从事市场行为可以基于事前和事中监管机制追溯出较为完整的信息链条,而这一信息链条是反垄断执法机关难以通过事后监管企及的,金融监管部门一般也不会将其共享给反垄断执法机关,这就导致反垄断机关与金融监管部门之间的信息交流度较低,金融反垄断监管信息非常分散的情况。事实上,导致监管信息孤岛的原因仍在于相对独立于反垄断执法的金融监管体制。长久以来形成的成熟的分业监管体制使得金融监管部门能够直接迅速地获取被监管
18、主体的相关真实信息,金融监管部门基于对监管信息的整理与分析开展监管活动,由此形成了独属于该部门的监管数据库系统。然而这一系统往往是单一监管主体根据单一维度在本行业搜集得来的数据信息构成的,它并不全面完整282023 年第 4 期Viewpoint观点亦不向其他监管部门开放,这种情况导致了各监管部门之间的信息共享受限、监管信息因不对合而失真的情况。7监管信息孤岛在金融领域反垄断执法上的危害是较为明显的:首先,由于金融业相关信息并不直接报送给反垄断执法机关而是报送给金融监管部门,这使得反垄断执法机关无法实时搜集金融领域垄断信息从而及时在金融市场做出监管回应。其次,金融监管部门在掌握大量金融业信息的
19、同时却由于反垄断知识上的不专业性难以精准识别金融垄断行为从而忽视或减弱了对金融主体的反垄断监管。最后,二监管主体之间的监管信息阻隔直接削减了反垄断法在金融领域的适用效力,反垄断执法机关无法深入参与到金融领域当中发挥自身功能,仅依靠金融监管自我排查、单线管理的监管信息系统显然无法满足金融反垄断的需要。(四)裁量维度:二元对立结构下金融反垄断处罚的软约束尽管金融市场作为特别市场的外部性风险远比一般市场要高,但金融市场上的垄断行为与一般市场上的垄断行为却要适用反垄断法的同类条款。从裁量处罚角度看,与一般市场的反垄断相比,金融领域的反垄断裁量处罚明显畸轻,由此造成了金融反垄断处罚的软约束问题。即便是反
20、垄断执法机关对某些案件进行顶格处罚,但在金融垄断行为所能获得的巨大的潜在利益面前最高罚款额度也是微不足道。以中央官方媒体公开报道的商业银行涉嫌垄断协议案为例,2017 年中国工商银行北京分行因牵头建立北京市场利率定价自律机制、限定对公7.参见 张玉智、潘玥:新时代金融监管的信息孤岛及其破解思路研究,载情报科学2019 年第 9 期,第 25 页。8.参见万静:国家发改委约谈工行北京市分行,http:/ 年 6 月 21 日。9.参见国家市场监督管理总局行政处罚决定书(国市监处罚202179 号)。10.参见韩龙:金融法与国际金融法前沿问题,清华大学出版社 2018 年版,第 20 页。贷款最低
21、利率的行为涉嫌组织垄断协议,被国家发改委“价格监督检查与反垄断局”约谈。案件最终处理结果是反垄断执法机关责令牵头行限期整改,取消相关利率限制并不得再就利率定价问题沟通协商。8反垄断执法机关只是对工商银行北京分行进行约谈、责令其停止违法行为,既未对牵头银行采取其他处罚措施也未对协同银行实施行政处罚。再以 2021 年福建百度博瑞网络科技公司与中信银行新设合营企业案为例,国家市场监管总局以未依法申报违法实施经营者集中为由对其进行顶格处罚,但也仅能对两主体分别处以最高 50 万的罚款。9这表明现阶段反垄断执法机关对于金融反垄断处罚处于责任软约束的境况。造成金融反垄断处罚软约束的原因主要是立法并未协调
22、反垄断法在金融领域上的适用标准以及反垄断执法机关对金融垄断行为处罚的单方面过度谦抑。一方面,在金融领域反垄断的二元对立结构之下,反垄断法并未就金融领域垄断行为的行政处罚裁量标准进行特别规定,从而使得于反垄断法介入金融领域缺乏明确的规制导向。另一方面,反垄断执法机关过度顾忌金融主体被法律所赋予的特许经营地位和“大而不能到”的地方经济支柱地位,担心对金融主体严厉的反垄断惩罚不仅会招致与金融主体深度捆绑的地方政府以及金融发展业务部门的反对,还会造成违反反垄断法的金融主体因无法支付巨额罚款导致的经营困难、高管跑路以及后续可能引发的违约暴雷、挤兑风险、社会公众维权等一系列问题。10正因如此,金融行业垄断
23、问题的产生与演进很大程度上根源于金292023 年第 4 期Viewpoint观点融基本制度对金融主体的特许权利与国民经济重要地位的塑造。11而反垄断法未深度回应金融行业的垄断问题以及反垄断主体的选择性执法则进一步加剧了金融主体的垄断权力演化、纵容了金融主体利用自身特许经营地位、通过操纵金融市场、排除和限制竞争的方式破坏公平竞争的市场秩序攫取非法利益。四、工具主义还是本位主义:论反垄断与金融监管协同之必要当反垄断法在介入金融领域规制反竞争行为出现执法困境且传统金融监管在应对金融垄断行为的竞争规制手段匮乏时,金融监管与反垄断在金融市场规制领域的对位关系便成为研究焦点。因此当前我国所遇到的上述问题
24、既是现行反垄断制度协调框架不完整的结果,同时也是未能厘清反垄断与金融监管权力边界的直接表征,从而直接暴露出我国反垄断执法在金融领域的薄弱状态。而产生这一切的根源可追溯到反垄断法在经济法律体系中的定位及其背后的价值观,是反垄断法本身的工具主义与本位主义之争。12这种观念斗争本质上是反垄断意识形态的哲学之争,是政府与市场关系在哲学领域的另一种表达。(一)反垄断法工具主义在金融监管上的范式表达工具主义认为反垄断法只是政府用以进行市场秩序规制的工具手段,是政府管理经济11.参见刘乃梁:权利变迁视角下中国银行业反垄断的基本逻辑,载重庆大学学报(社会科学版)2018 年第 2 期,第 109 页。12.S
25、ee Lina Khan.The Ideological Roots of Americas Market Power Problem.Yale Law Journal Forum,127,JUNE 4,2018,Page 968.13.参见田一然:辩驳法治工具主义,载河南财经政法大学学报2023 年第 1 期,第 15 页。14.See Lina Khan.The New Brandeis Movement:Americas Anti-monopoly Debate,Journal of European Competition Law&Practice,Volume 9,Issue 3,M
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