国家公园中央管理的逻辑证成和实现路径.pdf

引用格式:刘彤彤.国家公园中央管理的逻辑证成和实现路径.南京工业大学学报(社会科学版)():.国家公园中央管理的逻辑证成和实现路径 刘彤彤(.武汉大学 政治与公共管理学院湖北 武汉.武汉大学 环境法研究所湖北 武汉)摘 要中央管理作为国家公园管理模式的选择形成权力上收中央的运行逻辑 国家公园的内涵和属性符合行政法上公共用公物的基本概念从中析出的公共用公物权成为论证国家公园中央管理的理论支撑自下而上的实践反馈和自上而下的体制沿革奠定了现实基础 然而国家公园试点出现的地方立法权偏离政策目标、央地事权财权划分不清晰和不匹配等问题依旧影响国家公园权力上收的进程 尽管我国现行法律规范对上收权力提供了重要指引但法律原则性和无专门上位法的现状难以为国家公园中央管理的规范化和明晰化提供直接的规范依据 当前国家公园法(草案)进入征求意见阶段通过对第五、六条提出修改意见将国家公园中央管理的思路融入法条设计成为操作层面加快行使中央立法权、明确事权上收类型和中央财政事权配置等方式的法律依据进而实现国家公园中央管理从形式法治走向实质法治、从宏观宣示走向微观落实的体系化建构关键词 国家公园国家公园管理国家公园法(草案)(征求意见稿)央地权力配置中图分类号.文献标识码 文章编号()引 言 年党的十八届三中全会提出“建立国家公园体制”年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了建立国家公园体制总体方案 年习近平主席在生物多样性公约第十五次缔约方大会领导人峰会上发表重要讲话宣布第一批正式设立国家公园名单 年国家林草局国家公园法(草案)(征求意见稿)向全社会公开征求意见 这表明党和国家高度重视国家公园体制建设大力推进国家公园管理体制改革不断尝试通过机构改革和地方试点实践相结合的方式探索契合国家公园定位、激发管理效能的体制 年“十四五”林业草原保护发展规划纲要明确国家公园实行中央政府直接管理、委托省级政府管理两种管理模式国家公园法(草案)(征求意见稿)规定的国家公园范围内全民所有自然资源资产所有权行使规则也为上述管理模式提供了制度支撑表明了国家公园由中央政府管理的基本定位也即国家公园中央管理是作 收稿日期 基金项目中国博士后科学基金项目“法治视野下国家公园治理央地权力配置研究”()作者简介刘彤彤()女江苏镇江人武汉大学政治与公共管理学院博士后武汉大学环境法研究所讲师研究方向:生态保护法为整体概念而存在只是考虑到各国家公园管理能力、对象和现状等方面的差异性采取直接管理和委托管理等具体方式 虽然权力上收作为实现国家公园中央管理的具体路径已经取得广泛共识但如何进一步实现对国家公园的精细化管理提升国家公园治理效能还需要将国家公园中央管理类型化为立法权、事权和财权逐一进行分析方能转化为国家公园立法的体系化规定尽管国家公园是自然保护地的新类型但达成依法治园的目标并不是无根之木能够在现有法学理论中找寻法理支撑回应多头管理和碎片化等现实问题、融入生态环境保护管理体制改革国家公园体制改革将经历“基础理论试行探索立法确认”的政策法律化过程在理论和实践的双向互动中提升治理效能 然而我国一直存在央地事权划分不清晰、不合理和不规范等共性问题在国家公园建设试点过程中表现为:立法权与政策目标相偏离、央地事权财权划分不清晰、央地事权财权不匹配等 这些问题直接关系到国家公园体制改革的核心按照习近平法治思想“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求如何通过体制机制的条文设计贯彻权力上收中央的主线是确保国家公园制度设计与现行法律规定相衔接的衡量标准一、国家公园中央管理的理论溯源和现实基础国家公园作为自然保护地的新类型其内涵和属性定位于行政法上公物的二次分类 公共用公物 以公共用公物权作为国家公园中央管理的理论溯源有利于构筑权力上收的合法性基础 与此同时国家公园中央管理作为现行生态环境管理体制下的具体安排既有部分权力上收的先例又有试点实践的反馈结果是契合自下而上管理需求的选择.国家公园中央管理的理论溯源国家公园作为我国推进自然保护地体系建设、深化生态文明建设成果的载体具有国家代表性、全民公益性与实现人民美好生活需要相适配 为了确保国家公园管理有法可依运用行政法上公共用公物的管理规则有利于奠定国家公园中央管理的理论基础()国家公园属于公共用公物自然资源作为公众可以自由、直接、非排他性享用的物属于公众共用物随着国家或者政府机关行使公权力确认国家所有自然资源这部分自然资源已经转变为具有排他性的公共所有财产这种排他性的公共所有财产正符合公物的特征 公共用公物作为公物的下位概念在公物作为满足公用目的需要依据公法规则确立、供公众使用或受益的财产基础上明确了行政主体提供或者管理公物的资格旨在防止公物由于过度或者不当利用所造成的整体效益减损 国家公园作为新事物从国家公园的概念、国家主导管理的定位、全民公益性的目标以及全民所有自然资源资产所有权行使规则等内容来看宜将国家公园确定为公共用公物 一方面国家公园作为环境、资源和生态的统一体具备了环境支持、资源供给和生态服务三大功能是生态文明建设背景下维护公共利益的典型代表另一方面国家公园的全民共享不能简单地等同于公众可以不受拘束地享有国家公园的全部效益而是应当根据政府制定的正负面清单遵循禁止性和许可性等事项的法定程序开展活动 由此政府作为维护公共利益的代表有义务对国家公园进行管理和规划在行使行政管理权和分配权的过程中也对公民使用权产生一定限制 基于此将国家公园归于公共用公物的具体表现形式从政策性话语转变为法学概念不仅有利于从法学理论层面对刘彤彤 国家公园中央管理的逻辑证成和实现路径国家公园进行体系化解读而且形成了国家公园中央管理的权力基础()国家公园中央管理源于公共用公物权公共用公物权是行政主体为保障和增进公共福利在其提供或者管理的公共用公物上设定的公法性权力(利)公共用公物权具备了公法性、公共福利性、有限支配性和非排他性 种法律特性影响了公共用公物的所有权、使用权和管理权 社会公众的分散性决定了社会公众难以作为统一行使所有权权能的主体因此借由公共信托理论或者委托代理理论将权力依法赋予行政主体使中央政府具备代表行使所有权权能的合法资格 国家公园以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的中央政府作为具备代表行使国家公园内全民所有自然资源资产所有权合法资格的主体理当承担“社会公众中央政府”委托代理关系中的代理者角色 按照我国管理权层层下放的传统本应由地方政府作为管理国家公园的主体然而国家公园的国家代表性和管理可行性两大定位前者表明了国家公园在自然保护地体系中的核心地位后者则依据功能主义的要求表明中央政府的管理范围和能力与国家公园相匹配 具体而言一方面中央政府作为履行国家环境保护义务的第一责任者应遵循公共用公物的规定用途对其加以利用使公众受益作为最终目标 中央政府以满足人民日益增长的美好生活需要为指引按照严格保护还是允许利用将国家公园划分为核心保护区和一般控制区再按照功能类型在一般控制区内明确允许利用的用途一般控制区作为承接人口和产业转移的缓冲地带既要保障原住居民生产生活等生存需要的生活空间允许原住居民对区域内自然资源以维持必要生产生活为限度进行合理使用又要承担国家公园外部环境以供公众自由选择进行体验兼具生态、文化、休闲等有益作用的游憩功能 另一方面中央政府以保持现状、防御危险和风险预防为导向综合运用积极和消极等行政给付行为对公共用公物行使管理权力 这些行政给付行为既包含确权管理、公园规划、监测评估、用途管制和生态修复等直接、正向保护行为也囊括退出机制、应急预警风险防控、灾害防治和行政执法和禁止性规定等间接、反向防止生态损害结果发生的防御措施 上述行政给付行为采取了不同程度的介入手段推进自然资源科学保护和合理利用正是国家公园上收的权力类型.国家公园中央管理的现实基础我国国家公园中央管理并不是中央政策初始直接确定的总体思路而是通过地方试点实践对中央直管、省政府代管、地方管理等模式进行横向对比后得出的最优选择并且上收权力作为弥补地方生态保护和管理不力的解决方案已经在生态环保领域有所实践()自下而上的经验总结国家公园体制建设采取试点先行的模式积累经验但是 年国家公园试点工作的验收评估结果显示:管理体制未能达到“统一、规范、高效”的要求主要表现为试点管理机构隶属关系复杂管理条块分割各片区分头推进规划、考核、管护、监测等工作 国家公园管理机构与辖区内地方政府的关系尚未厘清职责出现交叉 虽然在形式上完成了“国家公园管理局各国家公园管理机构”的机制设置迈出了“建立统一事权”的第一步但实际上试行的中央直接管理、中央委托省政府管理、中央和省政府共管、中央和多层级地方政府委托管理的 种模式未能有效解决国家公园“属地管理”的问题一方面地方参与将在一定程度上折损国家公园保护大面积生态系统的执行效果 在信息不南京工业大学学报(社会科学版)对称和监管乏力的情况下按照“由谁设立、对谁负责”的惯例由地方设立和管理的国家公园管理机构将会陷入“激励不相容”和“地方俘获”的境地可能会作出生态保护让位于经济发展的短视行为这不仅损害了国家公园全民公益性的自然基础而且也无法满足包含生态、文化、艺术等多元价值在内的美好生活诉求 另一方面分头管理以及职责划分不清晰严重制约了国家公园管理机构行使职责 首先对于生态类权力的归属主体除了国家公园管理机构概括性地拥有国家公园管理权以外林业、农业和水利等自然资源主管部门依据中华人民共和国草原法(以下简称草原法)、中华人民共和国渔业法中华人民共和国森林法(以下简称森林法)等环境资源单行法律的授权事实上形成共享国家公园内自然资源管理权的情形此种情形增加了国家公园管理职责分工和协作机制的难度 其次随着我国“警归警”以及生态环境综合执法改革的推进森林公安整体转隶公安部国家林草局与森林公安的关系从领导管理转变为业务指导分化了国家公园管理机构的综合执法权 最后缺乏稳定统一的财政保障直接限制了国家公园管理机构的履职尽责 目前国家公园财政投入多由中央和地方两级政府承担中央财政主要通过下达补助的方式帮扶国家公园建设尚未形成稳定的财政保障体系在地方层面虽然有广东和福建等极少数省份开始尝试设立国家公园建设专项资金但由于新设专项支出财政专户的严格规定导致地方整体推进速度非常缓慢再加上中央和地方政府未能明确各自承担共同财权的边界导致了国家公园建设资金存在缺口 因此国家公园整体保护和管理的需求与地方权力分化、资金支持乏力之间的突出矛盾需要通过上收权力予以纾解()从旧到新的体制沿革国家公园中央管理所要求的权力上收路径可以视为环保垂直管理模式在具体领域的拓展运用旨在通过减少科层制下委托代理关系的层级加强中央或者省级政府对于国家公园保护与管理的宏观调控能力消减我国在原有以块为主的环境保护体制对生态保护全局的不利影响 国家公园权力上收是对环境保护领域上收监测检察执法权力等的拓展属于重要领域提高权力层级的一次调整 年生态环境部印发的关于统筹推进省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革工作的通知中确立了环境保护领域采取省级以下垂直管理的模式重点将环保监测、监察和执法机构由省级生态环境部门统一管理省级政府具备了解决省辖范围内跨区(流)域环境治理问题的条件为全国范围内跨区(流)域环境治理工作的整体推进奠定了基础 一方面上收生态环境保护监察职能能够强化省级政府权威可以压实地方政府完成环境治理任务的执行责任体现环境管理体制纵向权责分配“收权压责”的特征另一方面上收环境质量监测职能有益于保障国家制定环境政策的科学性 环境监测数据是国家统筹协调生态环境治理工作的信息来源但部分地方政府往往出于政绩考量选择与本地环境监测机构“合谋”出现篡改环境数据的违法现象只有上收环境监测权打破信息不对称所引发的负面影响才能保障环境监测数据的真实性环保垂直管理改革作为深刻改变我国环境监管执法体制的方式不仅极大提升了环境治理效能、推动了环境法律的有效实施而且指明了我国以减少环境管理层级作为环境监管转型的基本方向 很显然国家公园的保护特性和管理需求更需要在目前环境垂直管理模式的基础上将权力上收范围从具体事项扩展到国家公园领域作为环境垂直管理在特定领域的升级刘彤彤 国家公园中央管理的逻辑证成和实现路径二、国家公园中央管理的问题呈现为了实现我国国家公园中央管理的目标在综合政治和法律领域权力划分的基础上可以将权力类型化为立法权、事权和财权 然而受制于央地事权划分不清晰、不合理和不规范等共性问题的普遍影响中央上收国家公园立法权、事权和财权的进程被阻碍了.地方立法权与政策目标相偏离由于权力关系的复杂性以及其之于立法内容的重要性在渐进式实验主义改革思路的引导下定位于实验性的地方立法发挥试错功能以期增强中央立法的合理性 由此在对外依赖国外国家公园“一园一法”路径、对内效仿自然保护区“一区一法”模式的框架下各地充分行使地方立法权加紧制定和出台国家公园管理条例以回应地方依法治园和中央总结经验的双重要求从立法原意来看我国下放立法权实施“一园一法”的本意在于充分考虑每个国家公园地理位置和资源分布的差异性因地制宜地制定出具有针对性的保护和管理措施并且通过地方性法规形成关于国家公园管理框架体系和具体内容等探索性成果以便于中央立法采取“提取公因式”的形式对国家公园体制改革中的共性问题作出科学合理、系统全面的规制 然而我国针对神农架、三江源、武夷山和海南热带雨林国家公园制定的 部地方条例均是从管理体制、资源保护、规划建设和法律责任等多个方面对具体国家公园进行的全面法律规制除了在立法名称、适用范围和立法结构方面略有不同外在管理体制、保护利用方面的制度设计和条文内容基本相同与国外“一园一法”通过明确国家公园的机构设置、人员编制、经费使用等内容解决特定国家公园“人”(机构编制)和“钱”(经费)等问题的设置大相径庭由于国内地方立法只是模仿了国外立法模式的外形和表象追求数量和形式的雷同既没有厘清立法模式与立法目的、内容之间的逻辑关系也未能结合各国家公园特点对人地冲突、传统利用、机构和人员编制等做出创新性规定从而无法起到划清权责、理顺体制的作用甚至存在引发立法资源危机、法律冲突等更为严重的风险 因此虽然国家公园试点期间地方行使立法权是国家公园体制改革和法治建设的合理选择但地方立法明显与中央政策寻求保护和管理经验的初衷不相符合 通过分析地方立法权的行使效果和法律文本可以发现亟待中央立法定分止争、明确国家公园管理的基本内容弥补地方立法因囿于级别原因仅停留在规定地方政府的国家公园管理权难以达到对国家公园体制进行整体建构的中央政策要求.央地事权财权划分不清晰国家公园中央管理对现行层层下放的生态环境管理体制提出了新要求其中事权和财权配置作为中央管理体制的核心内容其复杂性和动态化的特性决定了难以从规范层面明确权力划分标准进而客观上增加了权力上收的难度一方面央地事权划分不清晰引发了国家公园管理职能交叉重叠、多头管理的碎片化问题无法确认上收中央的权力类型 一是自然保护地体系内部新旧管理机构之间进行权力重新配置我国自然保护地体系正处于新旧交替、整合转型的共存阶段国家公园建设也受自然保护地空间重叠这一突出问题的困扰 国家公园并不是由各类自然保护地进行简单拼接而成而是经过科学评估将核心保护区域纳入国家公园因而与各类型自然保护地在功能和管理上既有区分也有重南京工业大学学报(社会科学版)复加之自然保护地批次之间的复杂关系势必造成国家公园与现有保护地之间在生态空间上的重叠状态从而引发多个管理机构之间层级不同、权责重叠等问题 申言之国家公园管理机构的职能范围并不是将原自然保护地管理机构职能直接叠加而是根据国家公园的新型管理需要有选择性地部分承接显然概括性授权和模糊性划分标准无法在庞杂的权力体系中明确需要上收的权力类型 二是国家公园管理机构与现行生态环境管理机构之间权力的清晰划分 国家公园管理机构与地方相关职能部门均享有自然资源管理权虽有主次之分但是缺乏明确界限划分的管理权很容易在实践中演变为两方争权或者推诿扯皮的极端现象 我国原自然保护地管理机构主要受地方政府(尤其是市县一级人民政府)管理秉持向上负责的原则能够促使管理机构行为与地方利益趋于一致 然而当国家公园管理机构由中央或者省级政府设立后随着管理主体的层级上调管理机构的权力调整不再是简单地平移而是权力上收的隐性表达 至此国家公园管理权力主体出现了中央与地方之分其背后代表着更为复杂的央地利益很显然原则化的权力配置标准难以判断哪些权力应当上收中央难以为中央维护生态利益提供有效的权力保障另一方面央地财权划分不清晰影响中央财政事权的支持范围和力度 自分税制改革后我国财权划分呈现出“财政共治”特征中央政府和地方政府各自独立承担的财政事权并不多而央地共同财政事权却占多数 尽管已经明确了减少央地共同财政事权的改革方向但是划分央地共同财权依旧是个难题 财政部、国家林草局出台的关于推进国家公园建设若干财政政策的意见作为专门政策文件虽然从整体上划分了关于国家公园建设的中央财政事权、央地共同财政事权和地方财政事权的三大类型但是央地共同财政事权的比重依旧最大且未能进一步细分仅对中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园共同财政事权事项由中央财政承担主要支出责任的情形做出了补充性规定这种具有意向性的表达内容容易出现国家公园中央财政事权和支出责任倚重的情形.央地事权财权不匹配自 年以来推行的分税制改革是财政分权外表下的权力上收而与财权上收中央相反的是随着现代政府职能的扩张地方政府在促进经济发展、城市基础设施建设、社会公共事务管理等方面的财政下行压力日益增大形成了事权财权倒挂现象 虽然国务院印发的国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见明确事权和支出责任相适应的原则并且明确扩大了中央财政在基本公共服务领域的承担范围但尚未从根本上改变央地事权财权不匹配的现象 通过检视和对比国家公园治理实践中事权和财权在中央与地方间配置的组合关系同样发现央地事权财权不匹配的问题首先国家公园中央财政事权范围小于事权配置范围 对于完全属于中央财政事权的范围来说只覆盖了中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园管理机构运行和基本建设 虽然关于“基本建设”的具体内涵并没有明确释义但是结合文件中将国家公园生态保护修复纳入央地共同财政事权的规定中央财政事权并不完全承担国家公园生态保护修复这一重要内容 退一步而言对属于中央直管国家公园的生态保护修复事项由中央财政承担主要支出责任对委托省政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园基本建设和生态保护修复事项中央政府只承担部分支出责任 然而根据从机构职责析出事权配置的规律国家公园管理机构刘彤彤 国家公园中央管理的逻辑证成和实现路径依旧概括性地负责国家公园自然资源资产管理、生态保护修复、特许经营管理、社会参与管理和科研宣教等工作 由此可见在中央直管的国家公园内中央财政事权应当包含上述所有事项但目前财政政策的支出责任要小于中央事权范围其次央地共同财政事权的支出责任范围偏大且界限不明 关于推进国家公园建设若干财政政策的意见将国家公园生态保护修复和中央政府委托省级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园基本建设确认为中央与地方共同财政事权 关于推进国家公园建设若干财政政策的意见将委托省级政府代管的国家公园基本建设确认为中央与地方共同财政事权与该类国家公园已经委托省政府代管理应由省政府全面负责国家公园内相关工作的事权配置要求不相符合且对于央地共同财政事权的界限或者说标准没有释明 总体而言国家公园央地权力配置的理想状态是对中央和省级政府的事权财权采取对应性配置根据设立国家公园管理机构的主体不同大致可以区分为中央和地方事权对于央地共同财政事权则需要更为精细化的二次划分 目前中央直管国家公园数量少、中央财政事权范围相对较小以及央地共同事权界限还不清晰出现国家公园财政事权主要掌握于地方政府地方政府所承担的支出责任较重的情形这不仅导致行使中央事权的管理机构未能获得相匹配的财权在执行保护和管理国家公园政策时易受制于地方意愿引发权责矛盾而且加重了地方财政负担不利于激发地方政府保护和管理国家公园的积极性三、国家公园中央管理的规范分析权力配置乃至管理体制是法律规定的重要内容回归现行生态环境保护法律体系不仅能够为国家公园中央管理提供方向性指引而且是融入生态环境保护管理体制的必要步骤 然而宪法的原则性规定、环境资源类法律中的中央政府环境保护的职责条款虽然有利于框定上收权力的类型和范围却难以形成国家公园中央管理的体系化规定亟须出台关于国家公园的专门立法.宪法层面的宏观指引中华人民共和国宪法(以下简称宪法)作为我国的根本大法关于生态文明条款和政府职责条款的一般性规定能够为国家公园中央管理提供方向性指引但确保“中央统一领导”的原则性规定尚不足以明确上收权力的类型()国家公园中央管理的宪法依据宪法第九条“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有即全民所有”作为关于自然资源产权所属的规定是具有规范效力、发挥总领性功能的条款 中央政府作为国家这一政治概念的实际主体受全民所托代表行使全民所有自然资源的所有权 基于此我国现行法律和政策基本明确了自然资源国家所有权的行使框架和脉络形成了“统一代表行使委托行使”的体系 根据自然资源的公共性和国家发挥的实际作用来看宪法上的自然资源国家所有并不强调拥有而在于对自然资源的保护、用途的合理安排以及对使用权的公平合理配置 自然资源国家所有权是国家对自然资源的积极干预之权和合理利用之权作为一种公权性支配即立法权、管理权和监督权 种基本的国家权力形态 国家公园依据自然资源国家所有的宪法规定选择权力上收的配置路径具有正当性 中央政府作为代表行使全民所有自然资源所有权的主体有义务对南京工业大学学报(社会科学版)国家公园内的自然资源进行保护和合理利用 基于对国家公园生态系统功能的重要性、生态系统效应的外溢性、跨行政区域管理的可行性以及提高管理效能的有效性等综合考量必须上收权力确保中央对国家公园管理的主导地位 目前国家公园法(草案)进入征求意见阶段此部法律既是中央发挥立法权能、实现依法建园目标的体现也是中央对国家公园内自然资源行使利用和管理的权力如资源产权的设定、分配与保护以及资源开发利用的标准和监管等方面宪法第三条第四款关于国家机构职权的规定被视为我国纵向权力配置的基本原则表明中央政府应当具备绝对权力以保证统一领导的权威性 伴随着社会需求的不断改变我国央地权力一直处于动态调整过程之中中央统一领导已经从掌握全国具体事项的实际控制权转变为对全国性事务的指引和领导 为了保障中央的权威性在规范与实践层面分别明确了事权范围和执行机制 宪法第八十九条第六项“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”被看作是规定政府职责的生态文明条款赋予了国务院享有领导和管理生态文明建设的职权即生态职权这意味着生态文明建设应该贯彻到各国家机关职权形式的全过程该条确认并阐释了生态环境保护领域国家权力分工的“框架秩序”强调了行政权力在生态文明建设中的重要地位和独特作用 国务院作为中央事项的具体执行者依据承担具体事项类别的管理行为而发挥统领全局的领导作用 目前由自然资源部执行有关自然资源开发利用的具体政策国家公园作为平衡生态保护和资源利用的新型保护模式是由国家批准设立并主导管理的特定区域需要通过上收权力保证中央话语权()原则性规定难以指导具体实践宪法第三条采用“中央统一领导”作为上收权力的检验标准但其属于开放性概念现行法律并未进一步规定如何实现统一领导 一是中央统一领导不仅指对领域内人财物等资源的绝对控制而且也指在理念层面的影响力和号召力二是即使结合上收权力的具体适用领域可以确认词义也难以肯定权力上收方案是否能够更好地实现领域治理的最终目标 从央地权力上收和下放的历史经验来看上收权力是实现中央统一领导的主要方式和有效保障但由于央地权力上收与下放缺乏明确标准和限度容易出现“一管就死”的僵局为此只能采取实用主义策略通过反复实践不断进行探索和试错在这个过程中容易出现中央政策推行不易或者央地争权等矛盾 虽然宪法对配置央地权力的行政机构职权都进行了规定但是并未对机构职权进行权力类型化的归纳 譬如宪法第六十二条第三款、第六十七条第二款和第八十九条第一款既是对国家权力和行政机构立法职责的规定实际上也被看作是对中央立法权的授予 除了立法权以外事权财权的详细规定多出现于政策文件并未明文规定于宪法条款之中这就使得缺乏明确指代对象的央地权力配置关系产生了抽象性和不确定性.生态环境保护类法律法规的中观规制国家公园法作为针对特殊地理、特定区域或流域的生态环境保护所进行的创新性立法在其尚未出台之际可以适用生态环境保护领域专门法律予以规制但要素立法的分散性难以满足国家公园整体保护、系统治理的立法需求()国家公园中央管理的间接依据国家公园中央管理作为自然资源权力配置项下的特殊组合基础性的环境保护法、环境保护领域专门法律、国家公园领域暂行办法等均可以成为归纳中央权力类型的有益参照 首先中华人民共刘彤彤 国家公园中央管理的逻辑证成和实现路径和国环境保护法(以下简称环境保护法)作为具有明确政府职责特征的赋权之法规定了中央政府在监督管理、环境保护规划、环境监测制度、跨区域联合防治协调机制、财政支持、生态保护补偿制度、环境风险评估等方面的相关责任 由此可以总结出国家公园中央管理上收权力的特点即适用于全国范围、需要中央政府进行统一规划和协调或者依托中央财政予以支持的生态环境保护事项基于此环境资源单行法均根据环境要素细化中央主管部门的生态环境保护职责 其次国家公园管理暂行办法作为现阶段与国家公园中央管理关联性最高的规范性文件延续了将规划制定、确权登记、许可利用、资源管理、数据监测和社会服务等权力上收至国家公园管理机构的思路有助于明确权力上收类型 最后国家公园法(草案)(征求意见稿)明确了国家公园管理机构名义上均是由国家设立仅出于国家公园的管理需求将所有权委托至省级政府层面其上收权力类型明显区别于地方政府职责 因此在确定国家公园中央管理的趋势下国家公园法(草案)(征求意见稿)一是明确了国家公园管理机构由国家设立的设置规则运用行政机关上下级领导与被领导的关系保证国家公园管理机构执行中央意志二是管理权限基本覆盖了国家公园保护的全过程和重要事项避免地方政府被经济利益俘获()过渡性规定难以适应国家公园立法需求环境保护法和环境资源单行法都是在山川、林草、湖沼等自然要素相互分离的传统思维下以大气、水、海洋、森林、草原、湿地、野生生物等环境因素作为保护对象的立法文件关于央地权力配置的规定均是以行政区域作为管理边界由地方各部门按要素进行分散管理 然而国家公园作为自然环境要素相互作用的整体以及其国家代表性的重要定位决定了国家公园必须遵循山水林田湖草沙冰各要素相互影响的客观规律进而形成自下而上收归中央进行统筹协调的管理模式 由于立法思路和管理模式的差异性从根本上决定了即使立法对象存在重合环境资源类法律也难以回应国家公园中央管理的权力上收需求仅能在缺乏专门上位法的前提下提供一般性和补充性的规定 与此同时国家公园管理暂行办法虽然对权力上收中央做出了积极探索但由于其仅为部门规章权威性不足 同时国家公园管理暂行办法作为国家公园法出台以前便于国家公园管理的暂行性规定其内容不可避免地倾向于国家公园保护和管理等操作层面的具体事项无法过多涉及包含管理模式在内的体制改革等基本问题遑论针对国家公园中央管理的要求形成体系化的制度设计四、国家公园中央管理的实现路径国家公园法(草案)的制定与出台是弥补国家公园中央管理在现行法律体系中依据不足的最佳方式将国家公园中央管理的思路融入法条设计是将国家公园建设纳入法制轨道的必要举措 本文以国家公园法(草案)(征求意见稿)为样本不仅在提出修改建议的同时注重与现行法律的衔接旨在中央层面形成国家公园法律体系的闭环而且通过明晰上收立法权、事权和财权范围的方式在具体操作层面真正落实国家公园中央管理的要求.国家公园中央管理的立法确认从国家公园体制建设的总体布局来看上收国家公园权力的前提是设有明确统一的管理机构因此应当对机构设置和职权配置进行一体化建构如此才能确保国家公园上收权力在法律上的逻辑连贯性南京工业大学学报(社会科学版)()完善法律条文的具体建议国家公园法(草案)(征求意见稿)第五条是关于国家公园管理机构的设置规定由国家分别在国务院林业草原主管部门和国家公园所在地省政府设置国家公园管理机构但是“国家”作为设立主体存在指代不明的问题为此建议在中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园内明确由国务院林业草原主管部门作为设立国家公园管理机构的主体省级政府也是如此 之所以如此理由在于:一是符合我国自然资源国家所有的委托代理机制的层级设置 根据全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案的政策规定和管理实践在自然资源国家所有的前提下由国务院授权自然资源主管部门代表统一行使自然资源所有者职责是解决所有权虚置的应有之义在自然资源国家所有权的行使过程中统一代表行使是委托行使的前提委托行使是落实统一代表行使的具体路径和方式 因此自然资源部作为自然资源国家所有的人格化主体是有权代表中央政府行使自然资源国家所有权的合法机构国家林草局作为自然资源部的国家局则是行使国家公园内自然资源资产所有权的实际主体其有资格设立国家公园管理机构负责国家公园保护和管理工作二是符合管理效能最大化的要求 根据“谁设立谁管理”的原则国务院林业草原主管部门作为国家公园管理机构的设立部门掌握国家公园的人、事、物的管理权限通过行政机关内部的监督管理形成条条管理效能的最大化有利于防止地方干预主义、快速贯彻中央管理国家公园的法律和政策国家公园法(草案)(征求意见稿)第六条是关于管理职权的规定分别对国务院林业草原主管部门、省级人民政府、国家公园所在地人民政府和国家公园管理机构的职责进行了列举在此建议调换第三、四款的位置更为明确上收生态保护类权力的思路 此种权力配置受到实用主义立场的影响采取“机构性质职权范围”的方式形成“职能定位机构性质具体职能权力”的基本框架 通过权力初次分工在横向上决定国家机构的性质和权力类型而二次分工则在纵向上依据更为细化的管理需求将各类权力分配给不同层级的国家机构进而形成一种混合的网状结构 由此将权力上收至中央或者省政府能够发挥权威、人力和信息等执政资源优势保障在面对环境系统的整体性、资源环境的流动性以及环境后果的同质化等生态治理特性时中央或者省政府能够做出全面性和科学性的决策 基于此在生态保护优先理念的指引下我国生态文明体制改革已经明确上收重要领域的资源利用和环境保护权力例如制定与国家经济发展规划相衔接的环境保护规划权、重大流域性事务协调权、基本环境政策的制定权等 将自然资源资产管理和国土空间用途管制纳入中央管理的职责范围是中央政府基于功能适当原则下处于优势地位所做出的理性选择()保证与现行法律的有效衔接国家公园选择权力上收的配置模式并不是对现行生态环境保护管理体制和制度的重大突破而是根据国家公园保护和管理目标做出的适应性调整 这种以国家公园地理范围框定权力上收管理边界的要求虽然将原先依据环境保护法森林法草原法中华人民共和国野生动物保护法中华人民共和国城乡规划法中华人民共和国农业法等法律规定分散于发改委、财政、国土、林业、水利、文化旅游和工商等相关部门的生态保护管理权力部分集中授予国家公园管理机构但仍要发挥地方权力的协作功能 为此国家公园法(草案)(征求意见稿)第七条在不同层级之间建立起国家公园部际联席会议制度、工作协调机制和工作协作机制 在中央层面形成国务院林业草原主管部门牵头发改委、财政、自然资源、生态环境等部门联合的部际联席会议制度刘彤彤 国家公园中央管理的逻辑证成和实现路径在此建议列明该制度所承担的完善国家公园生态修复、监测、补偿等主要职能有利于增强制度约束性从而区别于传统“按照各自职责配合国家公园管理机构进行国家公园保护和管理工作”的类似表述 由于我国行政管理体制带有明显的职责同构特征不同层级之间的协作机制也具有相似性 基于此以国家公园上收权力为目标而形成的协作机制主要针对生态保护类事项在不同阶段的分工协作环境保护、林业、水利和文化等政府职能部门有义务按照国家公园管理机构的实际需要提供必要的智力支持和实质辅助作为因保障生态保护目标而对管理体制进行的合理优化.国家公园中央管理的体系建构为了实现国家公园中央管理的总体要求可以将国家公园中央管理权分解为上收立法权、事权和财权等其中进行事权二次类型化和财权明晰化是检验权力上收的实质标准()加快行使中央立法权中央立法能够减少地方立法权过度扩容和随意性是解决国家公园治理缺乏上位法依据的最佳对策 由中央行使国家公园立法权既是维护我国国家公园法制统一、保证各国家公园适用规则相一致的方式也是按照法律和政策要求由中央对全国性事务制定法律的制度回应 国家公园法出台的一项重要任务是回应地方立法无法解决的问题即在全国国家公园领域内清晰界定自然资源资产产权制度、国家层面确定事权划分规则、界分自然资源调查监测和生物多样性保护职责、国家公园跨界管理等重要内容是直接关系国家公园能否实现中央管理的深层影响因素 例如只有法律明确了关于管辖协调、职责协同、协作规模、协作方式等一般性规定地方立法据此结合实际情况对于共同关切事项合理选择地方协商式全过程立法、地方互补式立法和地方征求意见式立法三种模式鉴于中央立法站位高、视角全、影响远和效果好等诸多优势现阶段应当加快出台适用于所有国家公园的综合性基本法 国家公园法明确国家公园管理体制的模式选择()明确上收事权的类型化国家公园体制建设已经明确了由国家公园管理局以及各国家公园管理机构统一行使权力由此必须依据国家公园保护和管理事项对国家公园上收权力进行二次分类这是实现良法善治的应有之义首先上收重大事项决策权以确保国家公园建设整体方向的正确性 国家公园重大事项决策权以影响范围和重要程度为适用标准:一是适用于全国范围内的所有国家公园 国家公园建设的现状、方案和目标等宏观内容还需要采取发布政策的方式因而决策权配置作为政策制定领域的核心内容之一大致可以划分为议程设置权、目标设定权、问题界定权和方案规划权 具体而言由有权机关(如中共中央办公厅、国务院办公厅等)根据国家公园建设所面临的问题实时调整国家公园保护和管理的目标、具体措施和保障机制等内容按照法定程序发布政策性文件不断适应国家公园的管理需求 二是事关国家公园保护和管理的核心内容(如总体规划和重大项目的审批权)国家公园总体规划是针对国家公园保护管理目标任务和分区管控等做出的整体性安排应当由国务院审议通过成为具有法律约束力的规范性文件其次上收规划权以加强国家公园保护与管理工作的协调性和科学性 国家公园规划体系作为行使规划权的表现形式分为总体国家公园和单个国家公园两个层面一方面国家公园空间布局方案需要与国土空间、土地利用和自然保护地等规划相衔接其制定权应由国务院主导行使南京工业大学学报(社会科学版)由国务院主导国家公园空间布局方案既保障基于国家安全格局和生态地理区划成果将国家公园纳入国土空间规划也促使国家公园发展目标、空间布局、阶段任务和重点项目等内容能够统筹保护与利用关系、顺应经济社会发展目标 另一方面鉴于总体规划在各国家公园保护和管理中所发挥的基础性作用应由国务院林业草原主管部门会同省政府制定总体规划由国家公园管理机构针对生态修复、基础设施建设、监测、教育和科研等重要领域制定专项计划再次上收监管权以保障各国家公园保护和管理工作的合目的性 监管权既指法律规范必须得到执行的执法权也指通过落实监管目标、实施监管手段执行国家环境监管政策的整体过程 我国通常采用命令与控制手段实施监管权形成事前事中事后的全过程监管 我国制定分类合理、层次清晰和兼容协调的国家公园标准体系正是实现国家公园建设与管理规范化和统一化的基础手段 将标准规范和技术规程、禁止和义务性规范、自然资源确权、监测评价、跨区域协调联动执法等内容纳入国家公园监管权的范围上收中央有利于有序推行国家公园内生物多样性保护、生态修复、森林防火、外来物种入侵清除等日常保护管理事项最后上收部分特许经营权以有利于在贯彻生态保护目标的前提下实现资源合理利用 为了保障一般使用者能够合理享有国家公园内自然资源所具有的公共利益避免特许经营者的行为违背生态保护优先原则从而导致他人合法利益受到损害国家公园必须对