关于上海地面公交行业成本规制的若干思考.pdf
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1、55 客运交通|PASSENGER TRANSPORT作者简介谢莹(1989),女,硕士,工程师,从事交通政策、规 划 等 研 究 工 作。Email:摘要:近年来,上海地面公交行业受到多重因素影响,呈现出新的发展特点,客流下滑、成本增长以及政府补贴压力与日俱增,都要求公交运营企业不断提高成本管控的力度和能力,也需要更好地发挥公交成本规制在敦促企业控本增效、合规合法进行账务处理方面的作用。因此,在实际操作过程中不断发现问题、剖析原因,再结合国内典型城市的管理经验持续优化完善上海的公交成本规制体系具有积极意义。关键词:公交行业;成本规制;收入规制;账务处理Abstract:Abstract:In
2、 recent years,Shanghai bus transit system is affected by multiple factors,new features are emerging,such as passenger traffic volume is declining,costs are increasing and pressure on government subsidies is growing.All these circumstances require bus companies to continuously improve the intensity a
3、nd ability of cost control,at the meantime,it is also important to play the role of cost regulation in urging bus companies to control cost and improve efficiency,and in compliance and legal accounting treatment.Therefore,it is of positive significance to continuously find problems and analyze reaso
4、ns in the process of practical operation,and to continuously optimize and improve Shanghais bus transit cost regulation system based on the management experience of typical domestic cities.Keywords:Keywords:Bus transit industry;Cost regulation;Income regulation;Accounting treatment0上海地面公交行业发展特点由于私家车
5、保有量增加、轨道交通成网运营、新型出行方式发展迅速,同时又叠加新冠疫情的冲击,上海地面公交行业呈现新的变化趋势,主要体现在客流量断崖式下降、企业成本刚性增长、政府补贴压力增大。具体来看:客流上,全市公交日均客流从2015年的近700万人次降至2018年的576万人次,2019年下滑趋势得到遏制,为571万人次;但受新冠疫情的间歇性影响,尤其是2022年45月份整个城市的运营几乎停滞,造成交通客流量断崖式下跌;同年6月份,疫情逐步好转,企业开始复工复产,客流也缓慢恢复,但市民出行仍然倾向于选择相对安全可靠的个体机动化方式,截至今年6月底,地面公交客流仅恢复至疫情前(2019年,下同)的30.6%
6、1。图1 上海20192022年6月地面公交客流走势 数据来源:上海市交通委员会交通统计月报。成本上,以全市国有公交企业为统计口径,2021年公交运营总成本同比增长了8%,以人工成本、车辆费用为主要增长极,两项费用分别较疫情前增长了8.6%和关于上海地面公交行业成本规制的若干思考谢莹上海市交通发展研究中心Some thoughts on Cost regulation of Shanghai Bus Transit System 1 数据来源:上海市交通委员会交通统计月报。56 客运交通|PASSENGER TRANSPORT17%2;与此同时,疫情的常态化防控,促使公交企业在车辆清洁、消毒通
7、风、乘客测温等方面投入了大量的人力物力,也是成本增长的主要因素。补贴上,上海除了票款收入、广告等少量资源性收益以外,其余均来自政府购买服务。将公交运营成本按照实际客流进行分摊,那么粗略估算,2021年地面公交行业单位人次成本达到近12元/人次,较疫情前增长了近50%,而政府扶持资金目前已占到总成本支出的70%以上3,由此可见政府承担的补贴压力正在不断增加。当前国内乃至上海的经济受到新冠疫情的影响持续波动,政府财政资金也面临紧缩的困境,整个地面公交行业的票款收入也较疫情前大幅下滑了25%,在当前背景下,公交行业行政主管部门依托公交成本规制的充分发挥,对公交运营企业的成本支出进行约束和管控具有现实
8、意义。1上海地面公交成本规制的管理现状公交成本规制是指通过建立公交运营单位成本标准,合理界定公交企业成本范围,审核评价公交企业经营状况,促进企业成本控制1。公交行业承担市民的基本公共出行,具有公益属性,需要政府提供财政资金予以扶持,但相应的资金使用也需要接受政府管理部门的监督与考核。公交成本规制的编制主要在于厘清公交运营企业政策性亏损和经营性亏损的边界,政府与企业需算清“明白账”2。全市层面来看,2008年上海市交通行政主管部门印发了地面公交行业的公交运营企业成本规制管理办法,后续分别在2017年和2021年,上海又连续两轮对公交行业成本规制管理体系进行了更新和完善。与此同时,结合市级行业主管
9、部门的要求,各行政区域也纷纷制定并发布了符合区域公交发展实际的成本规制标准体系。公交成本规制实施以来,促使公交运营企业通过全面预算控制,确保实际发生的成本控制在规制成本之内,同时投入更多精力专注于安全、运营和服务水平的提升3。此外,为了进一步的规范公交运营企业在收入、成本方面的会计核算口径,管理部门在结合国家会计方面相关的法律法规基础上,出台和实施了上海市公交行业会计核算办法,极大敦促了企业合规合法合理地进行账务处理,增强了企业的内部管理能力。以上海嘉定、松江、青浦三区为例,20182019年,嘉定、松江、青浦三区的交通行政主管部门结合市级管理部门要求,先后因地制宜地构建了区级公交成本规制管理
10、体系。其中嘉定、松江两区将公交成本规制作为考核制度,并在有关规定中明确了考核结果与公交运营企业管理层薪酬绩效相挂钩的管理要求,增强了行业主管部门的管理抓手;青浦则是结合区内4家公交运营企业在规模、属性、功能、经营模式上的差异,精细化、差异化地制定了分别针对国营企业和民营企业的公交成本规制体系,并将其作为来年补贴测算和补贴清算的管理依据。各区的公交成本规制作为文件出台后,20182021年间,行业主管部门依托社会第三方的力量,对各自区域内公交运营企业的成本管控能力和管控效果都进行了一年一度的评估考核。而各家公交运营企业按照公交成本规制的约束,在保持自身公交服务质量基本稳定的前提下,严格控制了人工
11、、燃料、安保、新能源车运营费用等刚性成本的增长幅度。目前,嘉定、松江、青浦三区的公交运营企业人工成本增幅均下降了610个百分点,松江能耗成本较疫情前缩减了13%。图2 某公交企业人工成本增幅走势 2,3 数据来源:上海市交通发展研究中心编制的深化本市公交行业改革工作方案。57 客运交通|PASSENGER TRANSPORT2影响公交成本规制作用发挥的因素公交成本规制对于促使运营企业实现控本增效具有现实意义,但在具体的操作过程当中,也存在个别因素限制了公交成本规制作用的更好发挥。一是缺乏对在岗人员劳动强度的监管。目前全市公交企业的直接运营费用中,人工成本占比均已超过50%,部分企业达到60%,
12、且随着人力成本的刚性增长,占比有扩大趋势;考虑到全行业明确的工资增幅向一线驾驶员倾斜的原则,驾驶员人工成本也将在人工成本总额中占据主体。在既有的规制体系内,和人工费用相关的控制指标主要有人员工资、人车比、年均工资增幅、工资附加费占比4项。得益于全行业人车结构的不断优化精简,驾驶员等一线人员占比逐年增加,但在相关人员的人工成本控制上仍存在不足。员工收入通常由基本工资与奖金构成,而驾驶员、售票员等一线人员的奖金多来源于加班工资,但受制于企业工作班制的差异(做一休一或做二休一),管理部门获取的人车比和人员工资数据多由企业提供,管理部门难以依靠员工劳动强度(劳动工时)这一指标对企业提供的人车比和工资标
13、准进行合理性复核,即当前还缺乏用更加科学严谨的手段对从业人员的劳动强度进行监管。因此,可以考虑将驾驶员、售票员签卡率指标接入行业管理平台,并配合以车载视频数据,对驾驶员等一线人员的劳动工时做抽检式的校核,以此验证企业上报数据中人车比、人员工资的合理性。二是缺乏对运营里程中空驶里程的监管。运营企业支出的成本中30%左右为车辆使用成本(个别企业达到40%),包括车辆折旧、能耗支出、车辆维修费、行车事故损失费、新能源车的充电服务费等。其中除车辆折旧需要按照国家会计准则按年进行计提外,其余费用均与营运车辆的运营里程息息相关,且里程越高,相关成本支出就越大。按照行业经验来看,车辆在进出公交首末站或停保场
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