孟加拉国多元平衡外交的历史向度、现实考量与前景展望.pdf
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1、111孟加拉国多元平衡外交的历史向度、现实考量与前景展望姜景奎专栏孟加拉国多元平衡外交的历史向度、现实考量与前景展望张潇予摘要:孟加拉国自 1971 年独立以来奉行“平衡外交”策略。孟加拉国国父谢赫穆吉布拉赫曼被称为“外交政策的总设计师”,他推崇的“友及四方,不存恶意”外交理念和把孟加拉国打造成“东方瑞士”的外交定位对该国后来的外交政策制定产生深远影响。独立 50 余年来,孟实现了改善与印度关系,推动与巴基斯坦关系正常化,加强与伊斯兰国家间联系,积极加入国际和地区组织和合作机制,并深化与中国、日本、俄罗斯等主要大国间关系。孟加拉国之所以制定多元平衡外交战略,主要基于经济发展、政治稳定和区域安全
2、三大需求。未来,孟加拉国将继续与印度保持紧密联系,与中国持续加强合作,并强化与日本、俄罗斯、美国等国家间关系,为发展优化资源配置。关键词:孟加拉国外交;多元平衡外交;中孟关系;孟印关系收稿日期:2023-05-08作者简介:张潇予(1989),中国传媒大学金砖国家研究中心研究员,主要研究方向为南亚区域问题、南亚新闻传播史等。基金项目:本文系2019年国家社科基金“一带一路 倡议下 中印+合作研究”(项目编号:19BGJ068)的阶段性成果。作为20世纪70年代独立的南亚“小国”,孟加拉国曾是世界上最贫困的国家之一。但在过去 15 年间,孟加拉国快速从农业经济向出口导向型经济转变,国内生产总值(
3、GDP)平均增长率保持在 6%以上。2019 年已超过巴基斯坦成为南亚第二大经济体,2020年人均国内生产总值一度超过印度。a孟加拉国经济社会发展的成功与其审慎的外交政策直接相关,根据孟加拉国独立后的外交实践来看,该国注重开展多边外交,寻求与地区和世界上主要大国之间建立关系,积极参与地区合作,包括提出“南盟”a Mihir Sharma,“South Asia Should Pay Attention to Its Standout Star”,Bloomberg,June 1,2021,https:/ 年第 3 期,第 111125 页。112(SAARC)概念,加入孟不印尼(BBIN)倡议
4、、“一带一路”倡议等,能够通过区域和国际合作来加强自身实力和影响力,可以说“多元平衡外交”为孟加拉国长期稳定发展提供了外交保障。一、孟加拉国外交政策制定的历史向度谢赫 穆吉布 拉赫曼是孟加拉国开国领袖,被称为该国“外交政策的总设计师”。他制定外交政策的核心理念是“友及四方,不存恶意”(Friends with all,malice towards none),并希望把孟加拉国定位为“东方的瑞士”(Switzerland of the East),a即在外交立场上保持中立,这为刚独立的孟加拉国在国际社会上立足奠定基础。根据这一原则,结合孟独立初期的现实需要,穆吉布的外交实践谋定了两个主要目标,一
5、是维护主权,二是争取支持。在维护主权方面,穆吉布的核心工作是处理好对印对巴关系,为维护孟主权创造相对稳定的周边环境。孟独立后,穆吉布把印度作为首次正式出访目的地。印在孟争取独立过程中扮演关键角色,但也正因为印度发挥的作用使得孟是否能够完全享有独立主权成为孟国内的普遍担忧,其中具有代表性的问题是孟境内印度驻军问题。1972 年 2 月 6 日,穆吉布正式抵印,与时任印度总理英 甘地举行会谈。双方就印度在孟境内的驻军问题达成一致,印方承诺于 1972 年 3 月 1 日起从孟境内撤军并在同年 3 月 15 日前撤军完毕。1972 年 3 月 17 日,印总理英 甘地访孟,两国签署了印孟友好合作和平
6、条约(Indo-Bangla Treaty of Friendship,Cooperation and Peace),有效期为 25 年,内容共有 12 条,其中包括尊重对方独立主权和领土完整、不得干涉对方内政,不得缔结或加入针对对方的联盟等,b该条约成为孟印关系正常化的开端。在对巴基斯坦方面,获得对孟的主权承认是穆吉布的核心诉求。巴起初并不愿承认孟独立的事实,但受印巴关系的转变和来自伊斯兰国家的压力,最终承认孟独立。一方面,巴于 1972 年与印签署西姆拉协议,后又于 1974 年与印孟签署德里协议,三方就战俘遣返、领土等问题达成一致,标志着三国关系转变的开始。另一方面,巴于 1974 年在
7、伊斯兰会议组织框架下举办伊斯兰峰会,穆吉布也应邀前往,但先决条件是巴必须承认孟为独立主权国家。伊斯兰会议组织多国支持穆吉布的要求,碍于国际压力,巴同意孟以独立主权国家身份参会。1974 年 6 月27 日,时任巴总理 Z.A.布托访问孟加拉国,承认孟独立主权国家地位,这也为之后孟加入联合国铺平了道路。a Foreign Policy of Bangladesh,Ministry of Foreign Affairs,October 13,2019,https:/mofa.gov.bd/site/press_release/3fb78760-073e-48b6-bfab-d467fd81923b
8、.b The Assocites Press,“India and Bangladesh Sign 25Year Mutual Aid Pact”,The New York Times,March 19,1972,https:/ 年至 1975 年间,孟以主权国家身份加入了国际货币基金组织、国际劳工组织、联合国教科文组织、科伦坡计划、关贸总协定、英联邦、不结盟运动、伊斯兰会议组织、联合国、世界银行等。另一方面,孟先后与印度、苏联、澳大利亚、新西兰、英国、法国、美国等国家建立正式外交关系。孟除了获得世界主要国家的承认外,还获得经济援助以缓解国内面临的生产生活困境。1974 年 10 月,由世界银
9、行牵头,26 个国家和组织共同成立了“孟加拉国援助小组”(Bangladesh Aid Group),向孟提供粮食、商品和资金援助。1975 年 8 月,穆吉布遇刺身亡使孟政局出现短暂的混乱后,军人出身的齐亚 拉赫曼上台执政。齐亚执政时期的外交政策侧重点与穆吉布有显著不同,但多元平衡的特点突出,主要体现在三方面。一是快速改善与巴及中国的关系。齐亚成长在拉合尔,少年时代在巴基斯坦军事学院受训,青年时期加入巴陆军服役。他上台执政后,强调孟与巴共享伊斯兰文化。两国于 1975 年 10 月正式建交,1976 年互派大使。1977 年,齐亚访巴,两国虽然未就孟独立后的资产分割和“比哈尔难民”等遗留问题
10、达成一致,但双方强调要建立“伊斯兰兄弟般的团结关系”。此外,中孟双方于 1975 年 10 月建立正式外交关系。1977 年齐亚访华,中孟签署经济技术和科技合作协定。二是与中东主要国家实现破冰。孟独立初期虽然获得了不少伊斯兰世界国家的支持,但未获得沙特阿拉伯、伊朗、伊拉克、叙利亚等中东国家的认可。齐亚政府曾在伊朗和伊拉克的冲突中发挥调停作用,获得伊斯兰会议组织的认可,切实改善了孟与中东国家的关系。这为后来孟向中东地区开展劳务输出以创造外汇奠定了基础。三是提升与美西方关系,冷却孟印关系。齐亚执政时期,孟印关系快速降温,主要矛盾集中在水资源分配、边界冲突和印度是否涉嫌干涉孟内政等问题上。两国就上述
11、问题始终无法达成一致,并因摩擦而在边境发生交火。齐亚在内政上推崇多党民主和自由市场经济而获得美国和欧洲的认同。齐亚于 1981 年遇刺身亡后,艾尔沙德在 1982 年夺取了军事权力,并于 1983 年宣布出任孟总统。他上台后进行第八次宪法修订,宣称伊斯兰教为国教。他在外交政策的制定上基本延续了齐亚政府的方向,主要是与阿拉伯国家建立良好关系,延续南亚区域合作,进一步推动与印度、中国关系的正常化。在对印方面,艾尔沙德注重建设经贸关系,同时就水资源共享与印达成协议。在对华方面,他积极争取经济援助,并推动两国军事和经贸合作。1982 年,艾尔沙德访华期间宣布孟将向中国购买先进武器装备,改善军队武装。1
12、983 年,中孟两国还就孟海军现代化建设达成合作共识。艾尔沙德时期最重要的一项外交贡献是于 1988 年派遣军人和警察参与联114合国维和部队。目前,孟已成为联合国维和部队最大的派遣国之一。a齐亚 拉赫曼的遗孀卡莉达 齐亚领导孟加拉国民族主义党(BNP)于 1991 年通过民主选举上台执政,成为孟首任女总理。卡莉达政府首先受到了美国的认可和支持,卡莉达在上任第一年访美,并在海湾战争期间派遣部队加入联合国维和部队赴伊拉克作战。“911”事件之后,孟支持美的全球反恐行动,并成为美的反恐同盟。在对印方面,卡莉达政府被认为持“反印”立场,如其认为 孟印军事与战略友好条约属“奴役条约”,完全不符合孟的利
13、益,条约在 1997 年到期后不再续签。b此外,卡莉达政府与巴基斯坦政府在情报领域保持密切合作,同时为印东北部地区的叛乱武装提供武器。c1996 年,谢赫 哈西娜领导的人民联盟在大选中获胜,但其执政时间短暂且在选前出于政治考虑而宣布不会续签印孟友好合作和平条约,使得这一时期的孟印关系并没有发生显著变化。在对华方面,卡莉达政府执政期间注重加强两国经贸合作,两国于2005年宣布建立“长期友好、平等互利的全面合作伙伴关系”,并在贸易、产业和科技方面签署多项合作协议。二、孟加拉国多元平衡外交的现实考量历经多次动荡的政权更迭,孟加拉国从 2009 年起进入稳定的人民联盟持续执政时期,孟的外交政策也呈现出
14、难得的连续性。从现实角度来看,哈西娜领导的政府主要基于推动经济增长、维护内政稳定和维护周边安全三重需求制定了多元平衡外交政策。(一)推动经济增长的需求哈西娜自 2009 年上台以后,积极推进孟加拉国的政治经济改革,推动孟加拉国经济快速增长。据世界银行统计,孟加拉国国民贫困率从 1991 年的 43.5%下降到2016 年的 14.3%,2020 年新冠疫情前的年平均 GDP 增长率达 6%以上,新冠疫情之后经济快速复苏,2021 年 GDP 增长率达 6.9%。d此外,孟已于 2015 年达到中低收入国家水平。2021 年 2 月,经联合国发展政策委员会评估,孟将于 2026 年正式脱离世界最
15、不发展国家名单,进入发展中国家行列。此前,人民联盟曾分别在 2006 年和2014 年发布孟加拉国愿景 2021与孟加拉国愿景 2041两份文件,文件明确提出孟发展的主要目标是保持经济增长,消除贫困以及构建可持续发展的社会。a Bangladesh in UN Peacekeeping,Armed Forces Division,https:/afd.gov.bd/un-peacekeeping/bangladesh-in-un-peace-operation.b Shakhawat Liton,“Has BNP forgotten its anti-India past?”,The Dail
16、y Star,June 4,2015, Pinak Ranjan Chakravarty,“Bangladesh-India Ties Poised For a Strategic Upgrade”,Indian Foreign Affairs Journal,OctoberDecember,2018,Vol.13,No.4,pp.269-276.d The World Bank,“the World Bank in Bangladesh”,October 6,2022,https:/www.worldbank.org/en/country/bangladesh/overview.115孟加拉
17、国多元平衡外交的历史向度、现实考量与前景展望哈西娜政府取得了不俗的成绩,但是孟的发展前景并非一片坦途,要保持经济持续增长并改善民生,仍面临复杂的国际国内形势等多重挑战。从孟国内来看,创造更多就业岗位、提升政府治理效率等是亟待解决的问题。孟加拉国是世界上人口密度最大的国家之一,每年约有 200 万青年进入就业市场,国内就业形势严峻。a人民联盟曾公布题为“孟加拉国迈向繁荣”(Bangladesh in the advancement of prosperity)的竞选纲领,具体从宏观经济发展、基础设施建设、减贫、能源、工业发展、交通、数字孟加拉国等方面进行了详细的论述,而这些施政规划都是以服务经济
18、增长为主要目标。b孟加拉国当前经济形势是典型的外向型经济,严重依赖国际市场并易受冲击。孟加拉国的出口产品主要以成衣制造等轻工业产品为主,主要出口市场为发达国家,对于原材料与机械进口的依赖程度较高。按照进出口总额来看,孟主要出口目的国前五位分别是美国、德国、英国、西班牙和法国,长期以来美国和欧洲市场是孟成衣等商品的主要出口目的地。c此外,孟海外劳工的汇款也成为该国的经济支柱之一。2018 至 2019 财年,海外汇款流入高达 164 亿美元,同比上涨 9.47%。目前有近 1000万孟加拉国人在国外工作,并把收入汇回国内。d对孟加拉国来说,要实现经济稳定增长的目标,制定恰当的外交政策及营造稳定的
19、国际环境至关重要。(二)维持内政稳定的需求孟加拉国将于 2024 年 1 月举行新一届大选,哈西娜领导的人民联盟是否能够连任关系到未来政策制定的走向。从上一届大选情况来看,孟的政治生态已发生根本性转变,人民联盟的政治力量得到大幅加强。2018 年 12 月 31 日,孟加拉国选举委员会宣布,执政党人民联盟党主席谢赫 哈西娜领导的包括执政党在内 14 党大联盟在 12 月 30 日举行的第 11 届国民议会选举中胜出,共赢得议会300个席位中的288个,超过半数,组建孟加拉国新一届内阁。e由前外交部长卡马尔 侯赛因(Kamal Houssain)领导的反对党联盟民族统一战线(Jatiya Oik
20、ya Front)仅获得 7 席。人民联盟的传统对手孟加拉国民族主义党获得a Musthahsin Ul Aziz,“Skilling up Bangladeshs youth for a changing job market”,the World Bank,https:/blogs.worldbank.org/endpovertyinsouthasia/skilling-bangladeshs-youth-changing-job-market.bShakhawat Liton,“View our mistakes with kindness”,the Daily Star,Decembe
21、r 19,2018,https:/ The World Bank,“Bangladesh Trade Summary 2015 Data”,The World Integrated Trade Solution,September 3,2019,https:/wits.worldbank.org/CountryProfile/en/Country/BGD/Year/LTST/Summary.d Overview of Bangladesh Economy,Embassy of the Peoples Republic of Bangladesh in Russia,https:/banglad
22、eshembassy.ru/economy-trade-investment/overview-of-bangladesh-economy/.e 孟加拉国国民议会共 350 个席位,其中 300 个席位通过民主投票直接选出,50 个席位是女性保留席位,根据各政党在国民议会中的席位比例进行分配。1167 席中的 5 席,人民论坛党获得 2 席。a哈西娜带领的人民联盟在此次选举中以绝对优势胜出,这是自 1991 年孟加拉国恢复议会选举制度以来,首次有领导人赢得第四任期。此次大选之后,孟执政党人民联盟的执政地位得到进一步强化,在国民议会中的席位上升了 25 席。孟主要反对党民族主义党(BNP)因公开
23、抵制本次大选,所有候选人拒绝参加议会和地区选举,导致其在孟国内的政治势力被进一步削弱。孟加拉国民族主义党政治实力的衰退并非偶然,其日渐式微的趋势可追溯到 2013 年。自2009 年起,经四年审判,孟加拉国最高法院裁定民族主义党最主要的政治联盟伊斯兰大会党为非法政党,取消该党的参选资格。随后,伊斯兰大会党的主要领导人因在 1971 年孟加拉国独立进程中犯下战争罪而被处死。作为孟民族主义党长期以来最有力的政治盟友,伊斯兰大会党的倒台使得其政治联盟势力被大幅削减。而本次大选中的反对党联盟“民族统一战线”是在选前临时组建,还没有形成稳定的政治结构。值得注意的是,“民族统一战线”的领导人侯赛因是哈西娜
24、之父、孟开国总统谢赫 穆吉布 拉赫曼执政时期的外交部长,是执政党人民联盟的旧部。不论从政党构成,还是从领导人背景,反对党联盟都难以对人民联盟构成实质性挑战。在此背景下,哈西娜再次带领人民联盟及其盟友以多数席位组建政府,对孟政治生态的重塑产生重要影响。一方面,孟长期存在的政治恶斗基本平复。孟于 1991年恢复民主选举,长期对立的谢赫和齐亚两大政治家族恶斗不断。1996年到2008年间,虽有民主选举的政府执政,但由看守政府阶段性地维护政治秩序。可以说,孟政治生态长期处于混乱,人民联盟和孟民族主义党因家族仇恨和两党之间的政治对立而无法在对方执政时做好辅助工作,使孟长期无法出台连续性的政策。2009
25、年,哈西娜率领人民联盟上台执政后开始整顿政治秩序。具有标志性的事件是 2013 年宣布伊斯兰大会党为非法政党,2018 年前总理卡莉达 齐亚被控贪腐罪并被判处 17 年监禁,且被孟选举委员会取消选举资格。b此外,民族主义党代理党主席,卡莉达 齐亚之子达里克 拉赫曼因面临同样的指控而在英国寻求政治庇护。孟民族主义党面临群龙无首和缺乏政治联盟的局面,政治实力严重受损。另一方面,人民联盟政府的执政维持了孟政策制定的延续性。哈西娜自 2009 年再次当选总理以来领导孟取得瞩目的经济发展成就。尤其是在新冠疫情暴发之后,其积极稳定孟的出口经济,同时通过多边外交手段从中国、美国、韩国等多国获得新冠疫苗,为复
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