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社区矫正机构建设语境下“队建制”的实践探索与思考——以安徽省为例.pdf
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1、社区矫正机构建设语境下“队建制”的实践探索与思考 以安徽省为例任少军 施文斌 郭 琪(安徽省司法厅 安徽合肥市)摘 要:基层社区矫正工作尝试探索“队建制”改革,是对 中华人民共和国社区矫正法 提出的机构专门化建设要求的积极反馈。近年来,安徽省以健全完善社区矫正执行体制为突破口,坚持改革创新与基层实践相结合,在加快推进市、县两级社区矫正机构依法设置的同时,积极探索社区矫正机构“队建制”改革,通过试点探索、全面推开的路径方法,积累工作经验、完善执行体制,实现社区矫正机构建设新的突破,取得了积极成效。但社区矫正机构“队建制”建设试点过程中,还存在顶层设计缺位、执行体制不畅、基层保障不实等困难与问题,
2、需要在实践和理论层面不断进行探索和完善。关键词:社区矫正 机构队伍“队建制”中队中图分类号:文献标识码:为认真贯彻落实 中华人民共和国社区矫正法(以下简称 社区矫正法),切实将法律优势转化为治理效能,不断推动社区矫正工作高质量发展,近年来,安徽省以健全完善社区矫正执行体制为突破口,坚持改革创新与基层实践相结收稿日期:作者简介:任少军,男,安徽省司法厅社区矫正管理处处长。施文斌,男,安徽省司法厅社区矫正管理处一级主任科员。郭 琪,女,安徽警官职业学院助教。理论探讨 社区矫正理论与实践 年第 期合,在加快推进市、县两级社区矫正机构依法设置的同时,积极探索社区矫正机构“队建制”改革,通过试点探索、全
3、面推开的路径方法,积累工作经验、完善执行体制,实现社区矫正机构建设新的突破,取得了积极成效。年至 年全省社区矫正对象重新犯罪率持续降低,年降到历史新低,远低于全国平均水平。但在社区矫正机构“队建制”建设试点过程中,还存在顶层设计缺位、执行体制不畅、基层保障不实等困难与问题,需要在实践和理论层面不断探索和完善。一、社区矫正机构“队建制”建设的背景推进社区矫正机构依法规范设置,是各级司法行政机关当前及今后一段时期的一项重要任务,而推进社区矫正机构“队建制”建设,作为社区矫正机构依法设置的延伸和拓展,对于构建完善的社区矫正执行体系,促进社区矫正依法规范开展有着至关重要的作用。(一)法律上有支撑推进社
4、区矫正机构“队建制”建设,旨在在乡镇一级设置社区矫正中队,构建形成省、市、县、乡四级社区矫正组织网络,实现社区矫正机构向实体化、实战化转变,社区矫正工作队伍向专职化、专业化转型,形成上下协同的扁平化管理运行机制。实践中,有的地方对“队建制”建设理解有偏差,认为推进“队建制”建设无法律依据。社区矫正法 第 条明确规定:“县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构,负责社区矫正工作的具体实施。”这一条款将社区矫正机构作为社区矫正工作的法定主体,规定县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构。但对机构如何设置、设置到哪一层级没有作出具体规定,给各地结合实际、灵活设置预留了空间。因此,县级人民政府
5、可以根据法律规定,既可以在县级层面设置社区矫正机构,也可以在乡镇一级设置社区矫正机构,这也是我们推进“队建制”建设的法律基础。近年来,浙江台州、山东济南、辽宁本溪、湖北武汉、湖南武冈等地积极探索社区矫正“队建制”建设,取得了良好的实践效果。(二)现实中有需要当前,县级社区矫正机构普遍存在管理社区矫正对象多、工作人员少的突出矛盾,且存在远离基层、掌握矫正信息难等诸多问题,很多工作依赖于基层司法所。但实际上,让司法所承担社区矫正相关工作并不现实,司法所职能繁杂、人手短缺、力量薄弱。就安徽省而言,全省司法所所均人员不足,政法专项编制的“一人所”“无人所”仍然存在,且司法所受县级司法行政机关和乡镇(街
6、道)双重管理,除承担人民调解、基层法律服务、安置帮教等 项职能工作外,还要参与乡镇党委、政府安排的中心工作,人员不足、精力分散,导致很多工作难以落实到位。这也是全国的共性问题。因此,推进社区矫正“队建制”建设,将社区矫正业务工作从缺乏刑事执行经验、精力严重不足的司法所中剥离出来,是破解长期影响和制约社区矫正发展的体制性障碍、结构性矛盾、理论探讨 社区矫正理论与实践 年第 期深层次问题的重要之举。此外,此举还能够解决司法所管理社区矫正对象少、相关活动组织难等问题,使社区矫正分类管理、集中教育、公益活动等能更好地开展,实现矫正资源的集约化、最大化利用。(三)专业上有要求社区矫正作为严肃的刑事执行工
7、作,法律性、政策性和专业性都很强。法律的本质属性是国家的意志性,必须具有国家强制力和普遍约束力,只能由授权的专门国家机关来执行。司法所作为司法行政机关最基层的组织机构,其职能主要是提供法律服务、法治宣传,工作方式主要以沟通、调解、宣传为主,在管理体制、人员编制上明显带有地方差别。社区矫正法 将司法所定位于“受委托承担社区矫正工作”,其虽然存在县级机构人员不足、委托事项不明等困难,但在实际中却承担大量的社区矫正工作,而这与社区矫正执法的统一、规范、严格等刚性需求格格不入。如果把司法所定位为社区矫正的日常执法机构,司法所的柔性特质就会与执法的刚性需求产生冲突,表现出各种不相适应。此外,司法所的多头
8、管理属性、人员兼职多、流动性大、专业人才不足等,完全不符合社区矫正队伍建设的专业化、职业化要求。二、安徽社区矫正机构“队建制”的实践探索和阶段性成效(一)总体情况早在 年 月,安徽省蚌埠市怀远县在学习借鉴其他地区社区矫正工作经验的基础上,根据自身实际和工作需要,将全县的 个乡镇划分为 个区域,在县社区矫正执法大队下设 个社区矫正中队,开启了安徽省社区矫正机构“队建制”建设的实践探索。社区矫正法 颁布实施后,安徽省在推进依法设置社区矫正机构的同时,同步推进社区矫正“队建制”改革。年 月,安徽省司法厅召开全省社区矫正机构“队建制”建设试点工作会议,部署在蚌埠、滁州、宿州、淮北、芜湖、六安、铜陵、宣
9、城 个市的 个县(市、区),开展“队建制”改革试点,要求试点单位在推进社区矫正中队设置、明确职责关系、加强专职队伍建设和场所设施保障等方面结合实际探索。各试点单位积极争取党委、政府支持,加强与编制、人社、财政等部门的协调沟通,稳步务实推进试点。其中,滁州市在明光市试点成熟的基础上,以市社区矫正委员会名义印发了 深化社区矫正体制改革实施方案,在 个县(市、区)全面部署开展“队建制”建设工作。蚌埠市力推怀远县“队建制”做法,将“全面推进社区矫正中队建设,创新社区矫正监督管理模式”确定为市委特色化改革项目之一,在全市县域层面全面探索试点。年 月,安徽省司法厅在总结试点经验基础上,召开全省社区矫正“队
10、建制”建设工作现场会,部署在全省全面推开工作,进一步压实“队建制”建设任务。(二)建设路径安徽省社区矫正机构“队建制”建设,以完善科学、规范、高效的执法管理工作体制为目标,实施差异化的多维理论探讨 社区矫正理论与实践 年第 期推进模式,采取试点先行、稳步推进、全面推开的步骤,力争“队建制”工作取得最好效果。在试点推进工作中,着重抓住“三个关键”:一是科学谋划。明确司法所在社区矫正工作中仍然具有不可或缺的重要作用。在试点之初,要求社区矫正中队建设,不能完全将社区矫正工作完全从司法所剥离,而是建立以社区矫正中队为主体、司法所协助配合的工作机制,形成社区矫正工作有机衔接、相互协调、相互促进的新格局。
11、社区矫正中队与司法所之间既要有明确分工,又要有协作合作,中队专门负责社区矫正工作,不承担司法所业务工作及乡镇(街道)中心工作,司法所利用组织引导社会力量、熟知当地情况、与地方党委政府沟通顺畅等优势,配合社区矫正中队开展工作。二是合理设置。对社区矫正中队是否需要设置、如何设置,综合考虑区域面积、行政建制、人口分布、社区矫正对象数量和交通便利等因素,科学论证、按需设置,避免一刀切、盲目推进。针对县域面积较大、社区矫正对象数量较多、且人员相对分散的地区,打破乡镇(街道)区域限制,分片设置若干中队;针对县域面积较小、社区矫正对象数量较少、且人员相对集中的地区,可以在社区矫正对象相对集中的地方设置一个中
12、队;针对县域面积较小、社区矫正对象人数少、且人员相对分散、社区矫正工作规范化程度较高的地区,可不设置中队。三是明确标准。按照机构性质、人员编制、场所建设“三个独立”设置标准,对试点单位提出要求:社区矫正中队的机构性质要尽量独立,获编制部门批复,确保社区矫正中队执法合法合规;社区矫正中队工作人员要保持独立,从司法行政编制中分离出来,确保专人、专岗、专职;社区矫正中队场所要相对独立,功能室设置、执法车辆和执勤装备配备满足工作需要。社区矫正“队建制”改革是一项系统工程,牵涉面广、政策性强、任务繁重。在改革过程中,安徽省各级司法行政机关积极争取党委、政府支持,加强与相关部门的沟通协调,凝聚各方力量,抓
13、攻坚、求突破、保质量、抢进度,为加快推进“队建制”建设提供有力支撑。一是争取党委政府重视支持。省级层面推动将“队建制”改革纳入安徽省委全面深化改革委员会重点改革任务,列入省社区矫正委员会重点工作清单,作为强化重点人群维稳安保工作的基础保障。省政府分管领导对推进“队建制”改革提出明确要求,多次实地调研、专题听取汇报,多次调度工作进度,要求高标准、高起点,大胆探索、全力推进。市、县(市、区)成立由党委常委或政府分管领导任组长的协调小组,加强对“队建制”改革工作的领导,统筹解决改革实施进程中遇到的困难和问题。二是拉紧相关部门责任链条。紧紧依靠社区矫正委员会统揽全局、议事协调作用,把“队建制”改革作为
14、社区矫正委员会会议重要议题,进一步统一改革的思想共识。中共安徽省委机构编制委员会办公室积极支持先试点、再推开的改革思路,安徽省财政部门在安排年度县(市、区)专项社区矫正资金 理论探讨 社区矫正理论与实践 年第 期 万元时,划拨部分资金支持“队建制”改革。滁州市社区矫正委员会印发改革实施方案,中共蚌埠市委机构编制委员会办公室下发内部指导意见,推进社区矫正中队机构完成设置。县(市、区)司法局加强与财政部门的协调,对社区矫正中队建设资金进行预算,优先保障建设资金。乡镇党委、政府整合调整办公场所,解决中队业务用房问题。采取内部调剂专编人员、人社部门协助招录辅助人员并提高待遇等,配强中队工作力量。三是压
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