法律引用标准的三重意义.pdf
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1、2023 年第 6 期专题研讨Feature法律引用标准的三重意义文/柳经纬摘要:国家标准化发展纲要提出要建立法规引用标准制度。作为一项新制度建设,法律引用标准具有三重意义。从标准化的角度来看,法律引用标准是标准的实施问题,它是标准实施的强有力方式。从法治的角度来看,法律引用标准是对标准化成果的利用问题,将标准引进法律系统,使之在调整社会关系、规范社会行为中发挥作用。从国家治理的角度来看,标准化和法治都是国家治理的重要方式,法律引用标准建立起标准与法治合作共治的模式,共同服务于实现国家治理现代化的目标任务。关键词:法律引用标准;标准化;法治;国家治理基金项目:国家社科基金重大项目“基于法治、国
2、家治理和全球治理的技术法规研究”(项目编号:21&ZD192)。作者简介:柳经纬,闽江学院教授,中国政法大学教授、博士生导师。1.国家标准化发展纲要(中共中央、国务院 2021 年 10 月印发),载国务院公报2021 年第 30 号。2.“十四五”市场监管现代化规划(国发202130 号),载国务院公报2022 年第 5 号。3.如果从标准化法制发展的角度来看,我国法律引用标准的历史可以追索到 1962 年国务院颁布的工农业产品和工程建设技术标准管理办法该办法第 18 条规定:“各级生产、建设管理部门和各企业单位,都必须贯彻执行有关的国家标准、部标准。如果有特殊情况,贯彻执行还有困难的,应当
3、说明理由,并且提出今后贯彻执行的步骤,报请国务院有关部门批准。”1979 年国务院颁布的标准化管理条例第 18 条更为明确地规定:“标准一经批准发布,就是技术法规,各级生产、建设、科研、设计管理部门和企业、事业单位,都必须严格贯彻执行,任何单位不得擅自更改或降低标准。对因违反标准造成不良后果以至重大事故者,要根据情节轻重,分别予以批评、处分、经济制裁,直至追究法律责任。”4.根据此前的研究,在全国人大及其常委会制定的法律中,约有百分之四十的法律引用了标准。参见柳经纬、许林波:法律中的标准以法律文本为分析对象,载比较法研究2018 年第 2 期,第 188-200 页。中共中央、国务院 2021
4、 年 10 月印发的国家标准化发展纲要1和国务院 2021 年 12 月14 日印发的“十四五”市场监管现代化规划2均提出要“建立法规引用标准制度”。尽管我国法律引用标准的立法实践已有很久的历史,3并且普遍存在于现行法之中,4但是,在中央文件上,提出建立法规引用标准制度,这还是第一次。作为一项新制度建设,法律引用标准涉及许多问题,如文件中的“法规”应作何种解释?被引用的标准有无限制?法规引用标准属于立法活动,立法应如何回应中央文件精神?如何实现法律引用标准的制度构建?诸如此类的问题,无论是法学界还是标准化理论界,迄今为止均未见专门的研讨。本文宗旨不在于探讨这一制4 42023 年第 6 期专题
5、研讨Feature度的具体构建问题,只在于结合我国标准化和法治的实践,从理论上阐释法律引用标准对于标准化、法治和国家治理的意义,为研究法律引用标准制度构建奠定必要的认识论基础。鉴于法律引用标准普遍存在于我国现行法律之中,因此本文的分析并不限于“法规”层面,或者说本文认为,中央文件中的“法规”不应作狭义的法规(行政法规、地方性法规)解释,而应作广义的理解,它包括法律、法规(行政法规、地方性法规)、规章(部门规章、地方政府规章)以及其他规范性文件。一、从标准化的角度看,法律引用标准是实施标准的强有力方式标准化是指制定标准、组织实施标准以及对标准的制定和实施进行监督的活动(标准化法第 3 条第 3
6、款)。国家标准标准化工作指南第 1 部分:标准化和相关活动的通用术语 (GB/T20000.1-2014)第 3.1 条 将 标 准 化(standardization)定义为:“为了在既定范围内获得最佳秩序,促进共同效益,对现实问题或潜在问题确立共同使用和重复使用的条款以及编制、发布和应用文件的活动。”此所谓“文件”,是指标准化文件,标准是最主要的标准化文件。此所谓“确立”条款、“编制、发布和应5.参见国家标准标准化工作指南 第 1 部分:标准化活动和相关活动的通用术语(GB/T20000.1-2014)第 11.6 条(制定):制定(development)是指“确立条款,编制、发布文件的
7、全过程活动”。6.【英】桑德斯主编:标准化的目的与原理,中国科学技术情报研究所编辑,科学技术文献出版社 1974 年版,第 8页。7.参见刘峥颢主编:标准及标准化,中国计量出版社 2005 年版,第 128 页;沈同、邢造宇、张丽虹主编:标准化的理论与实践(第二版),中国计量出版社 2010 年版,第 280 页;李春田主编:标准化概论(第六版),中国人民大学出版社 2014 年版,第 11 页;麦绿波:标准学标准的科学理论,科学出版社 2019 年版,446 页;白殿一、王益谊等:标准化基础,清华大学出版社 2020 年版,第 138 页。8.国家标准标准化工作指南第 1 部分:标准化和相关
8、活动的通用术语(GB/T20000.1-2014)第 12 章(规范性文件的实施)“注”、第 12.2.1 条(直接应用)、第 12.2.2 条(间接应用);白殿一、王益谊等:标准化基础,清华大学出版社 2020 年版,第 138 页。9.国家标准化发展纲要,载国务院公报2021 年第 30 号。10.【印】魏尔曼:标准化是一门学科,科学文献出版社 1980 年版,第 199 页。11.须浩风主编:当代中国的标准化,中国社会科学出版社 1986 年版,第 390 页。12.麦绿波:标准学标准的科学理论,科学出版社 2019 年版,446 页用”,是指制定标准和实施标准,确立条款、编制、发布标准
9、文件即是标准的制定,5应用标准文件则是标准的实施。制定标准是标准化活动的第一步,标准化活动首先是制定标准,没有标准的制定就谈不上标准的实施,也就谈不上标准化活动。然而,制定标准并非标准化活动的最终目的,标准化活动的最终目的是实施标准。国际标准化组织(ISO)组织出版的标准化目的与原理(桑德斯主编)指出,“标准化的效果只有在标准被实行时才能表现出来。制定、出版标准不过是为了达到目标而采用的手段。即使出版的标准,内容很好,而在生产或消费的所有场合中没有被实施,那就没有任何价值。”6这一观点已被我国标准化理论界普遍接受,成为人们对标准化活动目的的基本认知。7标准的实施,又称标准的应用8、标准的实施应
10、用9、标准的贯彻10、标准的贯彻执行11。标准化理论认为,标准实施是用标准建立标准化状态的活动12,是标准被用于规范产品、服务及其过程的活动。标准的实施方式有两种:一是标准被直接应用于生产经营等社会活动,如企业采用标准作为产品生产的依据,合同当事人采用标准作为确定标的质量的依据以及认证认可(合格评定)、检验检测、政府采购、招投标等活动中应用标准;二是标准被另一个规范性5 52023 年第 6 期专题研讨Feature文件全部或部分地引用,通过另一个规范性文件的媒介作用而得到实施。标准被用于生产经营等社会活动是标准实施的直接方式(直接应用),标准被另一规范性文件引用是标准实施的间接方式(间接应用
11、)。13在标准化理论上,规范性文件是指“为各种活动或其结果提供规则、指南或特性的文件”,它包括标准、规范、规程和法规等。14其中,规范和规程可以是标准(规范标准、规程标准)、标准的部分或标准以外的标准化文件15,与标准性质相同;法规则是指“由权力机关通过的有约束力的法律性文件”16,法规的形式包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章及行政规范性文件。17因此,标准实施的间接方式,不仅意味着标准可以被其他标准等标准化文件所引用,而且表明标准也可以被包括行政规范性文件在内的各种形式的法律文件所引用,并以引用标准的法律文件为媒介而得到实施。例如,公安部、国家保密局、国家密码管理局、国务院信
12、息化工作办公室 2007 年制定的信息安全等级保护管理办法第 12 条规定:“在信息系统建设过程中,运营、使用单位应当按照计算机信息系统安全保护等级划分准则(GB17859-1999)、信息系统安全等级保护基本要求18等技术标准,参照信息安全技术 信息系统通用安全技术要求(GB/T20271-2006)、信息安全技术 网络基础安全技术要求(GB/T20270-2006)、信息安全技术 操作系统安全技术要求(GB/T20272-2006)、信息安全技术 数据库管理系统安全技术要求(GB/13.白殿一、王益谊等:标准化基础,清华大学出版社 2020 年版,第 139 页。14.参见国家标准标准化工
13、作指南 第 1 部分:标准化活动和相关活动的通用术语(GB/T20000.1-2014)第 5.1 条(规范性文件)。15.参见国家标准标准化工作指南 第 1 部分:标准化活动和相关活动的通用术语(GB/T20000.1-2014)第 5.5 条(规范)、第 5.6 条(规程)。16.参见国家标准标准化工作指南 第 1 部分:标准化活动和相关活动的通用术语(GB/T20000.1-2014)第 5.7 条(法规)。17.参见国家标准标准化工作指南 第 3 部分:引用文件(GB/T20000.3-2014)“引言”注 1)。18.信息系统安全等级保护基本要求是推荐性国家标准,编号为“GB/T 2
14、2239-2008”。19.信息安全技术 服务器技术要求是推荐性国家标准,编号为“GB/T21028-2007”。T20273-2006)、信息安全技术 服务器技术要求19、信息安全技术 终端计算机系统安全等级技术要求(GA/T671-2006)等技术标准同步建设符合该等级要求的信息安全设施。”依据这一规定,GB17859-1999 等国家标准和 GA/T671-2006 公安行业标准,通过信息安全等级保护管理办法的实施而得到实施,信息安全等级保护管理办法在 GB17859-1999 等国家标准和 GA/T671-2006 公安行业标准的实施中充当着“媒介”的作用。在我国,被法律引用的标准范围
15、很广。最为常见的是在各种形式的法律文件中引用国家标准和行业标准。如消防法第 24 条第 1 款规定:“消防产品必须符合国家标准;没有国家标准的,必须符合行业标准。”除国家标准、行业标准外,地方标准和团体标准也有被法律所引用的情形。例如,在引用地方标准方面,2016 年湖南省财政厅等单位印发的行政规范性文件湖南省政府采购两型产品认定办法(湘财购20166 号)第 6 条规定:“申请认定的两型产品,应符合以下条件:(一)符合国家法律法规、符合国际公约约定、符合国家及湖南省产业技术标准及相关产业政策;(二)符合两型产品(公共类)认定规范,符合国家、行业、地方相关质量标准,符合环保、安全、卫生等有关规
16、定”本条所引“两型产品(公共类)认定规范”是湖南省地方标准,编号为“DB43/T805-2013”。在引用团体标准方面,2020 年 4 月广东省市场监督管理局发布的行政规范性文件广东省非医用口罩产品质量监6 62023 年第 6 期专题研讨Feature督抽查实施细则(2020 第 63 号)规定了非医用口罩产品质量监督抽查适用的标准,其中包括 6 项团体标准,分别为:广东省质量检验协会团体标准产品质量监督抽查抽样检验技术服务规范(T/GDAQI020-2020)、广东省医疗器械管理学会团体标准一次性使用儿童口罩(T/GDMDMA0005-2020)、广东标准化协会团体标准日常防护口罩(T/
17、GDBX025-2020)、中国纺织品商业协会团体标准普通防护口罩(T/CTCA7-2019)和PM2.5 防 护 口 罩 (T/CTCA1-2019)、中国纺织工业联合会、中国产业用纺织行业协会团体标准民用卫生口罩(T/CNTAC55-2020、T/CNITA09104-2020)。从引用标准的方式来看,有直接引用和间接引用(普遍性引用)之分。20上述信息安全等级保护管理办法引用计算机信息系统安全保护等级划分准则(GB17859-1999)等标准,湖南省政府采购两型产品认定办法引用两型产品(公共类)认定规范,广东省非医用口罩产品质量监督抽查实施细则引用产品质量监督抽查抽样检验技术服务规范(T
18、/GDAQI020-2020)等标准,均具体明确,属于直接引用。上述湖南省政府采购两型产品认定办法第 6 条引用的“国家、行业、地方相关质量标准”,属于间接引用。采用间接引用方式引用的标准不指向具体的标准,而是指向“特定机构或具体领域的所有标准”。21在我国法律中,引用标准更为普遍的做法是间接引用。例如消防法第 9 条规定:“建设工程的消防设计、施工必须符合国家工程建设消防技术标20.参见国家标准标准化工作指南 第 3 部分:引用文件(GB/T20000.3-2014)第 3.3 条(直接引用 法规对标准的)、第 3.4 条(间接引用 法规对标准的)。根据国家标准标准化工作指南 第 1 部分:
19、标准化活动和相关活动的通用术语(GB/T20000.1-2014)第 13.2.3 条(普遍性引用 法律对标准的),间接应用也就是普遍性引用。21.沈同、邢造宇、张丽虹主编:标准化理论与实践,中国计量出版社 2010 年版,第 283 页。22.在技术法规中使用和引用 ISO 和 IEC 标准(5),付淑云译,载信息技术与标准化2008 年第 8 期,第 43-47页。23.参见国家标准标准化工作指南 第 1 部分:标准化活动和相关活动的通用术语(GB/T20000.1-2014)第 5.3 条(标准)。准。”第 24 条第 1 款规定:“消防产品必须符合国家标准;没有国家标准的,必须符合行业
20、标准。”食品安全法第 33 条规定:“食品生产经营应当符合食品安全标准”,第 92 条规定:“进口的食品、食品添加剂、食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准”。这些法律采取的方式均为间接引用。在我国标准体系里,有一类极具特色的标准叫做强制性标准,它是关于“保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要”的标准(标准化法第 10 条第 1 款)。我国的强制性标准被国际标准化组织(ISO/IEC)认为是我国国家标准“在技术法规中使用”(法律引用标准)的主要形式之一。22究其原因,强制性标准之所谓“强制性”并非其本身固有的属性,而是法律赋予的效力。这就是标准化法第
21、2 条第 3款规定的“强制性标准必须执行”和第 25 条规定的“不符合强制性标准的产品、服务,不得生产、销售、进口或者提供”。标准化法关于强制性标准的规定构成了法律对标准的引用,但它所引用的是一类标准而非某项具体标准,属于法律引用标准的间接引用方式。标准是标准化组织制定的技术规范,标准化组织不属于立法机关,制定标准的行为不属于立法行为,所制定的标准不属于规范性法律文件,不具有国家强制力保证其实施的效力。标准化组织制定标准只是提供给使用者(用户)“共同使用和重复使用的文件”。23标准化理论认为来看,标准只是一种产品,一种“具有特殊7 72023 年第 6 期专题研讨Feature形态有着特殊用途
22、的特殊技术产品”。24标准是否在得到实施,并不取决于标准的制定者,而取决于标准的用户(也可以称之为标准的消费者),标准只有被它的用户采用才能得到实施。标准的用户是否采用标准,则取决于其自愿,标准的制定者并不具有强制他人采用其标准的权力。法律引用标准也是如此。在法律引用标准关系中,立法机关是标准的用户,法律是否引用标准,取决于立法机关的意愿,而不取决于标准化组织(标准制定者)的意愿,没有哪个标准化组织具有强制立法机关采用其标准的权力。因此,标准就其本义来说是自愿性的,而非强制性的,标准不具有强制实施的效力。然而,当标准被法律引用时,情况就发生了变化。法律是国家制定或认可的,并以国家强制力保证其实
23、施的规范,法律具有普遍的约束力,遵守法律是一项法律义务。当标准被法律所引用时,人们在遵守法律的同时必须遵守法律所引用的标准,因此遵守标准也就构成了一项法律义务。这一点在法律文本中的表达十分明显,凡是引用标准的法律条文,都使用了“应当”“必须”“不得”等表达义务的法律用语。例如,标准化法第 2 条第 3 款关于强制性标准的规定是“必须执行”,第 25 条关于不符合强制性标准的产品和服务的规定是“不得生产、销售、进口或者提供”;消防法第9 条和第 24 条第 1 款关于消防设计、施工和消防产品的规定是“必须符合”标准;食品安全法第 33 条食品生产经营的规定和第 92 条关于食品等产品进口的规定是
24、“应当符合”标准。法律义务必须履行是一项法律原则。当遵守标准构成了一项法律义务时,也就意味着标准被纳入法律的系统里,获得了以国家强制力保证其实施的效力。以国家强制力保证标准的实施,是标准实施的强有力方式。标准被法律所引用24.王忠敏主编:标准化基础知识实用教程,中国标准出版社 2010 年版,第 9 页。25.张文显:法的概念,法律出版社 2011 年版,第 36 页。26.李春田主编:标准化概论(第六版),中国人民大学出版社 2014 年版,第 11 页。可以使得标准得到更有效的实施,标准化也就可以取得更好的效果。正是在这个意义上,国家标准化发展纲要提出要“建立法规引用标准制度”,在制定法规
25、文件时“积极应用标准”,其目的就在于“强化标准实施应用”,法律引用标准是实施国家标准化战略的重要措施之一。二、从法治的角度看,法律引用标准是对标准化成果的合理利用法是国家制定或认可的,并以国家强制力保证其实施的规范系统。法的作用是规范人们的行为、调整社会关系,将人们的行为纳入法的规范,将社会关系“调节到统治阶级所期望、所容许的范围内”。25标准是标准化组织制定的技术规范,是标准化活动的产物,26它并不属于法律规范的范畴,而是外在于法的规范,法律引用标准则是将这本来外在于法的规范引入法的系统中,使之在法律规范社会行为、调整社会关系中发挥作用。在这里,标准是法律用来规范社会行为、调整社会关系的一种
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