检察机关提起环境公益诉讼的完善.pdf
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1、 年 月山西省政法管理干部学院学报 ,第 卷第 期 【本期关注】收稿日期:基金项目:年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“民法典编纂中成员权入典立法研究”(项目编号:)的阶段性成果。作者简介:黄佳妮(),女,江西九江人,华东政法大学刑事法学院 级硕士研究生,研究方向:刑法学、司法制度等;郭兰英(),女,山西岚县人,山西省政法管理干部学院法律事务系副教授,山西鼎信泽律师事务所兼职律师,研究方向:商法、经济法;张建萍(),女,山西太原人,山西省政法管理干部学院学报编辑部主任,研究方向:法理学。如英国法律明确规定,为了公共利益,检察院可提起公益诉讼。为防止重复起诉的情况发生,英国一般由检察长作为提
2、起公益诉讼的代表,检察长可以应告发人的请求决定是否提起环境侵扰诉讼,也可以为保护公众的环境权依自身职权直接提起诉讼;法国规定当事人只需在败诉时再缴纳诉讼费用,进一步降低了当事人的诉讼成本,除此之外,法国环境诉讼制度也承认集体诉讼的资格地位,在 环境法 中还对集体诉讼资格的批准制度做出了明确的要求规定;巴西检察机关在并没有局限在“诉讼”这一手段上,而是采取了诸多“非诉”手段参与环境治理,诸如:合法肉制品计划、诉讼等项目。这也体现了在行政机关监管不力的情况下,检察机关以更强的敏锐性和更灵活的解决手法处理环境污染行为的能力。检察机关提起环境公益诉讼的完善黄佳妮,郭兰英,张建萍(华东政法大学 刑事法学
3、院,上海 ;山西省政法管理干部学院,山西 太原 )摘要 年我国正式确立了检察机关的原告地位。由于检察机关提起环境公益诉讼制度,目前依旧处于初步发展阶段,法律制度和程序等亟需完善。通过研究 年检察机关原告地位确立以来的 份判决书,发现在实践中检察机关提起环境公益诉讼仍存在不少问题:案件线索来源有限、调查方式无刚性保障、检察机关内部专业人才不足以及环境修复资金不足。因此,可以考虑赋予检察机关环境公益诉讼先诉权。同时,推广卫星遥感实验室、生态环境监测实验室的使用,并探索政检合作新思路。建设“环境 司法”复合型人才队伍。在环境修复方面,从根源遏制违法主体的行为以创新性方法拓宽环境修复资金获取渠道。关键
4、词 检察机关;环境公益诉讼;公益诉讼诉权;环境修复 中图分类号 文献标识码 文章编号 ()党的二十大报告作出了“完善公益诉讼制度”的重要部署,让公益诉讼再次走进我们的视野,而在检察机关提起公益诉讼案件中环境公益诉讼案件占比最为突出。自 年 月至 年 月 日,检察机关共立案办理公益诉讼案件 万余件,其中生态环境与资源保护领域案件近 万件,在全部检察公益诉讼案件中的占比超过 。检察机关提起环境公益诉讼制度是解决环境问题纠纷的一种有益手段,国外也有许多有益经验值得借鉴。但目前理论界对其研究仍存在不足:第一,学者对于检察机关提起环境公益诉讼制度的研究以理论层面的研究为主,缺乏对该制度实践运行状况的考察
5、研究;第二,学者的研究方向侧重于国家试点地区,对非国家试点地区的关注度低。针对以上问题,此次调研活动将对比各调研地现状,侧重于对非国家试点地区现状进行考察研究,以期全面把握我国检察机关提起环境公益诉讼的现状及存在的问题。一、检察机关提起环境公益诉讼的实证分析检察机关提起公益诉讼在 年正式立法之后,案件迅速增多,目前已经形成了以诉前程序为主、诉讼为辅的民事与行政公益诉讼并存的发展模式。笔者通过查阅无讼案例、北大法宝、威科先行法律信息库和中国裁判文书网,以时间为索引,以“检察院”和“环境公益诉讼”为关键词,随机抽样,整理出了 个案例,以此为分析对象,对 年后我国环境公益诉讼的发展情况进行了分析。(
6、一)被告范围的扩展通过对 年的数据进行分析发现,检察机关提起环境公益诉讼的被告类型主要有公民(例)、行政机关(例)、公司(例)、组合(例)、个人独资企业(例)和其他(例)。行政机关能够成为第二大类型被告,与两个因素有关:一是 年 中华人民共和国行政诉讼法(以下简称 行政诉讼法)的修正完善使得检察机关提起环境行政公益诉讼的权力法定化,大大降低了阻碍。二是 年以来检察机关陆续开展了“回头看”活动,对行政机关在检察建议后的工作情况进行考察,严格监督行政机关滥用权力或者不作为现象。(二)环境被破坏类型突出案例实证中,检察机关提起环境公益诉讼的环境被破坏类型有生态破坏(例)、水污染(例)、危险废物污染(
7、例)、土壤污染(例)、固体废弃物污染(例)、大气污染(例)。不同于环境污染的“排放”,生态破坏是一种“索取”。常见的生态破坏现象包括非法开采树木、捕猎野生动物、非法开采矿产资源等。在 年的案件中,生态破坏案件远超过环境污染案件,这说明我国给予了生态环境高度的关注。但案件数量的增长尚不能证明生态破坏得到有效治理。目前,大气和水资源仍然是我国的重点污染现象,然而在司法实践中,由于大气污染和水污染刑事案件数量较少,检察机关无法及时获得相关线索,提起环境公益诉讼。土壤污染、危险废物污染、固体废弃物污染案件数量较往年数据并没有明显变化。但是在生态文明建设的大背景下,检察机关仍然需要加大这三类案件的执法力
8、度。(三)诉讼请求类型尚需精确检察机关提起环境公益诉讼的诉讼请求类型依被告主体的不同,可以分为两类:()行政机关为被起诉主体,诉讼请求可分为“确认违法型”“继续履职型”和“处理补救型”。()非行政机关为被起诉主体,诉讼请求可分为“停止型”“修复型”和“赔偿型”。从 个案件分析,目前环境公益诉讼主要存在四个问题。预防性诉求欠缺。设计环境公益诉讼制度的目的不仅在于保护受损的环境公共利益,更应当保护生态环境免受侵害。通过实证研究,我们发现环境公益诉讼案件对于保护环境具有滞后性。在已经产生严重污染或者实际损害公共利益较长时间后,才提起诉讼会使得生态环境修复难度加大。如在 年山东的一起环境公益诉讼案件中
9、,被告常年将废酸液储存在有渗漏问题的废水池中并进行违法排放,对周边土壤、地下水等造成极为严重的污染,经评估鉴定,其不仅需要高达 万元的生态损害修复费用,而且因为长期且大面积的污染,修复需要很长的周期。惩罚性诉求不足。惩罚性赔偿,顾名思义,要让被告承担远超其危害行为自身所造成的实际损失的法律责任。虽然检察机关的诉讼请求也包括被告支付生态环境损害费的内容,但是该诉求所要求的损害赔偿均以对环境造成的实际损害作为赔偿的内容,这是“填平式”的补偿而非惩罚性的赔偿。如在 年重庆的一起环境公益诉讼案件中,被告最终承担的环境损害费数额为 元,该赔偿数额包含的内容如公式所示:元 财产损害 元 生态环境损害 元
10、应急处置费用 元 应急监测费用 元。惩罚性生态损害赔偿,会给可能造成环境污染的主体以更大的警示,从而减少他们危害环境的犯意。诉讼请求定式化。在对环境行政公益诉讼案件进行实证分析之后,笔者发现在检察机关提出的众多诉讼请求中“确认违法”和“继续履职”占比最多,而其他的诉讼请求只在少量案件中出现。原因在于若检察机关只要求行政机关履职,行政机关为了避免责任会在诉讼期间积极履职,消除违法现象,那法院也将会因为缺乏现实基础无法支持检察机关的诉讼请求。为了提高诉讼成功率,检察机关往往注重同时提起“确认违法”和“继续履职”的诉求,与此相对,其他的诉讼请求便不会得到重视。“照单全收”率高。在检察机关基于维护生态
11、环境的目的提出诉讼请求后,一般法院都会予以支持。但在实际的环境损害案件中,由于各地检察机关表达诉讼请求的能力存在差别,可能导致所提第 卷第 期 黄佳妮等:检察机关提起环境公益诉讼的完善笔者在此所用“组合”指代公司和公民共同作为被告的分类情形。参见山东省烟台市人民检察院诉王振殿、马群凯环境民事公益诉讼案,山东省烟台市中级人民法院()鲁 民初 号民事判决书。参见重庆市人民检察院第三分院诉刘云贵、刘晓等环境污染责任纠纷案,重庆市第三中级人民法院()渝 民初 号民事判决书。出的诉讼请求并不能完全解决环境受损问题。因此,法院直接判决支持检察机关的诉讼请求并不能有效解决问题。如 年重庆市某检察机关要求该县
12、林业局督促盗伐行为人补植树木,法院支持该诉求判决被告补种树木,而简单的补种其实并不一定是最好的环境修复方法。(四)高效的举证方式仍需发掘环境公益诉讼举证方式多种多样,多采用低成本、易获取的方式。以现场图片为例,一般而言,有现场平面图、现场拍摄照片等,随着科技的发展,出现了 示意图(位置面积)、卫星图片以及利用无人机对现场环境进行航拍等方式,极大地丰富了我国环境公益诉讼的举证方式。当涉及较为复杂的环境损害时,则通常需要制作环境现场检测报告,出具由委托机构鉴定的意见书等。在对案例进行相关研究之后,笔者发现环境损害鉴定费用较为昂贵,大多为 元及以上,使得举证成本增加。而专家咨询的方式虽然成本较低,且
13、专家咨询意见影响力也较大,但不属于我国法定证据种类。更多低成本、高效率的举证方式还有待挖掘,从而提高诉讼效率。在举证程序上,检察机关提起公益诉讼前作出公告是法定程序的要求。反思公告期的设置使得检察机关必须经过 天的公告期才能对环境受损案件提起诉讼,且以法律规定的相关机关和相关组织起诉为优先。这种程序上的设置很有可能导致错过最佳取证时间或者给环境造成更大的破坏。二、检察机关提起环境公益诉讼存在的问题基于前文所述的 份判决书实证分析结果,结合在山西省人民检察院调研考察的情况,笔者认为,现阶段我国检察机关提起环境公益诉讼的问题与困境如下:(一)案件线索来源有限目前,不同地区的检察机关都遇到了线索来源
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