统一大市场监管视角下反垄断与金融监管之协同.pdf

Viewpoint观点统一大市场监管视角下 反垄断与金融监管之协同翟虎祥 /上海政法学院竞争法研究中心摘要：推进金融领域的反垄断执法已经成为当前我国反垄断法研究的重要议题，然而通过导入银行业组织价格卡特尔案件发现我国反垄断执法机关介入金融领域垄断案件仍然存在着包括竞争政策与金融政策冲突、反垄断部门与金融监管部门二元对立、反垄断与金融监管之间信息沟通不畅以及金融反垄断处罚畸轻等执法困境。造成这一执法困境的根源是工具主义和本位主义之争所造成的反垄断监管与金融监管之间的关系割裂。为此，有必要基于统一大市场监管视角，构建起反垄断与金融监管的法律协调框架，就政策协调、治理合作、信息沟通、裁量处罚四个方面形成具体协同路径，以实现反垄断与金融监管之间的有效协同。关键词：反垄断法；金融监管；统一大市场监管体系；协同机制作者简介：翟虎祥，上海政法学院竞争法研究中心研究员。1.参见刘乃梁：障碍与释疑：反垄断法适用于银行业的理论澄清，载北方法学2016 年第 6 期，第 110 页。一、引言2022 年 12 月，金融稳定法（草案）被提请全国人大常委会审议并公开征求意见，其中第十八条首次以法律形式明确了“国务院金融管理部门应配合国务院反垄断执法机构加强金融领域反垄断执法，促进金融业公平竞争”。由此可见，强化金融市场反垄断、促进金融政策与竞争政策协调、完善金融领域公平竞争审查现已成为目前反垄断法研究的重要议题。以银行业组织价格卡特尔为例，价格卡特尔原本是反垄断执法的传统规制对象，但由于金融市场的规制特殊性以及多头监管性，加之反垄断部门在金融执法监管上信息不对称的情况，金融业监管对专业性、权威性、唯一性的行业规制路径的过度依赖致使银行业组织价格卡特尔行为长期得不到反垄断执法机构关注,而使得金融领域垄断行为在反垄断法的适用上处于软约束的境况。1尽管金融市场是国家重点监管的特别市场，但却并不属于反垄断法豁免责任的范252023 年第 4 期Viewpoint观点畴；金融市场主体与监管部门若从事排除、限制竞争行为仍理应受到反垄断法的规制。考虑到现阶段反垄断执法与金融监管之间的抵牾问题，有必要以银行业组织价格卡特尔的反垄断规制为例，由小见大、由表及里，通过分析反垄断执法机构在金融领域垄断行为上的执法困境，进而深入探讨如何平衡金融政策与竞争政策，协调金融监管部门与反垄断执法机构对于金融领域垄断行为的查处，从而为金融业反垄断执法与金融监管之间构建协同机制提供具体方案，使金融监管部门和反垄断执法机构既能够按照各自职权履行职责，又能在协调机制下有序发挥作用。二、以案见津：银行业组织价格卡特尔的反垄断执法现状2017 年 2 月，某市银行业协会在市银监会的指导和支持下制定并组织有关会员银行签署了关于增强个人住房贷款业务自律治理增进业务健康发展的公约（以下简称公约），公约中要求会员银行执行“个人住房贷款利率不低于基准利率的 0.9 倍”，且“二套房贷款期限最长不得超过 25 年”的规定。其中关于最低利率折扣设置为 9 折被指控涉嫌行业协会组织价格卡特尔行为而被诉诸原国家工商行政管理总局与原银监会；但仅得到某市工商执法大队以及银监会的口头立案，相关调查进展和结果至今未予公开。通过对本案的反垄断执法情况考察，可以发现该案呈现出区别于一般价格卡特尔案件的特点，反垄断执法机构在审查决定立案阶段以及处罚阶段的思路如下可见一斑：判断案涉行为是否为垄断行为且属于何种类型的垄断行为存在疑问。在本案中，某市银行业协会组织十余家会员银行签署公约要求各会员执行最低利率的行为，被指控违反了反垄断法中“行业协会不得组织本行业的经营者从事本章禁止的垄断行为”以及“禁止具有竞争关系的经营者达成固定或者变更商品价格”的规定。从现有的规范依据来看，尽管国家发改委发布的行业协会价格行为指南指出在相关市场集中度越高的情况下行业协会制定并执行的价格政策对公众的价格预期影响也越大，相应的法律风险也增加；加之国家市监总局发布的禁止垄断协议规定第八条对固定或变更价格予以类型化；但是个人信贷市场是否属于集中度高的相关市场以及限定个人房贷利率的最低水平是否属于固定价格，在对相关规范的文义解释上语焉不详，国内也无相关反垄断执法实践认定对利率卡特尔加以支持。故而本案在行为要件的认定上具有较大的争议，这使得反垄断执法机构对于正式立案非常谨慎。除此之外，本案的管辖权属在执法实践上也极具争议。作为涉嫌“行业协会组织横向价格垄断协议”的案件，该市的市场监督管理局自然具有立案管辖的资格；但是本案同时也涉嫌“操纵利率扰乱个人信贷市场秩序”，中国人民银行以及银行业监管部门均有权对其进行专属管辖。从理论上看，银行业监管部门在处理银行市场规制问题上无疑具有法律上的优先性和权威性；从执法实践上看，现阶段金融监管部门与反垄断执法机构之间也并未就案件执法权冲突达成相关协定。因此，在本案中该市的市场监督管理局可能最终考虑到与银行业监管部门之间的监管抵牾，故而迟迟未予以正式立案。最后，即便反垄断执法机构受理了本案并开展调查，但是在调查与处理案件的过程中也面临着诸多困难。例如，反垄断执法机构亟待解决信息不对称问题，由于长期以来银行业的日常监管均是由银行业监管部门负责，反垄断执法机构几乎没有与商业银行相关的监管资料，在相关信息搜集上的成本非常高；另外反垄断执法机构在执法权内容上也与银行业监管部门有冲突，由于银行业监管部门对银行业以及银行业协会的现场和工作人员具有检查、问询的权力、对其相关经营资料或管理资料具有查阅、262023 年第 4 期Viewpoint观点复制、封存等权力，而反垄断执法机构并没有被赋予与之相关的权力，因而反垄断执法机构势必要与银行业监管部门充分沟通以便其能够配合自己部门的执法工作；除此之外，市场监督管理部门在对该案当事人处罚的过程中也可能会充分考虑到银行业监管部门的感受而在行政责任的裁量上有意减轻甚至免除。毕竟在本案当中该公约是市银监会指导和支持银行业协会组织会员银行签署的，如果对银行业协会以及相关会员银行予以从重处罚，不仅难以得到银行业监管部门的执法配合，甚至影响今后反垄断执法机构对金融领域反垄断案件的办理。三、当前我国金融领域反垄断执法的权力冲突困境通过列举国内一例典型的金融业组织价格卡特尔以及其反垄断执法情况，经过案例分析后可知当前我国金融领域反垄断执法所面临的权力冲突困境。本文试图从政策协调、治理合作、信息沟通、裁量处罚四个维度具体分析我国反垄断执法机构在办理金融领域反垄断案件与金融监管部门之间的权力倾轧。（一）政策维度：竞争政策与金融政策之间存在目标冲突尽管反垄断执法机构与金融监管部门在维护公平竞争的金融市场秩序上具有共同的政策目标，但是二者在政策目标的价值偏好与衡量上仍有显著差异。反垄断执法机构制定的竞争政策关注对公平市场竞争秩序的维护以及对市场不公平竞争状态的矫正；而金融监管部门制定的金融政策更关注金融安全与效率的内在统一，兼顾金融公平。2前者的规制路径一般以行为主义为观念基础，通过对垄断行为的事后监管来维护公平竞争秩序和消费者权益，扭转被2.参见孙晋：互联网金融平台传统监管的局限与法治化改革，载华东政法大学学报2023 年第 1 期，第 69 页。3.参见刘继峰、缪慧：我国金融业反垄断执法：历史沿革与未来方向，载中国外汇2022 年第 4 期，第 8 页。竞争者排除、限制竞争的市场状态；后者的规制路径则以结构主义和要式主义为观念基础，通过对金融主体特别是系统重要性金融机构设置准入门槛、明确监管规则、强化内部治理等事前和事中监管方式来维持金融市场的总需求与总供给的恰当平衡、防范和化解金融风险。正因如此，竞争政策与金融政策之间常常容易发生抵牾，特别是在金融监管部门收紧金融政策的情况下会引发排除、限制竞争的效果。以上文所述的银行业协会组织价格卡特尔案为例，市银监会的本意是希望通过签署公约收紧个人房贷最低利率以及二套房的贷款年限的信贷政策以达到防止房市过热、贯彻“房住不炒”方针的目的；而在客观行为上反而导致行业协会组织促成会员银行串通合谋固定贷款利率的情况。竞争政策与金融政策之间的冲突是导致当前金融领域反垄断执法面临困境的重要原因，这表现为我国长期以来一直奉行以政府调控为主导的产业政策优先，而忽视了以市场调控为导向的竞争政策的基础性地位。3这一现象与金融反垄断执法让位于金融监管、金融监管部门对金融领域市场垄断行为的过分宽容以及反垄断法在实际执行时因特别法优于一般法而被不当排除适用金融垄断行为密切相关。不过，强调竞争政策的基础地位并不代表金融政策就要完全让位于竞争政策，而是在政策导向层面更加强调竞争政策与金融政策的多元平衡与有序和谐，要求竞争政策的制定者与金融政策制定者在金融反垄断的价值观念上达成一致，共同维护金融市场的秩序公平以及执法公平。同样以上述案件为例，如果国务院金融监管部门与反垄断部门在金融政策与竞争政策之间就金融领域反垄断方面协调确立和厘清好金融监管部门与反垄断执法机关各自的执法责任与权限，272023 年第 4 期Viewpoint观点明确金融垄断案件的立案标准；那么该市的反垄断执法机关便不会无法认定案件性质从而陷入是否该由自己立案的疑问，甚至出现选择性执法的不公平问题。（二）治理维度：反垄断与金融监管处于二元分立的结构态势我国市场监管最为典型的一大特点就是机构监管，即通过对市场类型的划分来分配对应的监管机构加以监管。除一般市场由市场监督管理机关负责监管外，特别市场如金融市场、电信市场、能源市场、药品市场等市场均有相对应的监管部门。具体在对金融市场的监管方面，我国业已形成“一委一行一局一会”的金融监管体制，对银行业、证券业、保险业等金融市场分别确定监管规则、开展日常监管和风险处置工作。但由于机构监管依附于自上而下、条条关系的传统科层制模式之下，各个条状关系下的监管部门之间泾渭分明、职责不一，使得全国统一大市场被人为地分割成多个市场类型从而形成了监管孤岛问题，这在当前混业经营的金融业生态环境下体现得尤为明显。不同金融行业的监管部门由于多头监管缘故对于跨市场跨区域的金融产品尚且不能完全形成监管合力，更毋宁言被特别市场排斥在外的反垄断执法部门。因此，基于金融业监管的机构完备性和规制封闭性，金融监管体系为反垄断进入金融领域开展执法建立起了巨大的行业规制壁垒。4然而金融监管是一个系统性工程，它既需要对金融行业发展认识深刻且具有专业执法知识的金融监管部门来奠定金融市场秩序规制的总基调，也需要擅长分析市场集中度和市场势力的反垄断执法机关参与其中来判断金融资本对市场竞争的影响。5单纯强调金融监管的专业4.参见刘乃梁：反垄断规制功能的行业限定兼论银行业反垄断规制的功能定位，载法制与社会发展2017 年第 4 期，第 159 页。5.参见张海霞、蒲艳：中国金融业反垄断执法与行业监管的协调研究，载征信2014 年第 5 期，第 81 页。6.参见张玉智、潘玥：新时代金融监管的信息孤岛及其破解思路研究，载情报科学2019 年第 9 期，第 23 页。性而忽略金融市场的竞争属性的单边治理只会进一步加剧监管孤岛问题，不仅容易损害监管效率、加剧金融市场的垄断风险，最终还会侵害金融投资者利益从而影响金融安全。6在反垄断行政执法权力实际共享而非独享的情况下，反垄断与金融监管的分立治理是实际上导致金融领域反垄断执法面临困境的体制性因素。在我国某市银行业协会组织价格卡特尔的案例中，某市工商执法大队以及银监会各自为政，既没有形成反垄断与金融监管的议事协调机制，也没有就案件管辖达成协商一致，结果导致本案在立案管辖上一直处于停滞状态，这对于反垄断法规制的权威性造成了较大的损害。（三）信息维度：反垄断与金融监管未形成有效的信息共享机制由金融领域反垄断执法的监管孤岛问题衍生出监管信息的孤岛。金融反垄断监管信息孤岛的主要表现在于金融监管部门对于金融主体从事市场行为可以基于事前和事中监管机制追溯出较为完整的信息链条，而这一信息链条是反垄断执法机关难以通过事后监管企及的，金融监管部门一般也不会将其共享给反垄断执法机关，这就导致反垄断机关与金融监管部门之间的信息交流度较低，金融反垄断监管信息非常分散的情况。事实上，导致监管信息孤岛的原因仍在于相对独立于反垄断执法的金融监管体制。长久以来形成的成熟的分业监管体制使得金融监管部门能够直接迅速地获取被监管主体的相关真实信息，金融监管部门基于对监管信息的整理与分析开展监管活动，由此形成了独属于该部门的监管数据库系统。然而这一系统往往是单一监管主体根据单一维度在本行业搜集得来的数据信息构成的，它并不全面完整282023 年第 4 期Viewpoint观点亦不向其他监管部门开放，这种情况导致了各监管部门之间的信息共享受限、监管信息因不对合而失真的情况。7监管信息孤岛在金融领域反垄断执法上的危害是较为明显的：首先，由于金融业相关信息并不直接报送给反垄断执法机关而是报送给金融监管部门，这使得反垄断执法机关无法实时搜集金融领域垄断信息从而及时在金融市场做出监管回应。其次，金融监管部门在掌握大量金融业信息的同时却由于反垄断知识上的不专业性难以精准识别金融垄断行为从而忽视或减弱了对金融主体的反垄断监管。最后，二监管主体之间的监管信息阻隔直接削减了反垄断法在金融领域的适用效力，反垄断执法机关无法深入参与到金融领域当中发挥自身功能，仅依靠金融监管自我排查、单线管理的监管信息系统显然无法满足金融反垄断的需要。（四）裁量维度：二元对立结构下金融反垄断处罚的软约束尽管金融市场作为特别市场的外部性风险远比一般市场要高，但金融市场上的垄断行为与一般市场上的垄断行为却要适用反垄断法的同类条款。从裁量处罚角度看，与一般市场的反垄断相比，金融领域的反垄断裁量处罚明显畸轻，由此造成了金融反垄断处罚的软约束问题。即便是反垄断执法机关对某些案件进行顶格处罚，但在金融垄断行为所能获得的巨大的潜在利益面前最高罚款额度也是微不足道。以中央官方媒体公开报道的商业银行涉嫌垄断协议案为例，2017 年中国工商银行北京分行因牵头建立北京市场利率定价自律机制、限定对公7.参见 张玉智、潘玥：新时代金融监管的信息孤岛及其破解思路研究，载情报科学2019 年第 9 期，第 25 页。8.参见万静：国家发改委约谈工行北京市分行，http:/ 年 6 月 21 日。9.参见国家市场监督管理总局行政处罚决定书（国市监处罚202179 号）。10.参见韩龙：金融法与国际金融法前沿问题，清华大学出版社 2018 年版，第 20 页。贷款最低利率的行为涉嫌组织垄断协议，被国家发改委“价格监督检查与反垄断局”约谈。案件最终处理结果是反垄断执法机关责令牵头行限期整改，取消相关利率限制并不得再就利率定价问题沟通协商。8反垄断执法机关只是对工商银行北京分行进行约谈、责令其停止违法行为，既未对牵头银行采取其他处罚措施也未对协同银行实施行政处罚。再以 2021 年福建百度博瑞网络科技公司与中信银行新设合营企业案为例，国家市场监管总局以未依法申报违法实施经营者集中为由对其进行顶格处罚，但也仅能对两主体分别处以最高 50 万的罚款。9这表明现阶段反垄断执法机关对于金融反垄断处罚处于责任软约束的境况。造成金融反垄断处罚软约束的原因主要是立法并未协调反垄断法在金融领域上的适用标准以及反垄断执法机关对金融垄断行为处罚的单方面过度谦抑。一方面，在金融领域反垄断的二元对立结构之下，反垄断法并未就金融领域垄断行为的行政处罚裁量标准进行特别规定，从而使得于反垄断法介入金融领域缺乏明确的规制导向。另一方面，反垄断执法机关过度顾忌金融主体被法律所赋予的特许经营地位和“大而不能到”的地方经济支柱地位，担心对金融主体严厉的反垄断惩罚不仅会招致与金融主体深度捆绑的地方政府以及金融发展业务部门的反对，还会造成违反反垄断法的金融主体因无法支付巨额罚款导致的经营困难、高管跑路以及后续可能引发的违约暴雷、挤兑风险、社会公众维权等一系列问题。10正因如此，金融行业垄断问题的产生与演进很大程度上根源于金292023 年第 4 期Viewpoint观点融基本制度对金融主体的特许权利与国民经济重要地位的塑造。11而反垄断法未深度回应金融行业的垄断问题以及反垄断主体的选择性执法则进一步加剧了金融主体的垄断权力演化、纵容了金融主体利用自身特许经营地位、通过操纵金融市场、排除和限制竞争的方式破坏公平竞争的市场秩序攫取非法利益。四、工具主义还是本位主义：论反垄断与金融监管协同之必要当反垄断法在介入金融领域规制反竞争行为出现执法困境且传统金融监管在应对金融垄断行为的竞争规制手段匮乏时，金融监管与反垄断在金融市场规制领域的对位关系便成为研究焦点。因此当前我国所遇到的上述问题既是现行反垄断制度协调框架不完整的结果，同时也是未能厘清反垄断与金融监管权力边界的直接表征，从而直接暴露出我国反垄断执法在金融领域的薄弱状态。而产生这一切的根源可追溯到反垄断法在经济法律体系中的定位及其背后的价值观，是反垄断法本身的工具主义与本位主义之争。12这种观念斗争本质上是反垄断意识形态的哲学之争，是政府与市场关系在哲学领域的另一种表达。（一）反垄断法工具主义在金融监管上的范式表达工具主义认为反垄断法只是政府用以进行市场秩序规制的工具手段，是政府管理经济11.参见刘乃梁：权利变迁视角下中国银行业反垄断的基本逻辑，载重庆大学学报(社会科学版)2018 年第 2 期，第 109 页。12.See Lina Khan.The Ideological Roots of Americas Market Power Problem.Yale Law Journal Forum,127,JUNE 4,2018,Page 968.13.参见田一然：辩驳法治工具主义，载河南财经政法大学学报2023 年第 1 期，第 15 页。14.See Lina Khan.The New Brandeis Movement:Americas Anti-monopoly Debate,Journal of European Competition Law&Practice,Volume 9,Issue 3,March 2018,Page 131.15.See Zephyr Teachout&Lina Khan,Market Structure and Political Law:A Taxonomy of Power,9 DUKE J.CONST.L.&PUB.POLY 37(2014).Page 49.16.See Lina Khan.The End of Antitrust History Revisited.Harvard Law Review 133,no.5(March 2020):Page 1664.所用的政策工具箱的其中一种。因此它只能服从于部门监管之下，成为辅助各种市场的监管部门开展行业监管工作的附庸，其本身的工具价值并不旨在与何种实质性社会目标产生具体关联，而是取决于监管部门对其所认定的重视程度以及在社会治理中发挥的实际功效。13作为实用主义哲学的亚种，反垄断法的工具化被美国近些年兴起的新布兰代斯主义学派所接纳并推崇，并成为指导美国反垄断改革的重要思想。该学派的代表人物、现任美国联邦贸易委员会主席 LinaKhan（2018）就曾犀利地指出，“反垄断是在民主基础上构建社会的关键工具和哲学基础，反垄断正是为了防止私人在经济权力的集中传导至政治权力的集中从而压倒和破坏公共政府”14；布鲁克林法学院教授 Frank Pasquale（2013）亦认为“反垄断法是制约占市场支配地位的公司权力的最佳工具”；福特汉 姆 大 学 教 授 Zephyr Teachout（2014）同 样表示“美国反托拉斯法和政策应被视为民主改革者的关键工具”。15尽管反垄断法被美国学者们视作节制垄断资本、扩大经济民主的重要工具，但同时 LinaKhan 也不得不客观地承认，“反垄断法（Anti-trust Law）只是反垄断（anti-monopoly）众多工具中的其中一个”，因而新布兰代斯主义学派并不提倡仅仅使用反垄断法来实现一套涵盖包括经济自由、公平竞争秩序、产业效率以及消费者福利等不同价值观念的完整社会目标。16这与工具主义的逻辑表达上是完全一致的。302023 年第 4 期Viewpoint观点结合反垄断法工具主义在金融监管上的应用语境，金融监管的目标与反垄断的目标在维护市场经济秩序、优化金融市场结构、促进社会公平正义等方面是一致的。17然而，金融监管的目标是多元的，它是在金融安全与金融效率的基础上，强调对其他金融主体的公平对待和消费者权益的倾斜性保护，由此形成的安全效率公平价值三角形。18二者的区别在于价值目标的适用路径上，即金融监管必须首先基于安全价值与效率价值这两个中介目标才能达致公平价值目标，而反垄断则是通过维持市场公平竞争、调节市场结构、规制垄断行为的方式达致公平目标的，二者只是在不同的规制路径上基于共同的最终目标殊途同归，从而反映出二者价值适用的分歧实际上表现在监管行动协调方面。更进一步地说，在我国多层金融调控体系以及丰富的监管政策工具箱的制度优势之下，金融监管部门是以结果导向看待反垄断法这一政策工具的。毕竟反垄断法并不是金融监管部门的唯一政策工具且一旦使用可能会对金融市场造成一些不可逆的效率损害，因此金融监管部门并非使用非反垄断法这一工具不可。只有当金融监管部门认为反垄断法在金融市场规制中能起到维护终极公平价值的作用时就会在特别的时间节点协调反垄断执法机关将其作为调节金融市场结构、节制金融垄断资本的手段重点加以运用，反之则运用其他政策工具例如货币政策工具、宏观审慎政策、产业政策等开展日常的行业监管和风险处置。（二）反垄断法本位主义在金融监管上的范17.参见刘辉：论金融法的结构理性基于金融禀赋结构理论视角，载西安交通大学学报（社会科学版）2019年第 3 期，第 126 页。18.参见邢会强：金融危机治乱循环与金融法的改进路径金融法中“三足定理”的提出，载法学评论2010年第 5 期，第 48 页。19.参见丁茂中：论我国公平竞争审查制度的建立与健全，载竞争政策研究2017 年第 2 期，第 39 页。20.See Thomas B.Leary.Freedom as the Core Value of Antitrust in the New Millennium,68 Antitrust L.J.476(2000).Page 550.21.参见许俊伟：经济宪法概念重释：还原经济宪法的起点，载华南理工大学学报(社会科学版)2021 年第 4 期，第 83 页。22.参见李国海：经济民主；反垄断法的宪政价值，载经济法论丛2011 年第 1 期，第 27 页。式表达工具主义理论将反垄断监管与诸多外在于反垄断法的价值目标联系在了一起，却忽视了外在工具价值是依托并遵循内在实体价值而存在的19。如果反垄断法内在的价值理性被工具理性所掩盖而被其他行业监管法当作实现自身法律价值目标的工具，反垄断法本身所存在的法律意义也就荡然无存。正是如此，与强调反垄断法外在价值的工具主义理论不同的是，本位主义把反垄断法的固有内在价值即经济自由与经济民主作为反垄断法的定位基点，并由此决定了反垄断法非但不是其他经济法律的附庸和工具，更是所有经济法律的自由大宪章。20正如与新布兰代斯主义学派齐名的德国弗莱堡学派所认为的那样，反垄断法作为经济宪法即是“规定共同体经济生活秩序的总纲要”。21本位主义理论之所以把反垄断法抬上“经济宪法”的高度，将反垄断法确立为市场经济的基本法而非一般的市场规制法，是因为反垄断法的内在价值已经超越了自身被赋予的安全、效率、秩序、公平这些传统法律价值的范畴，站在了更高的维度去看待市场内部关系以及市场与政府的外部关系。更具体地说，反垄断法是基于维护市场公平竞争之需要通过一系列包括竞争行为监管、竞争评估、竞争中立、竞争倡导、公平竞争审查等制度重构市场主体之间实质平等、规范政府干预市场的边界来实现经济自由与经济民主的。22因此，在这一规制路径下，本位主义要求反垄断法的目的应以建立和维护完全市场竞争环境为核心，使得市场经济尽可能在完312023 年第 4 期Viewpoint观点全竞争条件下理想运行。结合反垄断法本位主义在金融监管上的应用语境，本位主义显然将反垄断法视作了金融监管的上位法。在这一前提条件下，反垄断法的适用优先级要高于金融监管领域的法律法规，竞争政策的地位要高于金融产业政策与金融调控政策，且反垄断权力独立于金融监管权力而在金融市场中发挥监管作用。反垄断执法机关在金融领域开展执法工作时可以径直依据反垄断法的规定监管金融主体而无须知会金融监管部门，金融监管部门在制定金融政策以及使用金融工具的过程中须经反垄断执法机关的审查评估，不得与反垄断法以及竞争政策的基本理念与目标相抵触。不过，反垄断法本位主义完全介入金融领域监管仍存在一些客观困难。按照双峰理论的分类，金融监管包括审慎监管和行为监管；其中行为监管与反垄断监管在监管金融市场主体的商事行为方面基本同向一致，其共同目标在于维护公平的金融市场秩序、防止金融消费者权益遭受不当侵害，这使得反垄断监管与金融监管在目标上可以较好地融会贯通；但审慎监管在某些情形下则与反垄断监管存在抵牾，主要原因在于审慎监管会通过提高市场门槛、强化监管标准、限制跨地域经营等方式来完成防范因系统性风险顺周期积累带来的风险外溢、提高金融机构稳健性与安全性的目标；而在使用宏观审慎政策工具的过程中势必会产生排除或限制金融市场竞争的效果，从而违反反垄断法的相关规定。如果此时按照反垄断法本位主义的规制思路，反垄断法的介入有可能扰乱金融宏观审慎监管的部署，不仅会引起反垄断执法机关与金融监管部门的权力倾轧，更有可能引发竞争政策框架与宏观审慎框架的矛盾冲突。（三）范式反思：对反垄断与金融监管协调框架的构建论证如上所述，反垄断法工具主义与本位主义之争集中表现在反垄断与金融监管的对位关系之上。反垄断工具主义鲜明地表达了反垄断应当被金融监管的范畴所涵盖，成为金融监管部门开展监管工作的手段和工具的观点；而反垄断本位主义则反对将反垄断视作金融监管的组成部分，而认为反垄断作为推进市场运行和发展的基础经济制度，理应独立并高于所有的行业监管而开展竞争监管。尽管两种范式在认知反垄断与金融监管之间的关系方面存在差异，但均承认反垄断法无论是作为工具或者基础经济制度都无法单独解决公平竞争以及公平分配社会财富、保障消费者权益等问题；它主要用来解决市场竞争不足的问题，而面对与经济社会发展有关的其他问题则捉襟见肘。这表明工具主义和本位主义对于现阶段我国反垄断法的定位存在不正确的评价，或是过低的评价、抑或是过高的期待。反垄断与金融监管的对位关系需要从我国现实的法律体系构造以及现阶段监管机构设置科学分析。从当前我国反垄断法与金融监管法律的效力层级来看，二者同为法律位阶并无高低之分且反垄断法并未规定金融监管法律有特殊规定的可以不适用反垄断法，因而二者存在法律适用上的客观冲突；从合法的金融垄断行为与非法的金融垄断行为来看，现行反垄断法既未对金融领域发生的垄断行为予以适用豁免，也未依法授权金融垄断行为合法，但反垄断执法机关所认定的金融垄断行为可能在金融监管部门看来是完全合理的金融调控行为，因而二者存在执法认定上的客观冲突；从反垄断权与金融监管权的机构配置与权力运行来看，无论是反垄断权还是金融监管权均在现行的国务院机构改革过程中逐渐形成了权力集中于单一监管机构的趋势，反垄断执法权被集中于国家市场监督管理总局而金融监管权除证券监管权外则被集中于国家金融监督管理总局，两个监管机构层级相同但分属于不同的“条条关系”，各自有一套较为成熟的机构运作体系，彼此之间独立运作、各有监管壁垒，因而二者存在权力322023 年第 4 期Viewpoint观点运行载体上的客观冲突。23正因如此，考虑到现阶段反垄断法与金融监管法律各自有其价值目标、功能定位与权力边界，对于反垄断法的现阶段定位应当保持“高低适度”，既不能泯灭其独立性地位，也不必过度地拔高其“经济宪法”的地位，而需要在一个全国统一大市场监管体系的完整框架中协调反垄断法与金融监管法律，确定各自在金融领域的权力边界与权力合作，各守其职、各尽所能。24五、统一大市场监管体系下反垄断与金融监管的协同路径基于对上述两种范式的理论分殊与反思，可以发现两种范式非但割裂了反垄断与金融监管的固有联系，而且还把二者之间的关系相对立起来，演化为反垄断法与金融监管法律的矛盾冲突。事实上从统一大市场监管体系角度来看，反垄断与金融监管本就是统一大市场监管体系的一体两翼。金融监管以事前和事中监管为重心而反垄断以事后监管为重心；金融监管以防范和化解金融风险、提升金融机构的稳健性为目的而反垄断以规范金融机构竞争行为、维护公平竞争秩序为目的；金融监管以强化金融主体内部治理为手段而反垄断以规制金融主体外部竞争行为为手段；因此金融监管与反垄断恰好在监管重心、监管目的以及监管手段上实现了监管对合与功能互补，形成了统一金融市场监管上的闭环。25只要在这一基础之上强化反垄断与金融监管的协调并由此形成监管合力，23.参见刘乃梁：银行业反垄断规制的冲突及其协调，载法商研究2019 年第 1 期，第 45 页。24.参见张守文：反垄断法的完善：定位、定向与定则，载华东政法大学学报2020 年第 2 期，第 7 页。25.参见刘乃梁：反垄断规制功能的行业限定兼论银行业反垄断规制的功能定位，载法制与社会发展2017年第 4 期，第 162 页。26.参见白让让：反垄断执法主导与行业规制协同的平台经济监管研究理论分析与中国的模式创新，载财经问题研究2023 年第 4 期，第 28 页。27.参见杨东：论反垄断法与行业监管法的协调关系，载法学家2008 年第 1 期，第 24 页。将对建立“全方位、多层次、立体化”的统一市场监管体系大有裨益。26为此，在构造统一大市场监管体系下反垄断与金融监管协同机制的过程中，有必要先建立起反垄断与金融监管之间的法律协调框架，再就政策协调、治理合作、信息沟通、裁量处罚四个方面形成具体协同路径。本文以银行业组织价格卡特尔的反垄断执法协同为例具体探讨上述的路径方案。（一）建立反垄断与金融监管之间的法律协调框架基于反垄断与金融监管之间的法律适用冲突、执法认定冲突以及权力运行冲突，构造反垄断与金融监管之间的法律协调框架的思路有三：一是树立在优先适用反垄断法的同时协调反垄断法与金融监管法律的开放理念。27这一理念首先肯定了反垄断法作为市场经济基本法的地位，即对于金融领域垄断行为的规制理应直接适用反垄断法，并由反垄断执法机关负责监管；其次也承认现阶段我国反垄断法无法跳过金融监管而径直介入金融领域适用反垄断法相关规定并开展反垄断执法；为此必须在立法和执法层面上对反垄断法与金融监管法进行协调，以调适二法之间在监管主体、监管政策、监管对象、监管目标之间的矛盾。二是推进反垄断执法机关与金融监管部门的执法协作，使得反垄断监管更好地嵌入到金融监管当中并成为一种常态化制度。为此反垄断执法机关与金融监管部门之间可以就金融领域的相关反垄断执法问题共同制定合作协议、备忘录或者执法指南等规范性文件，明确两监管部门之间在金融领域各自的权责与管辖事项，332023 年第 4 期Viewpoint观点由此既可以规范金融反垄断执法者的监管行为，又能增强竞争政策对金融政策的影响，还能为金融业经营者们提供更加明确的反垄断合规指引28；除此之外，反垄断执法机关可以与金融监管部门磋商，推进公平竞争审查、竞争倡导、竞争中立、竞争评估等竞争制度进入金融监管领域，为金融监管部门提供更多的事后监管工具。三是建立以反垄断为主导、金融监管协同的联合执法机制。由于反垄断执法机关在处理金融领域垄断案件具有技术专业优势和法律优先性，理应居于主导地位；而金融监管部门在监管金融主体垄断行为方面具有信息优势，没有金融监管部门的有效协同则反垄断执法机关很容易面临信息不足的困境。因此，在面对具有维持市场公平竞争秩序功能的反垄断执法队伍、执法资源在金融领域的长期缺位，有必要在反垄断与金融监管联合执法机制之下建立起反垄断预审查机制。29由反垄断执法机关派遣专业人员进驻金融监管部门开展金融反垄断指导工作，由金融监管部门基于即时的监管信息预先做反垄断的初步审查，如果判断该金融行为可能涉嫌违反反垄断法则及时通知反垄断执法机关开展进一步的反垄断审查认定工作。上述思路基于调整反垄断法律规范的适用规定、明确反垄断执法机关与金融监管部门的权力边界、提升反垄断执法机关与金融监管部门的协作能力三个方面构建了反垄断与金融监管协调的基本框架，由此形成了金融业垄断问题治理的长效机制。30这一协调框架符合现阶段反垄断法与金融监管法律的发展趋势，且在28.参见徐士英：反垄断法实施面临功能性挑战兼论竞争政策与产业政策的协调，载竞争政策研究2015 年第 1 期，第 82 页。29.参见周汉华：论平台经济反垄断与监管的二元分治，载中国法学2023 年第 1 期，第 236 页。30.参见刘乃梁：银行业垄断的法学归责：一般规则与实施理路，载西南民族大学学报(人文社科版)2017 年第12 期，第 107 页。31.参见张守文：经济法的立法路径选择，载现代法学2023 年第 1 期，第 125 页。面对统一的金融监管法律尚未建立、功能性监管立法还未普及、分行业监管立法尚处于主流的情况下，金融分行业监管的主要目的还在于针对性地解决特定金融行业的发展问题以及时回应现实的经济社会发展需要；因而反垄断法作为统一市场监管法的普通法的时机尚不成熟，仍需要通过持续的分阶段、分层次的法律协调与部门统合来促进反垄断与金融监管之间的协调性与统一性。31（二）反垄断与金融监管的具体协同路径以银行业组织价格卡特尔的反垄断执法为例，在反垄断与金融监管协调的基本框架之内，可以通过以下具体协同路径来实现统一大市场监管体系下反垄断与金融监管之间的协调。第一，协调竞争政策和金融政策的适用关系。尽管竞争政策位于基础性地位，但并不必然说明竞争政策的优先级总是高于金融政策。事实上，判断竞争政策的优先效力需要基于一国产业的市场集中度以及产业发展阶段的现实情况，还需要基于损益对比考虑竞争政策优先于金融政策能否带来更多的竞争公平度。一般而言，金融业的市场化程度愈高从而金融业主体的经营效率也就愈高、金融业发展就愈成熟、市场竞争就愈充分，此时反垄断的重要性就愈发凸显，竞争政策就应当优先于金融政策，以市场化手段更好地促进金融业形成公平竞争秩序、调节和配置金融资源；反之如果金融业的市场化程度较低、金融业发展处于幼年期阶段亟待政府利用产业政策加以扶持时，在这种市场竞争处于显著不足的情况下，产业政策一般342023 年第 4 期Viewpoint观点应优先于竞争政策。32在这一方法论的指导下，竞争政策的制定主体国务院反垄断委员会以及金融政策的制定主体中国人民银行应当尽快就竞争政策与金融政策的内容以及优先性方面构建协调磋商机制，基于对当前金融业发展以及监管形势的研判来确定竞争政策与产业政策优先级别。以上述的银行业组织价格卡特尔为例，面对现阶段银行业利率市场化的现状，此时以市场化手段规制贷款利率显然更为合适，故而竞争政策的优先级明显高于金融政策。因此，反垄断执法机关在协调磋商机制之下可以基于竞争政策要求以及反垄断法关于组织价格垄断协议的规定对银行业协会处以相应的法律责任。第二，构建统一大市场监管协调机制，形成反垄断与金融监管二元共治格局。基于我国目前“以条为主，条块协作”工作机制的制度优势，应协调推动建立反垄断执法机构与金融行业监管机构之间的协作机制，尽快建立“二元共治”的监管体制。33这就要求必须发挥块状关系的作用，即要发挥中央政府与地方政府在反垄断执法机关与金融监管部门协调过程中的作用，特别是国务院应当在协调框架的顶层设计上带头建立起可供国务院反垄断委员会、市场监督管理总局和金融稳定发展委员会、中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证监会等金融监管部门进行议事协调的平台，确定特定监管事项上的管辖权归属以及共同监管事项的程序安排34；其次，要推进条状部门执法协同的常态化机制，以议事协调平台为基础保障金融领域反垄断执法协