失信被执行人信用修复机制之建构与适用.pdf
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1、第 38 卷第 3 期2023 年 6 月Vol.38 No.3Jun.2023广西政法管理干部学院学报JOURNAL OF GUANGXI ADMINISTRATIVECADRE INSTITUTE OF POLITICS AND LAW摘要建立失信被执行人信用修复机制具有重要的现实价值,在政治效果上可以提升社会治理体系和治理能力,在法律效果上可以从源头切实解决执行难问题,在社会效果上落实善意文明的执行理念。但是,构建我国失信被执行人信用修复机制仍然面临着许多问题与困难,在理论上各方对失信被执行人信用修复机制的内涵有不同解读,在实践中失信被执行人信用修复机制的构造也不同,在程序方面被执行人信
2、用修复缺乏可操作性。对此,应科学界定信用修复机制的内涵,完善失信被执行人信用修复机制和信用修复机制的操作环节。关键词失信被执行人;信用修复机制中图分类号D926.2文献标识码A?文章编号1008-8628(2023)03-0023-09?2019 年 6 月 11 日,最高人民法院(本文简称“最高法”)就人民法院执行工作发文要求,根据执行需要,探索建立守信激励和失信被执行人信用修复制度。2020 年 12 月,为推动我国信用体系建设,国务院办公厅关于构建诚信建设长效机制发文指出,要健全和完善信用修复机制。2022 年 3 月 29日,中共中央办公厅、国务院办公厅关于推进社会信用体系建设高质量发
3、展促进形成新发展格局发文指出,要健全信用机制畅通国内大循环,健全信用基础设施,创新信用监管,培育专业信用服务机构。2022 年 5 月 26 日,湖南省第十三届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过、2022 年 9 月 1 日起施行的 湖南省社会信用条例 明确了修复权。近年来,浙江、江西、福建、宁夏等地法院开始探索失信被执行人信用修复工作,取得良好的法律效果与社会效果,但失信被执行人信用修复在实践中还存在诸多困难亟待破解。为此,笔者基于我国失信被执行人信用修复机制的现实价值和问题及其对策进行探讨,以期对我国法院健全失信被执行人信用修复机制有所裨益。一、解读:建立失信被执行人信用修复机制的适
4、用价值“言必诚信,行必忠正。”这既是构建社会征信体系的必然要求,也是社会主义核心价值观所倡导的理念。重塑社会信用是社会征信体系建设的基本任失信被执行人信用修复机制之建构与适用陈建华(湖南省郴州市中级人民法院,湖南郴州423000)?收稿日期2022-11-27?作者简介陈建华(1981),男,湖南宁远人,湖南省郴州市中级人民法院执行局副局长,法学博士,研究方向:执行实务。参见最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见人民法院执行工作纲要(20192023),https:/ 年 10 月 26 日。参见国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见,http:
5、/ 年 10 月 26 日。参见中共中央办公厅国务院办公厅印发关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见 ,http:/ 年 10月 26 日。23失信被执行人信用修复机制之建构与适用陈建华务,实现社会征信制度有两种途径:一是惩戒机制;二是激励机制1226-233。失信被执行人信用修复作为一项新事物,亟待人们去思考与探索。为此,需要先解读建立失信被执行人信用修复机制的现实价值。(一)政治效果:提升社会治理体系和治理能力现代化社会治理体系和治理能力现代化就是要从源头上遏制社会矛盾,譬如着力健全预防和化解相结合的社会矛盾治理体系。江必新认为,执行机关对个人利益与公共利益的妥善处理与
6、价值权衡,能够将国家强制力和文化教育统一起来;执行行为应当合法规范,执行工作中存在的理论争议较大的问题也需要深入论证、慎重决策,吸纳至强制执行立法中2。建立失信被执行人信用修复机制,有利于防止失信被执行人“破罐子破摔”的现象发生,让其配合法院执行工作、主动履行执行事项,从而实现申请执行人的债权,有利于构建诚信社会,最终化解社会矛盾。正如在经历了“友好的”信用承诺激励机制和“严肃的”信用联合惩戒机制后,面对“知错就改”重新履行完毕判决所要求的法律义务的和其他符合条件的被执行人甚至第三人,信用修复机制提供了一条更具人性化和可持续发展的后路。譬如,2020 年市场经济因疫情受到冲击,最高法发布“宏泰
7、食品公司恢复征信案”“磐宇科技公司重整案”典型案例,企业自身信用恢复,由此能够继续经营,让企业获得活力而能够再生,与此同时,也为疫情防控攻坚战和国家经济复苏提供有力的司法保障服务329-33。同样,为营造良好营商环境的还有镇江市两级法院,2021 年 1 月至2022 年 3 月,镇江市两级法院全力服务大局,打造企业信用修复品牌,为 2778 家失信企业提供失信修复清单,该工作措施直接入选 2021 年镇江市产业强市“十件大事”,镇江市委、市政府授予该市中级人民法院全市优化营商环境“甘露奖”4。(二)法律效果:从源头切实解决执行难问题理论是灰色的,而实践之树常青。如何从源头破解执行难问题?信用
8、修复机制作为我国社会信用体系建设的重要组成部分,为失信主体提供了自我纠错、改过自新的机会,引导失信主体自觉纠正失信行为,可以有效激发市场主体守信意愿,推动形成互信互利的良好社会氛围,进而助推破解法院源头治理执行难问题5。笔者认为,解决执行难需要社会各方共同发力,构建诚信守法的社会风气,建立完善的社会征信体系。完备的社会征信体系是解决执行难问题的一副“灵丹妙药”,对于破解执行难问题是最有效的办法。当前,我国已经进入切实解决执行难问题时期,执行的效果主要取决于进入执行程序的案件质量和法院努力的程度,三者相互影响、循环往复,形成一种动态平衡的执行模式。执行局既需要维持中立客观的形象,又需要协调连接法
9、院与社会间的关系,其执行难问题之破解需要在真实改善执行效果的同时把握形式正义并贯彻善意文明执行理念。为此,我国需要从根本上加强征信体系建设。失信被执行人受到惩戒的同时,也需要给予其改过的机会,譬如积极履行债务的或是通过行为表示愿意履行的,给予信用修复。正如有学者所言,对失信被执行人实施信用奖惩制度的核心目标是促成守法。但在此基础之上,如何高效合理配置社会各界的力量、不滥用有限的司法资源是推动信用制度创新发展的改革方向6。如截至 2020 年 7 月,宁德法院已经累计发布227 人的修复名单,有 147 人履行完毕,还有107 人达成执行和解,完成执行标的 1.04 亿元7。又如截至2022 年
10、 3 月,无锡法院已有 460 余名被执行人申请信用恢复,积极主动履行义务共计 8750 余万元8。(三)社会效果:落实善意文明执行理念法理学角度下,被失信惩戒的被执行人虽然均是基于“二次违法”产生的“次生责任”,都可以笼统地称为因拒不履行或消极履行已生效的法律文书中确定的义务而产生的法律责任,但被执行人未履行或积极配合执行工作的原因尚有差别,能够有效促进其履行的限制措施也因人而异,在惩戒时不可一概而论931。根据善意文明执行的要求,法院的执行工作需要充分考量和平衡申请执行人和被执行人之间的利益,在确保申请执行人所涉合法债权能够最大限度兑现的同时,尽可能对被执行人生产生活方面24参见 江西省高
11、级人民法院关于建立失信被执行人信用承诺和信用修复机制的实施意见(试行)第二条。参见 福建省宁德市中级人民法院关于在全市法院实行失信被执行人信用修复激励机制的实施细则(试行)第二条。参见 浙江省杭州市中级人民法院关于失信被执行人信用修复的实施细则(试行)第二条。减少或者避免不良影响。刘树德认为,执行应当树立“人道执行、和谐执行”的新执行理念10。尽管因被执行人失信而将其列入失信名单的信用惩戒措施在一定程度上有利于破解执行难的困局,但是被执行人一旦被纳入失信名单,贷款、投资以及享受政府政策扶持或者补贴等方面都将受到限制,不少因信用受损而失去商机。笔者认为,信用修复为失信被执行人带来重新获得“信用牌
12、照”的希望,有利于优化法治营商环境。正如湖南省政协委员、湖南省高级人民法院副院长杨翔打的比方,“人生病住进医院,病好后得让他返回社会,不能一直以病人身份躺在医院里。完善信用修复机制的意义,某种程度上也是如此。有惩戒,有修复,才能保证社会经济的健康运行”11。建立失信被执行人信用修复机制是探索建立守信激励机制的重要体现,正是落实最高法善意文明执行理念的客观表现。我国正处于社会经济低迷时期,完善信用修复机制可以让企业和个人再生,能尽快投入生活生产,对市场经济复苏有着重要的现实意义。同时也为良好的营商环境提供有力的司法保障,更能体现司法为国家发展大局提供服务,有利于实现法律效果与社会效果的有机统一。
13、二、透视:构建失信被执行人信用修复机制面临的主要问题通过上述价值分析可知,建立失信被执行人信用修复机制具有多重价值,但人们需正视构建我国失信被执行人信用修复机制所面临的主要问题与困难。(一)理论分歧:失信被执行人信用修复机制内涵不同“信用修复”,从语义上看是“修整使恢复原状”12。学界对于此存在不同看法,尚未达成一致意见。从广义上看,信用修复包括失信行为修复和失信记录修复。从狭义上看,信用修复特指失信行为修复13。有学者认为,信用修复指因信用信息在收集、存储以及传输等过程中数据被错误记录或因当事人失信行为,致其征信受损,但符合法定条件时允许当事人按照程序申请重塑信用的制度1226-233。又如
14、学者认为,被执行人信用修复就是指当事人对法定义务履行完毕之后,经审核单位核实,可以暂时对被执行人不实施信用惩戒措施329-33。实践中,社会公众对信用修复存在认识上的误区,认为信用修复就是“以钱代罚,用钱洗白”“形式主义”,让“信用修复”在某种程度上约等于“改变信用参数”14。根据笔者考察发现,我国目前存在各种版本的内涵。有法院认为,信用修复就是已经纳入失信名单的被执行人在积极履行生效文书后向法院申请,经审核认为其主动履行的行为对社会有促进作用,再经法定程序后暂不进行信用惩戒,将其信息屏蔽、解除强制措施以及从失信名单中删除。也有法院认为,被执行人信用修复机制所指的是,被执行人因自身失信行为将会
15、被法院纳入失信名单或已经纳入,只要被执行人能够积极履行法定义务,就可以依据法定理由向法院申请,法院经过合议之后,可以暂不对其采取信用处罚措施。有法院更简单表述,信用修复是指对失信被执行人失信名单屏蔽、失信时限缩短和限消解除。具体哪种定义更为科学合理,值得商榷。(二)实践分歧:失信被执行人信用修复机制构造不同2013 年以来,我国在全国范围内统一实施失信被执行人名单制度,失信惩戒制度发展迅速,但信用承诺与修复激励机制尚处于萌芽发展阶段,如何引导信用承诺与修复激励发展并与前述制度顺利接轨,对于未来进一步改善执行状况至关重要。在笔者看来,目前,我国失信被执行人信用修复机制处于探索阶段,存在如下诸多不
16、完善的地方:发布的主体失信被执行人信用修复机制之建构与适用陈建华25不一。目前,信用修复机制的单位大多数是法院,有些法院与当地发展改革委联合发布失信被执行人信用修复机制。发布的名称不一。目前,有些地方只发布失信被执行人信用修复机制,有些地方却发布失信被执行人信用修复机制和失信被执行人信用承诺机制。发布的内容不一。目前,“信用修复应达到何种条件,此条件在修复机制中又应如何配置,在实践中应该如何操作,均为当前亟待解决的问题”15。失信被执行人信用修复机制的构成内容不统一。失信被执行人可以申请信用修复的情形内容不统一。2020 年 3 月,杭州市中级人民法院(以下简称“杭州中院”)出台的 关于失信被
17、执行人信用修复的实施细则(试行)(以下简称失信修复细则(试行),规定当事人在五种情形之下,可以申请修复征信。同年 4 月,江西高级人民法院(本文简称“江西高院”)出台 关于建立失信被执行人信用承诺和信用修复机制的实施意见(试行)(本文简称 信用承诺和修复实施意见(试行),规定当事人在符合五种情形之一的条件下,可以申请修复征信。同年 9月,玉林市中级人民院出台的 关于失信被执行人信用修复的实施细则(试行),规定在五种情形之中,当事人均可申请修复征信。根据对上述三家法院相关规定进行探索,有四种情形是两家法院共同的,即为如下情形:一是仅承担物的担保责任,且经传唤于规定时间到达法院配合执行的。二是执行
18、中提供充分有效担保的。三是为其它企业生产、经营需要提供担保,被执行人信用良好,经营状况没有出现不良现象,同时积极配合法院的;相关组织负责人或法定代表人及其亲属为法人或非法人组织提供担保以保障正常的生产生活经营,最终因无力偿还而被起诉的,同时在执行时积极配合法院的。四是有部分履行行为及明确的履行计划的。有两种情形是每个法院独立的:第一,遵守限制消费令;第二,普通在校学生因“校园贷”“套路贷”等案件而被采取强制执行的。另外,对排除适用信用修复机制的情形,各法院规定的情形内容也不统一。例如,杭州中院的 失信修复细则(试行)规定有四种情况,当事人被直接排除适用修复机制。但是,江西高院被执行人信用修复文
19、件中则缺乏相关规定。在恢复信用惩戒的情形中,杭州中院的 失信修复细则(试行)规定在五种情况下,法院在修复期间可以继续适用信用惩处的强制措施。江西高院的 信用承诺和修复实施意见(试行)规定在五种情形之下,在修复期间法院可以恢复信用处罚措施。(三)程序失衡:被执行人信用修复缺乏操作性众所周知,查人找物难是法院执行工作公认的难点。部分失信被执行人本就不诚信,正好假借信用修复之名进行财产转移或者拖延执行等,不但损害申请信用修复五种情形:(一)仅承担物的担保责任,且配合法院处置的;(二)执行中提供充分有效担保的;(三)为其它企业生产、经营需要提供担保,本身生产经营情况良好,且配合法院执行的;企业的法定代
20、表人及其家庭成员为企业生产、经营需要提供担保,而被列为被执行人,且配合法院执行的;(四)全日制在校生因“校园贷”纠纷成为被执行人的;(五)其他积极履行生效法律文书确定的义务或主动纠正失信行为的。申请信用修复五种情形:(一)经传唤于规定时间到达法院配合执行;(二)遵守财产报告制度;(三)遵守限制消费令;(四)积极配合人民法院处置现有财产;(五)有部分履行行为及明确的履行计划。申请信用修复五种情形:(一)仅承担物的担保责任,且经传唤于规定时间到达法院配合执行的。(二)执行中提供充分有效担保的。(三)为其它企业生产、经营需要提供担保,本身生产经营情况良好,且配合法院执行的;企业的法定代表人及其家庭成
21、员为企业生产、经营需要提供担保,而被列为被执行人,且配合法院执行的。(四)配合人民法院处置现有财产。(五)有部分履行行为及明确的履行计划。不予信用修复情形:(一)以伪造、虚假等方法规避执行的;(二)以暴力、威胁等方法妨碍、抗拒执行的;(三)隐藏、转移、故意损毁财产(含担保财产)或者无偿转让财产、以明显不合理的低价转让财产的;(四)其他情形。重新纳入失信和限消措施:(一)以伪造、虚假等方法规避执行的;(二)以暴力、威胁等方法妨碍、抗拒执行的;(三)隐藏、转移、故意损毁财产(含担保财产)或者无偿转让财产、以明显不合理的低价转让财产的;(四)其他情形。恢复惩戒五种情形:(一)无正当理由未按传唤指令到
22、达指定地点接受问询的;(二)提交的证据材料弄虚作假的;(三)隐藏或者转移财产的;(四)从事与提高履行能力无关的高消费行为的;(五)以其他方法规避、妨碍、抗拒执行的。失信被执行人信用修复机制之建构与适用陈建华26当事人的合法权益,而且不利于法院执行工作的开展。根据笔者对湖南郴州两级法院 100 名失信被执行人的调研,91%的失信被执行人存在财产转移或者拖延执行等规避执行行为。大部分被执行人对信用修复缺乏了解,导致信用修复意识不强。相比信用惩戒而言,信用修复是社会公众非常陌生的一件事情。在信用修复实践中,信用修复机制只是在少数法院试行,致使大多数被执行人没有听说过“信用修复”,即使听说过“信用修复
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