检警机关在侦查阶段推行企业合规治理的路径探索.pdf
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1、检警机关在侦查阶段推行企业合规治理的路径探索焦俊峰,王易摘要:随着涉案企业合规改革的深入,企业合规治理在刑事诉讼程序中的横向延展成为新的探索方向。当前,起诉阶段的企业合规面临诉讼程序之困、合规效益之困与侦查僵局之困,检警机关推行侦查阶段的企业合规治理是值得期待的应对方案。这一路径探索具备法律授权条件、刑事政策条件与实践条件等现实根据。为推动侦查阶段的企业合规治理顺利开展,应明确“以商请启动为主,特定情形依职权启动为补充”的企业合规启动模式,构建检察介入与启动合规双层递进式证明标准体系,并完善与企业合规相适配的侦查措施体系。关键词:刑事合规;企业合规;检察介入侦查;侦检协作;侦查措施中图分类号:
2、D926文献标识码:A文章编号:1674-5612(2023)02-0064-122023年4月第 35 卷 第 2 期四川警察学院学报Journal of Sichuan Police CollegeApr.,2023Vol.35No.2一、问题的提出涉案企业合规治理,是指人民检察院在办理涉企犯罪案件时,督促涉案企业针对刑事风险控制方面的漏洞进行积极整改,并对合规承诺进行调查、评估、监督和考察,参考考察结果依法对涉案企业与涉案人员作出不起诉、提出从宽处罚的量刑建议等宽缓处理的决定。我国检察机关主导的涉案企业合规改革已经历了三年的实践探索。2020 年 3 月,最高人民检察院启动“企业合规监管
3、”试点改革工作,在上海、江苏等地选定 6 家基层检察院作为试点单位,探索合规不起诉制度的实践经验。2021 年 3 月,最高人民检察院将试点范围扩大至 10 个省级检察机关。2022 年 4 月,涉案企业合规试点工作在全国检察机关全面推开。截至 2022 年 8 月,全国检察机关累计办理涉案企业合规案件 3218 件,对整改合规的 830家企业、1382 人依法作出不起诉决定,有效挽救了一批企业,促进其合规经营,对营造法治化营商环境具有深远影响。涉案企业合规的理论研究也随着改革的推进逐渐深入。主要观点如下:我国企业合规改革一定程度上受到域外制度启发1,是检察机关以认罪认罚制度为切入点2,主要围
4、绕“合规考察免责模式”,在企业犯罪“实体入罪”愈发普遍的背景下,建立的一种“程序出罪”基金项目:国家社会科学基金一般项目“社会关联视角下的黑恶势力犯罪治理机制研究”(19BFX071)收稿日期:2023-03-10作者简介:焦俊峰,男,河南南阳人,法学博士,中南财经政法大学刑事司法学院教授,硕士生导师,主要从事刑事诉讼法学、治安学研究;王易,男,江苏扬州人,中南财经政法大学刑事司法学院学生,主要从事侦查学研究。64DOI:10.16022/51-1716/d.2023.02.006的创新机制3,旨在为推动组织体自我管理提供外部程序性激励4。随着改革的铺开,学者开始关注与反思企业合规的本土化实践
5、5,在“合规不起诉模式选择”6“企业合规第三方监督评估机制建构”7等方面展开研究。然而,刑事诉讼层面的涉案企业合规研究往往将场域局限在审查起诉阶段,这种囿于审查起诉期限的短暂实践,其合规效果备受质疑8。以克服此问题为契机,部分学者在立法论之外找到了新思路,即企业合规在刑事诉讼程序的横向延伸,并着手探索检警机关在侦查阶段推进企业合规治理的可能。有学者指出,“涉案企业合规改革无疑需要统筹立法、司法、行政等多方资源,由检察机关牵头主导已明显力不从心”,因此期望检察机关“与公安机关在企业犯罪立案侦查环节充分协调”9。有学者更进一步提出了侦查阶段推进企业合规的构想,在分析其法理支撑与规范依据的基础上搭建
6、起基本制度框架1074-78。还有学者认为应当构建一种侦诉共同审查制度11。但有关在侦查阶段推进企业合规治理的研究尚不成熟,除文献数量稀少外,还有以下两个方面的原因:在理论基础阐述方面缺少对该制度构想之价值的充分提炼与现实根据的多维分析,不足以说服更大范围的检警机关将其作为一种可靠可行的方向加以探索;在路径建构方面较为粗糙,缺乏与侦查工作紧密契合的制度设计,难以为检警机关在侦查实务中推进企业合规治理提供明确指引。基于此,本文分析了局限于起诉阶段的涉案企业合规之困境,阐述了企业合规向侦查阶段延伸的意义,并依靠法律授权条件、刑事政策条件与实践条件等现实根据论证了该探索的正当性与可行性。在此基础上,
7、本文结合现有法律规范、实务工作与学术演绎,构建起递进式的侦查阶段企业合规启动模式,提出了从证据要求与侦查措施体系两方面完善制度设计构想。二、局限于起诉阶段的涉案企业合规之困境涉案企业合规改革致力于解决两方面问题,一是如何清除影响其推进的障碍,二是如何提高其刑事激励效果。当前,局限于起诉阶段的涉案企业合规面临着诉讼程序之困、合规效益之困和侦查僵局之困,在合法性与效果方面均有不足。由检警机关在侦查阶段推进企业合规治理,将是有效的应对方案。(一)诉讼程序之困:审查起诉期限与合规考察时限存在矛盾相比于先决定再合规的“检察建议模式”,基于合规考察结果作出决定的“附条件不起诉(合规)模式”具有充分发挥刑事
8、激励措施效果、有力保证合规整改成果的显著优势和更广的适用空间。但是,刑事诉讼法规定的审查起诉期限的短时有限性与合规考察期限的弹性长期性存在严重冲突12。刑事诉讼法 第 172 条规定:“人民检察院对于监察机关、公安机关移送起诉的案件,应当在 1 个月以内作出决定,重大、复杂的案件,可以延长 15 日。”由于附条件不起诉在当前的立法中被限定在未成年人实施的可能判处一年有期徒刑以下的特定类型案件,因此,涉案企业无法通过附条件不起诉出罪。实践中,一些检察机关会通过退回补充侦查或变更强制措施的方式为合规整改争取空间,达到“附条件不起诉”的效果,前者最长可争取到 6 个月的办案期限,后者则最多争取到 1
9、2 个月,但这对于结构复杂的大型企业来讲,仍无法满足焦俊峰王易检警机关在侦查阶段推行企业合规治理的路径探索65其有效合规整改的需求。此外,将程序视为纯粹的工具,无视其设置本意而用于达成其他意图的做法并不符合规范正当程序和司法规律的要求。譬如,通过退回补充侦查“借时间”的做法,已经被“案-件比”质效评价标准的推行严格规制。考察域外,涉案企业建立并运行合规计划、司法机关评价企业合规计划的有效性都需要耗费很长的时间。“据不完全统计,刑事合规计划的执法调查期限通常以年为单位”13。而从前述典型案例与地方检察院出台的文件来看,我国企业合规试点的考察期限设置往往在 3 至 6 个月,最长一般不超过 1 年
10、,与域外做法相比有一定差距,可能影响合规整改与考察的充分开展。将企业合规向前延伸至侦查阶段则可以有效化解这一矛盾。在不采取强制措施的情况下,法律没有对侦查的期限作出明确限制,这意味着侦查阶段的合规考察能够适应更为复杂的情况需要,为充分合规整改提供了足够期限。并且,将具有执行意义的合规整改前移至侦查阶段,在审查起诉阶段仅保留合规评估与决定的事项,更有助于检察机关在有限时间内集中资源调查企业实际合规成果并作出判断,降低了“纸面合规”“虚假合规”的风险。(二)合规效益之困:起诉阶段的企业合规可能错过挽救时机出于对证据保全的考量与对赃款转移的顾虑,在司法实践中,公安机关对涉案企业财物采取查封、扣押、冻
11、结等措施的现象非常普遍14。同时,一些公安机关对涉案企业负责人羁押时间还较长,这些做法对企业经营管理造成的影响不可估量。挽救企业、预防企业再犯是企业合规改革的初衷,检察机关对合规不起诉制度的不懈探索,正是为了防止有罪判决为企业印上“犯罪人”的烙印,避免企业在市场中丧失活力与竞争力。但有些情况下,一些侦查措施对企业的负面影响可能比刑事处罚更为严重。对于管理体系不完备、风险应对机制不健全的企业,对其管理者的羁押和涉案财物的强制性措施可能使企业陷入管理混乱、资金链断裂甚至破产的境地,此时再对涉案企业启动合规整改程序,多无实质上的挽救效果。企业可预期的长足发展是企业自身实施成本高昂的合规整改的一大动力
12、来源。对于已经受追诉活动影响且难以存续的企业而言,启动合规程序很难达到预期效果。因此,检察机关有必要在侦查阶段介入,做好羁押必要性审查,与公安机关达成共识,尽早开展企业合规程序,确保更多涉案企业能活下来、留得住、发展好。(三)侦查僵局之困:事实查证障碍阻断企业合规治理可能随着规模的扩张、企业组织架构趋于复杂,企业违法犯罪行为常隐藏于合法经营活动之下,犯罪足迹从涉网到涉云。这些新形势导致企业犯罪案件,特别是企业有组织地从事的经济犯罪、计算机犯罪、跨国犯罪等案件的取证难度增大、侦破效率降低。公安机关若只是依赖传统手段,必将会遭遇诸多查证障碍15。对于部分有犯罪线索但查证困难的涉企案件,公安机关可能
13、“疑罪从挂”。由于案件陷入侦查僵局,不能移送检察机关审查起诉,检察机关因此无从启动涉案企业合规程序以促进企业整改,违背了企业合规改革的初衷。诚然,侦查人员可以利用认罪认罚从宽制度,为这一窘境带来一些转机。但是由于企业管理者认罪认罚,主动交代犯罪事实往往仅能争取到从宽的处理,并不能实质性地改变追诉活动对企业名誉的影响与发展的限制,因此部分企业高管仍会以博弈的心态对抗刑事焦俊峰王易检警机关在侦查阶段推行企业合规治理的路径探索66追责。而在侦查阶段推行企业合规将使上述僵局得以打破,因为企业通过与追诉机关的合作最终很有可能争取到不起诉的决定,这会对企业管理者的心态产生质的影响。将企业合规延伸至侦查阶段
14、,将配合侦查作为一项重要义务纳入合规方案中,能够获得企业管理者的支持,极大降低公安机关取证难度,提高案件侦破效率,减少涉及犯罪的企业较长时间被挂案的可能,提高企业合规治理的适用机会。侦查的顺利开展也能为企业合规打下基础:促进其对于犯罪情形形成清晰的认知从而为企业开展合规自查、明确整改方向提供科学参考,同时也有助于消灭企业犯罪的诱因。三、侦查阶段推行涉案企业合规的现实根据破解起诉阶段的涉案企业合规之困境,推行企业合规向侦查阶段延伸是一个重要的探索。同时,在侦查阶段推进涉案企业合规并非无本之木,丰富的规范性文件、刑事政策资源和广泛实践为这一制度探索提供了现实根据,体现出其正当性与可行性。(一)多份
15、规范性文件为侦查阶段推行企业合规提供规范依据围绕涉案企业合规出台的多份规范性文件衔接起法律规范体系与改革实践,其中部分条文直接或间接地成为在侦查阶段推行企业合规的规范依据。第一,关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见(试行)(以下简称 指导意见)第 4 条规定:“对于同时符合下列条件的涉企犯罪案件,试点地区人民检察院可以根据案件情况适用本指导意见:(一)涉案企业、个人认罪认罚”由此看出,涉案企业合规改革与认罪认罚制度是密切关联甚至具有依附性的,还有学者直接将企业合规制度描述为“以认罪认罚从宽制度为基础的企业组织犯罪程序分流机制”16。而 刑事诉讼法 第 15条将认罪认罚从宽作为一项基
16、本原则确立下来,这项原则在侦查、审查起诉和审判三个环节均适用。因此,侦查阶段的企业合规程序可视作涉企犯罪案件在侦查阶段认罪认罚从宽制度的适当延展,可参照认罪认罚从宽的制度安排运行。第二,指导意见 第 14 条规定:“人民检察院应当将第三方组织合规考察书面报告、涉案企业合规计划、定期书面报告等合规材料,作为依法作出批准或者不批准逮捕、起诉或者不起诉的重要参考。”“批准或不批准逮捕”是检察机关在侦查阶段进行的活动,根据该规定,检察机关在批捕阶段就应当将企业合规要素纳入参考当中,也意味着在批捕之前便需要启动合规考察,这是企业合规延伸至侦查阶段在条文中的直接体现。第三,涉案企业合规建设、评估和审查办法
17、(试行)第 3 条规定:“涉案企业应当全面停止涉罪违规违法行为全力配合有关主管机关、公安机关、检察机关及第三方组织的相关工作。”因此,从现有规范看,公安机关也是参与企业合规建设的适格主体,负有督促涉案企业开展合规与弥补犯罪危害后果的积极职责。第四,关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见(以下简称 意见)对公安机关与检察机关的关系给出了更新的诠释。公安机关和检察机关应在协作配合中强化监督制约、在监督制约中保障协作配合,协同构建以证据为核心的刑事指控体系17。作为合作性司法理念的产物,企业合规不仅要求控辩双方由对抗走向合作,也暗含对追诉机关之间行焦俊峰王易检警机关在侦查阶段推行企业合规治理的路径
18、探索67动保持一致的期待,因为这能够更大程度地降低合作成本,保障控辩双方对共同诉讼利益的追求。在侦查阶段推行涉案企业合规,与 意见 期待的共同构建刑事诉讼“大控方”方向一致,侦查监督与协作配合“一体两翼”的关系也表现得更为突出。因此,检察机关与公安机关通过侦查监督与协作配合机制促成办案理念上的协同、推进企业合规改革的做法,彰显着新形势下检察机关与公安机关关系的内涵,具有法理意义上的正当性。(二)既有刑事政策为侦查阶段推行企业合规提供动力源泉合规不起诉与合规从宽体现少捕慎诉慎押的内涵,是宽严相济刑事政策理念的具体体现。2019 年,中共中央、国务院发布 关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的
19、意见,明确要求“加大对民营企业的刑事保护力度,推动民营企业守法合规经营”。近年来,各地公检法纷纷出台刑事诉讼的各阶段配套措施,助力优化法治化营商环境。可见,努力让企业“活下来”“留下来”“好起来”已经成为刑事政策的重要取向,是高度凝聚的政治共识。2021 年 5 月 13 日,时任最高人民检察院检察长张军在张家港市检察院就企业合规调研时强调:从讲政治的高度共同推进企业合规工作。推进企业合规工作是政治性极强的业务工作,需要有关各方全力以赴共同抓落实18。在刑事政策的指引下,检察机关与公安机关已经多次联合推进优化营商环境专项行动,譬如,2020 年起,最高检联合公安部部署了新一轮涉民营企业刑事“挂
20、案”专项清理工作,取得了显著成效,涉诉民营企业正常经营秩序得以恢复。可以预见的是,在侦查阶段推行涉案企业合规能够得到广泛的支持,可以在多方协调下平稳有序地推进企业合规前移,而不用担心改革缺乏行动力。(三)广泛的实践为侦查阶段推行企业合规方案落实提供保证1.司法指导案例展示了多元化的介入方式最高人民检察院第二批企业合规典型案例中的“张家港 S 公司、雎某某销售假冒注册商标的商品案”案情显示,证明犯罪故意的证据不充分,且部分证据的合法性难再查明,导致案件久拖不绝,对公安机关与涉案企业均造成了困扰。掌握情况后,检察机关与公安机关深入会商,达成共识,由检察机关引导涉案企业开展合规建设并提出检察建议,公
21、安机关随后撤案,僵局最终得以解决。第三批案例中的“上海 Z 公司、陈某某等人非法获取计算机信息系统数据案”案情显示,作案手法涉及专业领域,普陀区检察院应公安机关邀请介入侦查。检察机关指导公安机关固定 Z 公司爬虫程序、云服务器电子数据等关键证据,清晰地认定了犯罪事实,又引导公安机关在讯问时关注作案动机、公司制度、发展前景等与企业合规关联的问题,为开展企业合规整改奠定了基础。这些指导案例展现了检察机关在涉企案件侦查阶段多元化的介入情形与方式,为后续的实践提供了参考。2.侦检协作机制提供了充分沟通的平台2022 年 10 月 19 日,在党的二十大新闻中心第三场记者招待会上,最高人民检察院副检察长
22、童建明表示,最高检会同公安部建立侦查监督与协作配合机制,已建立起 3600 多个协作办公室。侦查监督与协作配合办公室的建立能够打通公安机关与检察机关之间的信息壁垒,实现案件信息的共享,使检察监督更及时,协作配合更高效。办公室的运作实质上实现了个案提前介入机制的延伸,可以成为侦查阶段企业合规开展的平台,为检察官第一时间接触与介入涉企犯罪案件侦查、警检会商办理企业合规有关事项提供便捷高效的渠道。焦俊峰王易检警机关在侦查阶段推行企业合规治理的路径探索683.地方性探索为制度演进提供了经验支持任何制度构想都需要不断的实践才能变得饱满。虽然涉案企业合规在侦查阶段的推行尚未受到普遍关注与论证检验,但是一些
23、地区已先行试点。2022 年 8 月,泉州市洛江区公检法会签 关于建立涉案企业合规改革试点工作协作机制的意见,规定人民检察院可以经公安机关商请或依职权介入侦查,第三方监督评估机制也可以在侦查阶段启动。2022年 9 月 6 日,海口市秀英区人民检察院与海口市公安局秀英分局、海口市公安局开发区分局共同签署了 关于优化法治化营商环境适用企业合规机制办理涉企刑事案件的衔接办法(试行),对涉企刑事案件合规的适用条件、关键环节确定了共同标准,对检察机关提前介入涉企刑事案件的方式方法作出明确的规定。先行探索经验能够为涉案企业合规在侦查阶段的推行提供参考,也是涉案企业合规在侦查阶段推行可行性的有力佐证。四、
24、侦查阶段推行涉案企业合规的路径构建检警机关在侦查阶段推行企业合规治理的路径,首先应明确企业合规的启动模式,即确定企业合规程序中检察机关与公安机关的关系和检察介入侦查的时机。良好的检警关系和权责分工是基础,而对时机的恰当把握则是实现制度目标的关键若过晚则不能达到及时挽救企业和破解侦查僵局的效果,若过早又可能影响侦查的独立性。确立涉企犯罪案件侦查的证据要求则是将企业合规时机准确化的有效方式,因为证据的质与量的积累往往与案件侦查进度相对应,达到特定的证明标准即意味着时机的成熟。案件侦查依赖特定的侦查措施,因此需要将涉案企业合规的价值理念融入侦查措施体系,以促进侦查阶段的企业合规顺利进行。(一)明确侦
25、查阶段企业合规启动模式结合现有实践探索与研究成果,本文将涉案企业合规在侦查阶段的启动类型总结为商请启动模式与依职权启动模式两种。1.两种启动模式比较辨析(1)商请启动模式。商请启动模式强调检察机关应公安机关商请介入侦查,即在侦查过程中,公安机关发现涉案企业具有合规意愿与开展合规可能的,主动向检察机关发送商请函,邀请检察机关介入,共同对涉案企业开展审查。在具体实践中,公安机关可以根据涉案企业的合规申请提出商请,也可以主动作出商请。主动提出商请可能是基于公共利益的考量,也可能是因为侦查活动陷入僵局,需要检察机关引导侦查方向。应商请介入后,检察机关经考察认为符合条件的,应会同公安机关制发 企业合规权
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