面向风险社会的农村公共服务供给创新:基于传统研究范式的再反思.pdf
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1、经济与管理评论理论经济 基金项目山东省社科规划研究项目“山东省美丽乡村建设中公共文化服务供给能力提升研究()”作者简介王姣()女山东莘县人中共山东省委党校(山东行政学院)经济学教研部讲师山东省社科理论重点研究基地山东省委党校(山东行政学院)高质量发展研究中心研究员 主要研究方向:“三农”问题跨学科研究面向风险社会的农村公共服务供给创新:基于传统研究范式的再反思王 姣 彭留英(.中共山东省委党校(山东行政学院)山东 济南.山东财经大学经济学院山东 济南)摘 要 中国特色社会主义进入新时代城乡共同富裕目标需要农村公共服务供给更加充足外界风险挑战严峻多变要求农村公共服务供给更加高效公共风险的城乡非均
2、衡分布需要农村公共服务供给更加公平 我国农村公共服务供给面临着理论研究的范式困境、供给实践的效率困境、制度改革的二元化困境等问题亟待进一步改革创新 基于对农村公共服务供给传统理论的比较与反思风险社会情境下农村公共服务的底层逻辑和本质功能应是对冲公共风险 基于“公共风险”的前提假设农村公共服务供给主体、供给结构与绩效评价实践创新应全面展开 新时期“风险分配”与“财富分配”并重的逻辑下农村公共服务的制度供给应超越传统的“福利主义”打破“易升不宜降”和“结构刚性”将“确定性思维”转换为“不确定性思维”为农村公共服务制度体系植入风险防范的基因关键词 风险社会农村公共服务创新 编码././.中图分类号.
3、文献标识码 文章编号()一、引言长期以来我国高度重视“三农”事业发展 党的十八大以来伴随着脱贫攻坚和乡村振兴的实施围绕农村公共服务的供给国家投入了大量人力、物力与财力 伴随着我国经济社会的转型与国际形势的日趋复杂我国农村社会正处于新旧秩序的交替转型期 共同富裕目标需要农村公共服务供给更加充足风险社会情境要求农村公共服务供给更加高效公共风险非均衡分布需要农村公共服务供给更加公平 然而当前我国农村公共服务面临着理论的范式困境、供给实践的效率困境、制度改革的二元化困境等问题农村公共服务的供给仍有较大的改进空间(骆永民等)使农村公共服务的改革创新提上日程 年第 期理论经济本文基于风险社会特征和“公共风
4、险”理论假设立足农村公共服务的本质功能是对冲公共风险的基本命题为农村公共服务供给理论研究探索出一个研究范式以公共风险最小化作为农村公共服务供给效率评价的逻辑标准为农村公共服务供给效率提升提供了一个实践路径基于公共风险理论为农村公共服务供给政策优化提出一个改革路径使农村公共服务供给超越“福利主义”范畴为农村公共服务的有效供给提供理论支持和实践指导二、研究范式的再反思:传统农村公共服务供给理论的比较与困境经济体制改革以来我国城乡公共服务的供给差异问题得到了学界的广泛关注 由于学科切入视角的不同农村公共服务供给研究也相应地形成了财政分权视角、地方政府发展视角以及乡村治理视角等三种理论学说 与此相对应
5、农村公共服务供给问题的研究形成了三大研究范式 即财政的公共支出范式、地方政府行为的制度分析范式以及基层社会治理的分析范式(一)财政的公共支出范式财政的公共支出范式主要从财政分权的框架下探究公共财政支农、公共转移支付的经济增长效应(李焕彰、钱忠好高远东、花拥军黄季焜等解垩缪小林等)值得注意的是精准扶贫实践广泛开展以来有更多的学者开始关注公共转移支付的减贫效应并产生了观点的分化(卢盛峰、卢洪友樊丽明、谢垩高鸣、宋洪远)一部分学者认为公共转移支付可以有效地解决贫困问题也有其他学者认为政府财政资金可能会导致贫困人群的“福利依赖”产生“负向激励”效应 财政学的分析范式是研究公共服务问题的经典范式但是从实
6、践来看单纯的财政投入的增加、支出绩效的管控并不能解决城乡公共服务结构性失衡以及供给低效率的问题(吕炜)因而单一财政分析范式的现实解释力不强(二)地方政府行为的制度分析范式“地方政府行为的制度分析范式”从中国式分权、政治晋升等体制下的地方政府行为对城乡公共服务的不平衡、不充分问题进行了制度分析范式的解释 研究表明在中国式分权、“晋升锦标赛”等政治因素约束下地方政府的公共服务供给偏好会被“政治晋升锦标赛”“地方政府府际竞争”所支配(何艳玲等陈思霞、卢盛峰)从而产生了“重城市轻农村”“重基建、轻民生”的财政支出偏向 值得注意的是地方政府行为影响下的“财政纵向失衡”效应的分析体现出财政分析范式和地方政
7、府行为范式的融合(储德银、迟淑娴)能够较好解释现实更为接近农村公共服务现状的真实逻辑 然而这一分析范式不能体现出经济发展阶段的变化因此无法从历史和未来相统一的角度建立更具解释力的一般性框架(三)基层社会治理的分析范式“基层社会治理的分析范式”从要素组合模式的角度分析了政府供给、个人与市场供给、多元供给等不同供给主体、投入模式和要素配置方式下农村公共服务对农户福利、农村经济发展和农村社会治理产生的差异性影响 现有文献认为政府作为公共服务供给唯一主体缺乏有效的生产机制和制度安排造成了农村公共服务供给效率低下(姜晓萍、陈朝兵经济与管理评论理论经济)而部分领域以公共服务市场化为主要手段的民营化思潮又会
8、陷入私人资本的逐利性与公共服务的公共性之间的矛盾难以调和由于有些地方政府的缺位、“逃责”(李友梅等)以及公共服务消费者需求响应机制的钝化使得损害公共性的事件层出不穷 因此在治理的逻辑下基层社会治理范式给出了公共服务的政府、市场、社会多元协同合作供给的药方 应然逻辑上实现多元化供给是公共服务供给的归宿之一然而受制于发展阶段的桎梏我国公共服务多元化的实践之路还需要更为广泛的社会培育(四)研究范式的比较与反思无论是财政的公共支出范式、地方政府行为的制度分析范式还是基层社会治理的分析范式都只是有效地抓住了农村公共服务供给的一个方面 财政的公共支出研究范式从公共财政方面对农村公共服务供给不足的逻辑进行了
9、解释而地方政府的行为分析范式则对地方政府在农村公共服务供给中的“城市偏向”“结构偏向”问题进行了研究从地方政府行为逻辑的角度提出了一种解释分析框架基层社会治理的研究范式主要从治理主体的角度对农村公共服务供给的效率差异问题进行了研究 然而无论是财政的公共支出范式、地方政府行为的制度分析范式还是基层社会治理的分析范式都在一定程度上忽视了对农村公共服务供给的底层逻辑问题的研究因此很难从系统的视角提出充分有效的分析与解释框架 说明在涉及公共服务的基本问题、底层逻辑上农村公共服务的理论研究还没有形成共识还存在着争议这些争议的存在在某种程度上影响着公共服务实践的有效开展三、底层逻辑的再探究:农村公共服务的
10、本质功能是对冲公共风险当前我国当前面临的最大背景就是经济社会的转型与现代化建设我们不仅要经受转型期经济社会发展的阵痛还要经历现代化发展的普适性风险 农村公共服务供给质量的提升首要问题是要找准农村公共服务供给的底层逻辑 而长期以来公共服务理论和实践都更多强调效率(单位投入的产出)在一定程度上忽视了供给的价值理念、结构效应与规模边界等基础性问题更是缺乏一个综合的、系统性的分析框架亟须具有中国特色的理论研究范式本文的研究即是在风险社会的情境下利用跨学科的思维厘清农村公共服务的理论分歧扫除农村公共服务相关的认知迷雾在风险社会的背景下和公共风险理论的视阈中为构建中国特色农村公共服务理论体系奠定基础(一)
11、农村公共服务供给理论逻辑改进的背景:风险社会现代社会是高效率、高技术条件下的社会也是一个风险日益聚集、变异的社会 和古人相比人们干预自然和科学预测的能力增强但现代社会的脆弱性并没有被减弱反而被大大加深了 比如不断爆发的经济危机、突发疫情、年苏伊士运河的大堵塞事件都显示出现代社会的脆弱性即一个微小的事故或者调控失败就有可能引致社会大范围的短期瘫痪 这一切表明在现代社会系统的逐渐强化之下世界变成了紧密联系的整体往往是牵一发而动全身由此越是技术发达、权力集中的社会就越是难以承受风险的蔓延 伴随着城市化的进程衍生于城市的风险因素也在逐渐向农村蔓延当前中国社会正面临着风险社会和转型社会的双重风险嵌套 一
12、方面现代社会的风险不确定性是人类社会普遍面临的一般性命题另一方面我国社会转型的风险是指从传统社 年第 期理论经济会向现代社会从农业社会向工业社会从计划经济的体制向市场经济体制从封闭型的社会向全球化转变的社会发展和变迁 我国当代的社会转型包含了社会结构、运行机制以及价值理念三个方面 转型期的风险本身携带着制度性风险的基因而这一风险又和风险社会的风险因素互嵌在了一起 因此很难在风险源头上区分是社会转型或者是风险社会所导致的在还没有真正走向现代的时期我们面临着比西方社会更为艰难的风险治理任务承受着西方在现代化进程中的风险 在这种情况下我们不仅面临着传统风险的挑战也不可避免地要应对现代风险带来的一系列
13、矛盾转型期以来乡村的情况发生了巨大的变化 伴随着城乡人口流动限制的放开中国人口城镇化率从 年的 发展到 年 以上到“十四五”末期我国人口城镇化率有望超过全国人口的 尽管人口城镇化率和户籍城镇化率还存在一定的差距但我国的城镇化进程仍然在继续“乡土中国”的情形正在被打破“城乡中国”的格局正在形成 在城镇化进程中城市和乡村都在发展但是乡村的发展速度远低于城市在渐进的经济社会转型过程中我国农村公共风险表现出两个方面的特点一是现代社会的风险向农村蔓延是全球普遍性的风险二是转型时期我国农村经济社会的风险因素 这两者相互叠加构成了当前我国农村公共风险的基本图景(二)农村公共服务的一般性作用:对冲公共风险风险
14、具有共享性和传染性单个的风险点互相关联形成风险链和风险网分散的风险点在风险链和风险网中交叉传递并逐渐扩散放大如果控制不当或者引爆其中一个风险点就可能产生多米诺骨牌效应形成风险事件进而可能导致危机(李成威)转型背景下的中国农村面对的风险既是叠加的也是结构性的不同层次、不同领域、不同类型的风险相互关联任意的风险点有可能通过相互交织的风险链条而不断地扩散、累加与放大并进一步汇聚成为更大的风险 当这些风险放大到一定的程度“公共风险”就产生了个体的力量、市场的路径已经无法解决了 如果听之任之不仅可能威胁到农村领域还会有极大的概率威胁到全局的发展在公共风险假设的前提下事物发展和变革的逻辑是“公共风险的最小
15、化”(刘尚希、李成威)农村公共服务的本质是对冲农村公共风险这是公共服务的“公共风险”假设在农村领域的具体表现 如果说农村公共风险是威胁农村经济社会稳定、健康发展的“魔鬼”那么农村公共服务的供给就是拴住这只魔鬼的“魔盒”农村公共服务通过调节各类相关主体的利益关系实现公共风险的平衡配置避免公共风险的聚集从而达到化解公共风险的目的 例如通过农业生产性公共服务的投入可以规范农业生产各主体之间的利益关系平衡政府、市场、农户以及社会之间的风险规避风险的聚集造成危机事件(三)农村公共服务的特殊性作用:风险抵冲能力的公平分配由于场域的差异城乡之间公共风险的种类与发生概率是有差异的城乡居民自身抵冲风险的能力也是
16、不尽相同因此我们有必要将其做分别的探讨尤其是要将农村公共服务与农村公共风险之间的关系问题进行研究 贝克曾经深刻地说明了风险社会与阶级社会存在的差别他提到如果说阶级社会是一种稀缺型的社会主导的范式是财富与资源的分配 而对于风经济与管理评论理论经济险社会而言就是一种剩余型的社会社会主导的范式是风险的分配 所谓风险的分配主要是指在不同主体之间调配关于风险认知能力的科学性与风险抵抗能力的合理性(潘斌)对于中国的实际情况来说风险社会情境下城乡之间的差距不仅表现在城乡居民的收入的差距、财产的差距还表现在城乡之间风险认知和风险治理能力的差异 三类差距的存在形成了阻碍城乡融合发展的三大鸿沟其中风险分配的差异最
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