美国拜登政府的移民政策调整:影响、挑战及前景.pdf
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1、61聊城大学学报(社会科学版)2023年第4期美国拜登政府的移民政策调整:影响、挑战及前景徐金金,刘慧(南昌大学公共政策与管理学院,江西南昌330031)摘要:拜登政府搭建了移民政策新框架,试图通过停建边境墙、推进非法移民合法化、放宽合法移民限制等措施来维护美国作为一个移民国家的价值观。但同时,拜登政府保留了前任政府的部分移民政策,重启了“公共负担”规则和“留在墨西哥”政策。拜登政府移民政策改革取得了一定成效。但同时也引发了边境危机,给美国边境各州带来了沉重的负担,甚至威胁到国家安全。拜登总统后两年的移民政策将面临共和党的严重攀肘,但政策放宽是大势所趋。关键词:美国社会;拜登政府;移民政策中图
2、分类号:D523.8;D 7 7 1.2文献标识码:A文章编号:16 7 2-12 17(2 0 2 3)0 4-0 0 6 1-12收稿日期:2 0 2 3-0 5-0 1基金项目:国家社会科学基金重点项目(2 2 AGJ011):美国政治生态变化和两党对华政策比较研究;江西省高校人文社会科学重点研究基地项目(JD20097):美国西奥多罗斯福总统时期的反腐政策及其对中国的启示。作者简介:徐金金(19 8 4-),男,浙江衢州人,南昌大学公共政策与管理学院讲师,法学博士;刘慧(2 0 0 0-),女,江西万安人,南昌大学公共政策与管理学院研究助理。国际人口迁移是全球化进程中的重要内容。目前,
3、美国依然是移民的主要目的国,联合国2 0 2 2 年世界移民报告数据显示,截止到2 0 2 2 年,美国共接收了510 0 多万国际移民。作为一个由外来移民及其后裔组成的国家,美国的移民问题层出不穷,移民政策也伴随着政府的更迭不断演变。在美国,移民政策不仅是一项选举政治议题,还是一个关系到多方利益的现实难题,移民政策是美国历届政府的施政重点。特朗普政府采取了严苛的移民政策,包括加大执法力度、打击非法移民、收紧工作签证、限制移民享受美国政府的社会福利等内容。特朗普政府的这一系列举措在美国社会引发了巨大争议。拜登上台后对移民政策做了重大调整,在寻求底护者和难民、边境、非法移民与合法移民问题上采取了
4、更多人道主义色彩的改革。那么,拜登政府移民政策调整面临什么挑战?有何影响?其未来发展趋势是什么?针对这些问题,学界已经有了一些初步的研究。中国现代国际关系研究院美国研究所张文宗研究员分析了拜登可能推行的移民政策及其前景。中国国际问题研究院欧洲研究所步少华研究员从海地非法移民危机入手,指出拜登应对拉美非法移民问题的新政陷入困境。中国国际科技交流中心李军平研究员等学者对拜登推行的留学、移民政策进行了梳理,并提出对我国引进人才的政策建议。中国人民大学李庆四教授和许鸿波博士详细梳理和分析了美国非法移民问题及拜登政府的移民政策,评估了拜登政府移民政策调整的效果,指出其对于改善非法移民处境起着积极作用,同
5、时影响着美国的内政外交。中国社会科学院美国研究所助理研究员王聪悦分析了大国博奔背景下的美国对华移民政策。她指出,美国通过对中国的“全政府一全社会”的打压将其对华International Organization for Migration,World Migration Report 2022,December 1,2021,https:/worldmigrationreport.ionint/wmr-2022-interactive/.张文宗:拜登移民政策的设想与现实,环球时报2 0 2 1年3月1日。步少华:拜登移民新政走入死胡同,环球时报2 0 2 1年10 月15日。李军平、张橙:美
6、国总统拜登近期留学、移民政策评析,未来与发展2 0 2 1年第11期,第7 5-7 8 页。李庆四、许鸿波:拜登政府移民政策的调整及影响,美国研究2 0 2 2 年第2 期,第133-159 页。62的移民政策进一步推入复杂深水区,身处两国关键竞争领域的中国移民很难快速脱离“瓶颈期”。上海国际问题研究所助理研究员马萧萧考察了拜登政府高技术移民政策及其制约因素。他认为,拜登政府高技术移民政策主要包括强化人才吸引与国际教育、打造国际人才联盟以及吸引技术难民。美国国内反移民民粹主义、利益集团政治以及国际高技术移民竞争从不同层面限制了其政策绩效。通过梳理关于拜登政府移民政策的相关研究现状后发现,当前针
7、对拜登政府移民政策的研究仍然欠缺,无论是在数量上,还是在研究深度上都很有限。现有研究大都集中在评述拜登上任初期的某些新措施,大多数学者偏重于从非法移民问题、技术移民问题、华人移民问题等方面对拜登政府移民政策进行研究,而将各方面政策内容整合并进行系统性研究的论文较少。本文试图对拜登政府移民政策的背景、动因、内容、阻力与前景进行全方位探析,囊括寻求庇护者和难民、边境、非法移民、合法移民与内部执法等多个方面。一、拜登政府移民政策调整的背景在美国,移民政策不仅是一项选举政治议题,还是一个关系多方利益的现实难题。特朗普政府在“美国优先”的执政理念下全面收紧移民政策。其移民改革措施虽然取得了一定的成效,但
8、却广受争议,其中存在的问题也逐渐显露。拜登上台后,解决前任特朗普政府遗留下来的移民问题,扭转反移民趋势成为当务之急。在就职当天,拜登总统就签署了一系列行政命令,撤销了前总统特朗普的许多移民政策及其所包含的执法重点,并公布了全面移民法案改革大纲。在上任的前10 0 天里,拜登总统将移民问题作为政策优先事项之一,积极推动其移民政策改革。据美国移民政策研究所(Migration PolicyInstitute,M PI)统计,拜登政府百日内就移民问题所采取的行政行动是特朗普政府的三倍。实际上,拜登政府的移民政策调整是兑现竞选承诺、应对美国人口结构变化、维护美国宪法和国际形象的需要,旨在稳固票仓,缓解
9、国内即将到来的人口危机,恢复美国价值观和国际领袖地位。一)兑现竞选承诺,巩固民主党票仓拜登政府移民政策改革是拜登总统履行竞选承诺,巩固扩展民主党票仓的需要。拜登曾在总统竞选期间承诺,如果他成为总统,将废除特朗普政府移民政策中的大部分,并推行自已的竞选纲领。对于“童年入境暂缓遣返”计划中的那部分移民,拜登致力于使他们获得帮助,并为他们成为合法公民提供途径;而对于特朗普政府所颁布的“穆斯林禁令”,拜登称特朗普是在滥用权力,旨在歧视有色人种移民,并称自已当选后会废除穆斯林国家公民的签证禁令;至于美墨边境墙,拜登称不会拆除这道墙,但也不会继续建设它,他认为五角大楼的资金应用于边境执法上,比如投资改善入
10、境口岸的检查基础设施等。拜登还表示当选后会立即为约110 0 万的非法移民转换身份,让他们获得绿卡,然后入籍成为新公民,获得投票权。拜登希望借这些非法移民和他们的后代扩大民主党选民基本盘,从而争取其在未来选战中的选票优势。他已经明确了将外来移民作为自已的基本票仓,因此只有给移民越来越开放的政策,才能稳住自己的基本盘。(二)厂应对人口结构变化,缓解国内人口危机拜登总统移民政策放宽是应对美国人口结构变化需要。美国正在经历着人口结构转型,即随着发展王聪悦:大国博奔背景下的美对华移民政策变化之探析,世界民族2 0 2 2 年第2 期,第49-6 3页。马萧萧:拜登政府高技术移民政策及其制约因素,现代国
11、际关系2 0 2 2 年第9 期,第42-50+6 0 页。M i g r a t i o n Po l i c y In s t i t u t e,In H i s Fi r s t 10 0 D a y s i n O f f i c e,Pr e s i d e n t Jo e Bi d e n H a s A d v a n c e d T h r e e T i me s a s M a n y Ex e c u t i v eActions on Immigration as Donald Trump Did,April 26,2021,https:/www.migration
12、policy.org/news/first-100-days-office-biden-executive-actions.National Public Radio,Biden Pledges To Dismantle Trumps Sweeping Immigration ChangesButCan He Do That?,September 14,2020,https:/www.npr.org/2020/09/14/912060869/biden-pledges-to-dismantle-trumps-sweeping-immigration-changes-but-can-he-do-
13、tha.The Biden Plan for Securing Our Values as a Nation of Immigrants,Joe Biden for President,https:/ 3个孩子。疫情期间受公共卫生和经济双重危机影响,美国出生率再次下降4%。而且,美国皮尤研究中心一项调查发现,越来越多的美国成年人不希望有孩子,原因包括不想生、对气候变化和环境的担忧等等。因此,为应对人口结构变化,避免人口萎缩带来的各种危害,调整特朗普政府时期的移民政策对于拜登政府来说变得尤为重要。(三)维护美国宪法,恢复美国价值观拜登总统移民政策调整是维护美国宪法精神的需要。在前任总统特朗普一系
14、列反移民政策的推行下,美国人引以为豪的宪法原则一一自由及平等原则受到威胁。拜登属于民主党传统建制派,是温和的中间派。作为一名典型的传统政治精英,他“为美国的灵魂而战”,坚持认为特朗普的移民政策是“道德失败”和“国家耻辱”,“对美国的价值观和美国移民国家的历史发起了无情的攻击”,导致美国移民系统承受了巨大的压力。因此,他将坚定维护美国既有的价值观,采取更开放的方针,建立一个公平和人道的移民制度,使美国移民政策与他的信念保持一致,即“移民对于美国作为一个移民国家、美国价值观以及美国对未来的渴望而言至关重要。,(四)重塑世界道德领袖形象,修复盟友关系拜登总统移民政策改革是重塑美国世界道德领袖形象,修
15、复盟友关系的需要。特朗普政府“美国至上”的歧视性政策和移民禁令极大削弱了美国的软实力,冲击了美国与部分盟友的关系。而对于民主党人来说,“美国优先”不仅是一种极不恰当的做法,也是美国人“傲慢和过度”的当代表现。拜登更偏向于温和理性的多边主义,处理对外关系上更强调国际社会的道义规则,而不是特朗普“不按套路出牌”的强硬单边主义。因此,拜登总统极力想要结束极端的移民限制措施,消除特朗普激进移民政策的负面影响,重拾盟友关系,重塑美国作为世界领袖受人尊崇的道德形象,并期望借助移民政策改革加强自身的吸引力和能力,重塑国际领导力,来承担盟友间的领导角色。二、拜登政府移民政策的主要内容在2 0 2 1年1月的就
16、职典礼上,拜登总统提出了一份详尽的移民政策优先事项清单,包括推进使数百万非法移民合法化的立法以及取消前任总统特朗普采取的关键行政行动等。这一清单的总体基调是广开移民大门,增添政策中人道主义色彩,削弱原有移民政策的实用主义、排外主义和民族主义色彩。当前,拜登政府已经推进了许多移民行动,这些行动遍及整个移民管理体系,有政策延续也有政策变革。拜登政府移民政策主要包括:重启部分特朗普时代移民政策、重启和扩大中美洲未成年人计划、增加接收难民数量、停建边境墙、恢复童年入境者暂缓遣返行动、取消旅行禁令并提升H-1B签证通过率。(一)斤政策有守:保留部分特朗普政府移民政策架构管拜登上任后对原有移民政策体系进行
17、了改革,力图与以标志性的反移民立场而闻名的特朗普时代Pew Research Center,Growing Share of Childless Adults in U.S.don t Expect to ever Have Children,November 19,2021,https:/www.pewresearch.org/fact-tank/2021/11/19/growing-share-of-childless-adults-in-u-s-dont-expect-to-ever-have-children/.64形成鲜明对比,但实际上,特朗普政府的许多政策仍然有效。据美国移民研究所
18、(MPI)的统计,迄今为止拜登政府的2 9 6 项移民行政行动中,有8 9 项已经撤销或者开始撤销特朗普政府的行动,但留下的更多。1.重启“公共负担”规则2021年3月9 日,美国国土安全部部长马约卡斯(AlejandroNM a y o r k a s)发表声明,称政府将不再在法庭上维护2 0 19 年的“公共负担”规则。接着拜登政府在3月15日正式废除了特朗普政府的“公共负担”规则。然而在8 月2 0 日,美国公民及移民服务局(United States Citizenship and ImmigrationServices,U SCIS)发布了一则国土安全部拟就“公共负担”规则制定征求公
19、众意见的通知,并于三天后在联邦公报(Fe d e r a l R e g i s t e r)上发布了最终规则文本,该规则指示USCIS再次以19 9 9 年首次公布的条例为基础来确定公共负担。过这意味着拜登政府正在重启“公共负担”规则。2.重启“留在墨西哥”政策拜登政府于2 0 2 1年6 月发布备忘录,宣布终结“留在墨西哥”政策,即移民保护协议(MigrantProtectionProtocols,M PP),但得克萨斯州和密苏里州称撤销MPP将导致大量无证移民流入这些州,对拜登政府提起了诉讼,得州一名由特朗普总统提名的联邦法官马修卡斯马利克(MatthewJ.Kacsmaryk)更是在8
20、 月裁定恢复协议。尽管拜登政府请求最高法院阻止这一裁定,但遭驳回。2 0 2 1年12 月,根据美最高法院的裁决,国土安全部恢复了MPP,截至2 0 2 2 年1月10 日,已将约2 50 名寻求庇护者送回墨西哥等待美国移民法庭庇护程序的结果。不同的是,拜登政府对MPP做了一系列调整,使其区别于特朗普政府时期的存在形式。一方面,拜登政府扩大了可以被纳入MPP的人群。根据新的移民保护协议,美国海关和边境保护局(CustomsandBorder Protection,CBP)可以将MPP应用于来自除墨西哥外所有西半球国家的移民。另一方面,拜登政府也增加了许多个性化豁免条件。比如,扩大了脆弱性筛查的
21、类别,即澄清了“有已知精神或身体健康问题的个人包括那些“残疾或与怀孕有关的医疗状况”的人。而一个最重要的变化是增加了为担心在墨西哥遭受迫害或酷刑的底护申请者除名的流程。即在底护申请者抵达美国出庭后,将会有CBP工作人员询问他们返回墨西哥是否担心安全,所有那些说他们害怕的人都将得到庇护官员的非遣返面谈,且申请者只需证明在墨西哥存在迫害或酷刑的“合理可能性”,就能获得豁免。(二)政策有为:扭转前任政策,建立公平和人道的移民制度虽然目前美国移民管理体系仍然带有鲜明的“特朗普印记”,但不可否认的是,通过推进各种移民行动,拜登政府已经开始扭转前任的移民政策,建立起有助于发展美国经济的公平和人道的移民制度
22、,并恢复美国的价值观。1.重申对寻求庇护者和难民的承诺在护者和难民方面,拜登政府试图结束特朗普政府对人道主义保护施加的严格限制,扩大已经在美国境内或寻求入境的个人数量并增加其类别,使这些人有资格获得延迟行动、假释、临时保护身份(T e mp o r a r y Pr o t e c t e d St a t u s,T PS)、庇护者或难民身份等法律保护。Migration Policy Institute,Biden at the One-Year Mark:A Greater Change in Direction on Immigration than Is Recognized,Jan
23、uary 19,2022,https:/www.migrationpolicy.org/article/biden-one-year-mark.U.S.Ci t i z e n s h i p a n d Immi g r a t i o n Se r v i c e s,D H S Se c r e t a r y St a t e me n t o n t h e 2 0 19 Pu b l i c Ch a r g e R u l e,M a r c h 9,2 0 2 1,h t t p s:/www.uscis.gov/news/news-releases/dhs-secretary
24、-statement-on-the-2019-public-charge-rule.Federal Register,Public Charge Ground of Inadmissibility,August 23,2021,https:/www.federalregister.gov/documents/2021/08/23/2021-17837/public-charge-ground-of-inadmissibility.Homeland Security,Court Ordered Reimplementation of the Migrant Protection Protocol
25、s,December 6,2021,https:/www.dhs.gov/migrant-protection-protocols.American Immigration Council,The“Migrant Protection Protocols”,January 7,2022,https:/www.americanimmigrationcouncil.org/research/migrant-protection-protocols.65(1)重启和扩大中美洲未成年人计划。2 0 2 1年2 月2 日,拜登总统发布第140 10 号行政命令,指示国土安全部和国务部长“考虑采取适当的行
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