国家公园中央管理的逻辑证成和实现路径.pdf
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1、引用格式:刘彤彤.国家公园中央管理的逻辑证成和实现路径.南京工业大学学报(社会科学版)():.国家公园中央管理的逻辑证成和实现路径 刘彤彤(.武汉大学 政治与公共管理学院湖北 武汉.武汉大学 环境法研究所湖北 武汉)摘 要中央管理作为国家公园管理模式的选择形成权力上收中央的运行逻辑 国家公园的内涵和属性符合行政法上公共用公物的基本概念从中析出的公共用公物权成为论证国家公园中央管理的理论支撑自下而上的实践反馈和自上而下的体制沿革奠定了现实基础 然而国家公园试点出现的地方立法权偏离政策目标、央地事权财权划分不清晰和不匹配等问题依旧影响国家公园权力上收的进程 尽管我国现行法律规范对上收权力提供了重要
2、指引但法律原则性和无专门上位法的现状难以为国家公园中央管理的规范化和明晰化提供直接的规范依据 当前国家公园法(草案)进入征求意见阶段通过对第五、六条提出修改意见将国家公园中央管理的思路融入法条设计成为操作层面加快行使中央立法权、明确事权上收类型和中央财政事权配置等方式的法律依据进而实现国家公园中央管理从形式法治走向实质法治、从宏观宣示走向微观落实的体系化建构关键词 国家公园国家公园管理国家公园法(草案)(征求意见稿)央地权力配置中图分类号.文献标识码 文章编号()引 言 年党的十八届三中全会提出“建立国家公园体制”年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了建立国家公园体制总体方案 年习近平主席在生物
3、多样性公约第十五次缔约方大会领导人峰会上发表重要讲话宣布第一批正式设立国家公园名单 年国家林草局国家公园法(草案)(征求意见稿)向全社会公开征求意见 这表明党和国家高度重视国家公园体制建设大力推进国家公园管理体制改革不断尝试通过机构改革和地方试点实践相结合的方式探索契合国家公园定位、激发管理效能的体制 年“十四五”林业草原保护发展规划纲要明确国家公园实行中央政府直接管理、委托省级政府管理两种管理模式国家公园法(草案)(征求意见稿)规定的国家公园范围内全民所有自然资源资产所有权行使规则也为上述管理模式提供了制度支撑表明了国家公园由中央政府管理的基本定位也即国家公园中央管理是作 收稿日期 基金项目
4、中国博士后科学基金项目“法治视野下国家公园治理央地权力配置研究”()作者简介刘彤彤()女江苏镇江人武汉大学政治与公共管理学院博士后武汉大学环境法研究所讲师研究方向:生态保护法为整体概念而存在只是考虑到各国家公园管理能力、对象和现状等方面的差异性采取直接管理和委托管理等具体方式 虽然权力上收作为实现国家公园中央管理的具体路径已经取得广泛共识但如何进一步实现对国家公园的精细化管理提升国家公园治理效能还需要将国家公园中央管理类型化为立法权、事权和财权逐一进行分析方能转化为国家公园立法的体系化规定尽管国家公园是自然保护地的新类型但达成依法治园的目标并不是无根之木能够在现有法学理论中找寻法理支撑回应多头
5、管理和碎片化等现实问题、融入生态环境保护管理体制改革国家公园体制改革将经历“基础理论试行探索立法确认”的政策法律化过程在理论和实践的双向互动中提升治理效能 然而我国一直存在央地事权划分不清晰、不合理和不规范等共性问题在国家公园建设试点过程中表现为:立法权与政策目标相偏离、央地事权财权划分不清晰、央地事权财权不匹配等 这些问题直接关系到国家公园体制改革的核心按照习近平法治思想“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求如何通过体制机制的条文设计贯彻权力上收中央的主线是确保国家公园制度设计与现行法律规定相衔接的衡量标准一、国家公园中央管理的理论溯源和现实基础国家公园作为自然保护地的新
6、类型其内涵和属性定位于行政法上公物的二次分类 公共用公物 以公共用公物权作为国家公园中央管理的理论溯源有利于构筑权力上收的合法性基础 与此同时国家公园中央管理作为现行生态环境管理体制下的具体安排既有部分权力上收的先例又有试点实践的反馈结果是契合自下而上管理需求的选择.国家公园中央管理的理论溯源国家公园作为我国推进自然保护地体系建设、深化生态文明建设成果的载体具有国家代表性、全民公益性与实现人民美好生活需要相适配 为了确保国家公园管理有法可依运用行政法上公共用公物的管理规则有利于奠定国家公园中央管理的理论基础()国家公园属于公共用公物自然资源作为公众可以自由、直接、非排他性享用的物属于公众共用物
7、随着国家或者政府机关行使公权力确认国家所有自然资源这部分自然资源已经转变为具有排他性的公共所有财产这种排他性的公共所有财产正符合公物的特征 公共用公物作为公物的下位概念在公物作为满足公用目的需要依据公法规则确立、供公众使用或受益的财产基础上明确了行政主体提供或者管理公物的资格旨在防止公物由于过度或者不当利用所造成的整体效益减损 国家公园作为新事物从国家公园的概念、国家主导管理的定位、全民公益性的目标以及全民所有自然资源资产所有权行使规则等内容来看宜将国家公园确定为公共用公物 一方面国家公园作为环境、资源和生态的统一体具备了环境支持、资源供给和生态服务三大功能是生态文明建设背景下维护公共利益的典
8、型代表另一方面国家公园的全民共享不能简单地等同于公众可以不受拘束地享有国家公园的全部效益而是应当根据政府制定的正负面清单遵循禁止性和许可性等事项的法定程序开展活动 由此政府作为维护公共利益的代表有义务对国家公园进行管理和规划在行使行政管理权和分配权的过程中也对公民使用权产生一定限制 基于此将国家公园归于公共用公物的具体表现形式从政策性话语转变为法学概念不仅有利于从法学理论层面对刘彤彤 国家公园中央管理的逻辑证成和实现路径国家公园进行体系化解读而且形成了国家公园中央管理的权力基础()国家公园中央管理源于公共用公物权公共用公物权是行政主体为保障和增进公共福利在其提供或者管理的公共用公物上设定的公法
9、性权力(利)公共用公物权具备了公法性、公共福利性、有限支配性和非排他性 种法律特性影响了公共用公物的所有权、使用权和管理权 社会公众的分散性决定了社会公众难以作为统一行使所有权权能的主体因此借由公共信托理论或者委托代理理论将权力依法赋予行政主体使中央政府具备代表行使所有权权能的合法资格 国家公园以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的中央政府作为具备代表行使国家公园内全民所有自然资源资产所有权合法资格的主体理当承担“社会公众中央政府”委托代理关系中的代理者角色 按照我国管理权层层下放的传统本应由地方政府作为管理国家公园的主体然而国家公园的国家代表性和管理可行性两大定位前者表明了国家公园在自
10、然保护地体系中的核心地位后者则依据功能主义的要求表明中央政府的管理范围和能力与国家公园相匹配 具体而言一方面中央政府作为履行国家环境保护义务的第一责任者应遵循公共用公物的规定用途对其加以利用使公众受益作为最终目标 中央政府以满足人民日益增长的美好生活需要为指引按照严格保护还是允许利用将国家公园划分为核心保护区和一般控制区再按照功能类型在一般控制区内明确允许利用的用途一般控制区作为承接人口和产业转移的缓冲地带既要保障原住居民生产生活等生存需要的生活空间允许原住居民对区域内自然资源以维持必要生产生活为限度进行合理使用又要承担国家公园外部环境以供公众自由选择进行体验兼具生态、文化、休闲等有益作用的游
11、憩功能 另一方面中央政府以保持现状、防御危险和风险预防为导向综合运用积极和消极等行政给付行为对公共用公物行使管理权力 这些行政给付行为既包含确权管理、公园规划、监测评估、用途管制和生态修复等直接、正向保护行为也囊括退出机制、应急预警风险防控、灾害防治和行政执法和禁止性规定等间接、反向防止生态损害结果发生的防御措施 上述行政给付行为采取了不同程度的介入手段推进自然资源科学保护和合理利用正是国家公园上收的权力类型.国家公园中央管理的现实基础我国国家公园中央管理并不是中央政策初始直接确定的总体思路而是通过地方试点实践对中央直管、省政府代管、地方管理等模式进行横向对比后得出的最优选择并且上收权力作为弥
12、补地方生态保护和管理不力的解决方案已经在生态环保领域有所实践()自下而上的经验总结国家公园体制建设采取试点先行的模式积累经验但是 年国家公园试点工作的验收评估结果显示:管理体制未能达到“统一、规范、高效”的要求主要表现为试点管理机构隶属关系复杂管理条块分割各片区分头推进规划、考核、管护、监测等工作 国家公园管理机构与辖区内地方政府的关系尚未厘清职责出现交叉 虽然在形式上完成了“国家公园管理局各国家公园管理机构”的机制设置迈出了“建立统一事权”的第一步但实际上试行的中央直接管理、中央委托省政府管理、中央和省政府共管、中央和多层级地方政府委托管理的 种模式未能有效解决国家公园“属地管理”的问题一方
13、面地方参与将在一定程度上折损国家公园保护大面积生态系统的执行效果 在信息不南京工业大学学报(社会科学版)对称和监管乏力的情况下按照“由谁设立、对谁负责”的惯例由地方设立和管理的国家公园管理机构将会陷入“激励不相容”和“地方俘获”的境地可能会作出生态保护让位于经济发展的短视行为这不仅损害了国家公园全民公益性的自然基础而且也无法满足包含生态、文化、艺术等多元价值在内的美好生活诉求 另一方面分头管理以及职责划分不清晰严重制约了国家公园管理机构行使职责 首先对于生态类权力的归属主体除了国家公园管理机构概括性地拥有国家公园管理权以外林业、农业和水利等自然资源主管部门依据中华人民共和国草原法(以下简称草原
14、法)、中华人民共和国渔业法中华人民共和国森林法(以下简称森林法)等环境资源单行法律的授权事实上形成共享国家公园内自然资源管理权的情形此种情形增加了国家公园管理职责分工和协作机制的难度 其次随着我国“警归警”以及生态环境综合执法改革的推进森林公安整体转隶公安部国家林草局与森林公安的关系从领导管理转变为业务指导分化了国家公园管理机构的综合执法权 最后缺乏稳定统一的财政保障直接限制了国家公园管理机构的履职尽责 目前国家公园财政投入多由中央和地方两级政府承担中央财政主要通过下达补助的方式帮扶国家公园建设尚未形成稳定的财政保障体系在地方层面虽然有广东和福建等极少数省份开始尝试设立国家公园建设专项资金但由
15、于新设专项支出财政专户的严格规定导致地方整体推进速度非常缓慢再加上中央和地方政府未能明确各自承担共同财权的边界导致了国家公园建设资金存在缺口 因此国家公园整体保护和管理的需求与地方权力分化、资金支持乏力之间的突出矛盾需要通过上收权力予以纾解()从旧到新的体制沿革国家公园中央管理所要求的权力上收路径可以视为环保垂直管理模式在具体领域的拓展运用旨在通过减少科层制下委托代理关系的层级加强中央或者省级政府对于国家公园保护与管理的宏观调控能力消减我国在原有以块为主的环境保护体制对生态保护全局的不利影响 国家公园权力上收是对环境保护领域上收监测检察执法权力等的拓展属于重要领域提高权力层级的一次调整 年生态
16、环境部印发的关于统筹推进省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革工作的通知中确立了环境保护领域采取省级以下垂直管理的模式重点将环保监测、监察和执法机构由省级生态环境部门统一管理省级政府具备了解决省辖范围内跨区(流)域环境治理问题的条件为全国范围内跨区(流)域环境治理工作的整体推进奠定了基础 一方面上收生态环境保护监察职能能够强化省级政府权威可以压实地方政府完成环境治理任务的执行责任体现环境管理体制纵向权责分配“收权压责”的特征另一方面上收环境质量监测职能有益于保障国家制定环境政策的科学性 环境监测数据是国家统筹协调生态环境治理工作的信息来源但部分地方政府往往出于政绩考量选择与本地环境监测
17、机构“合谋”出现篡改环境数据的违法现象只有上收环境监测权打破信息不对称所引发的负面影响才能保障环境监测数据的真实性环保垂直管理改革作为深刻改变我国环境监管执法体制的方式不仅极大提升了环境治理效能、推动了环境法律的有效实施而且指明了我国以减少环境管理层级作为环境监管转型的基本方向 很显然国家公园的保护特性和管理需求更需要在目前环境垂直管理模式的基础上将权力上收范围从具体事项扩展到国家公园领域作为环境垂直管理在特定领域的升级刘彤彤 国家公园中央管理的逻辑证成和实现路径二、国家公园中央管理的问题呈现为了实现我国国家公园中央管理的目标在综合政治和法律领域权力划分的基础上可以将权力类型化为立法权、事权和
18、财权 然而受制于央地事权划分不清晰、不合理和不规范等共性问题的普遍影响中央上收国家公园立法权、事权和财权的进程被阻碍了.地方立法权与政策目标相偏离由于权力关系的复杂性以及其之于立法内容的重要性在渐进式实验主义改革思路的引导下定位于实验性的地方立法发挥试错功能以期增强中央立法的合理性 由此在对外依赖国外国家公园“一园一法”路径、对内效仿自然保护区“一区一法”模式的框架下各地充分行使地方立法权加紧制定和出台国家公园管理条例以回应地方依法治园和中央总结经验的双重要求从立法原意来看我国下放立法权实施“一园一法”的本意在于充分考虑每个国家公园地理位置和资源分布的差异性因地制宜地制定出具有针对性的保护和管
19、理措施并且通过地方性法规形成关于国家公园管理框架体系和具体内容等探索性成果以便于中央立法采取“提取公因式”的形式对国家公园体制改革中的共性问题作出科学合理、系统全面的规制 然而我国针对神农架、三江源、武夷山和海南热带雨林国家公园制定的 部地方条例均是从管理体制、资源保护、规划建设和法律责任等多个方面对具体国家公园进行的全面法律规制除了在立法名称、适用范围和立法结构方面略有不同外在管理体制、保护利用方面的制度设计和条文内容基本相同与国外“一园一法”通过明确国家公园的机构设置、人员编制、经费使用等内容解决特定国家公园“人”(机构编制)和“钱”(经费)等问题的设置大相径庭由于国内地方立法只是模仿了国
20、外立法模式的外形和表象追求数量和形式的雷同既没有厘清立法模式与立法目的、内容之间的逻辑关系也未能结合各国家公园特点对人地冲突、传统利用、机构和人员编制等做出创新性规定从而无法起到划清权责、理顺体制的作用甚至存在引发立法资源危机、法律冲突等更为严重的风险 因此虽然国家公园试点期间地方行使立法权是国家公园体制改革和法治建设的合理选择但地方立法明显与中央政策寻求保护和管理经验的初衷不相符合 通过分析地方立法权的行使效果和法律文本可以发现亟待中央立法定分止争、明确国家公园管理的基本内容弥补地方立法因囿于级别原因仅停留在规定地方政府的国家公园管理权难以达到对国家公园体制进行整体建构的中央政策要求.央地事
21、权财权划分不清晰国家公园中央管理对现行层层下放的生态环境管理体制提出了新要求其中事权和财权配置作为中央管理体制的核心内容其复杂性和动态化的特性决定了难以从规范层面明确权力划分标准进而客观上增加了权力上收的难度一方面央地事权划分不清晰引发了国家公园管理职能交叉重叠、多头管理的碎片化问题无法确认上收中央的权力类型 一是自然保护地体系内部新旧管理机构之间进行权力重新配置我国自然保护地体系正处于新旧交替、整合转型的共存阶段国家公园建设也受自然保护地空间重叠这一突出问题的困扰 国家公园并不是由各类自然保护地进行简单拼接而成而是经过科学评估将核心保护区域纳入国家公园因而与各类型自然保护地在功能和管理上既有
22、区分也有重南京工业大学学报(社会科学版)复加之自然保护地批次之间的复杂关系势必造成国家公园与现有保护地之间在生态空间上的重叠状态从而引发多个管理机构之间层级不同、权责重叠等问题 申言之国家公园管理机构的职能范围并不是将原自然保护地管理机构职能直接叠加而是根据国家公园的新型管理需要有选择性地部分承接显然概括性授权和模糊性划分标准无法在庞杂的权力体系中明确需要上收的权力类型 二是国家公园管理机构与现行生态环境管理机构之间权力的清晰划分 国家公园管理机构与地方相关职能部门均享有自然资源管理权虽有主次之分但是缺乏明确界限划分的管理权很容易在实践中演变为两方争权或者推诿扯皮的极端现象 我国原自然保护地管
23、理机构主要受地方政府(尤其是市县一级人民政府)管理秉持向上负责的原则能够促使管理机构行为与地方利益趋于一致 然而当国家公园管理机构由中央或者省级政府设立后随着管理主体的层级上调管理机构的权力调整不再是简单地平移而是权力上收的隐性表达 至此国家公园管理权力主体出现了中央与地方之分其背后代表着更为复杂的央地利益很显然原则化的权力配置标准难以判断哪些权力应当上收中央难以为中央维护生态利益提供有效的权力保障另一方面央地财权划分不清晰影响中央财政事权的支持范围和力度 自分税制改革后我国财权划分呈现出“财政共治”特征中央政府和地方政府各自独立承担的财政事权并不多而央地共同财政事权却占多数 尽管已经明确了减
24、少央地共同财政事权的改革方向但是划分央地共同财权依旧是个难题 财政部、国家林草局出台的关于推进国家公园建设若干财政政策的意见作为专门政策文件虽然从整体上划分了关于国家公园建设的中央财政事权、央地共同财政事权和地方财政事权的三大类型但是央地共同财政事权的比重依旧最大且未能进一步细分仅对中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园共同财政事权事项由中央财政承担主要支出责任的情形做出了补充性规定这种具有意向性的表达内容容易出现国家公园中央财政事权和支出责任倚重的情形.央地事权财权不匹配自 年以来推行的分税制改革是财政分权外表下的权力上收而与财权上收中央相反的是随着现代政府职能的扩张地方政府在
25、促进经济发展、城市基础设施建设、社会公共事务管理等方面的财政下行压力日益增大形成了事权财权倒挂现象 虽然国务院印发的国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见明确事权和支出责任相适应的原则并且明确扩大了中央财政在基本公共服务领域的承担范围但尚未从根本上改变央地事权财权不匹配的现象 通过检视和对比国家公园治理实践中事权和财权在中央与地方间配置的组合关系同样发现央地事权财权不匹配的问题首先国家公园中央财政事权范围小于事权配置范围 对于完全属于中央财政事权的范围来说只覆盖了中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园管理机构运行和基本建设 虽然关于“基本建设”的具体内涵并没
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