多源流理论视角下职业教育高质量发展的政策议程分析.pdf
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1、第 卷第 期 年 月高等职业教育探索 收稿日期:基金项目:国家社科基金教育学一般项目“高水平工科大学举办职业技术师范教育的模式创新与制度供给研究”()。作者简介:张迎晨,沈阳师范大学教育科学学院硕士生,研究方向:职业教育基本理论;张淼,沈阳师范大学辽宁省职业教育研究院副教授,博士,研究方向:职业教育基本理论。文章编号:()多源流理论视角下职业教育高质量发展的政策议程分析张迎晨,张淼(沈阳师范大学,辽宁 沈阳 )摘要:职业教育高质量发展关乎国计民生,是职业教育利益共同体一致的期盼和诉求。从多源流理论视角出发,以职业教育高质量发展内涵为基础,对职业教育高质量发展如何引起政府关注,如何进入决策议程等
2、问题进行分析。发现职业教育社会认可度普遍偏低、人才供需不平衡以及现代职业教育体系发展不完善构成职业教育高质量发展的问题源流;政府的主动选择,人大代表的郑重呼吁、地方院校的积极实践构成了政策源流;党和国家的高度重视以及人民群众的殷切期盼构成了政治源流。三条源流相互耦合,为职业教育高质量发展开启了政策之窗。关键词:职业教育;多源流理论;高质量发展中图分类号:文献标识码:教育兴则国家兴,随着中国特色社会主义进入新时代,我国确立了职业教育与普通教育同等重要的战略位置,职业教育高质量发展成为我国迈入教育强国行列的重要环节。从新中国成立到中国进入特色社会主义新时代,从颁布 现代职业教育体系建设规划(年)到
3、印发 关于推动现代职业教育高质量发展的意见,从职业教育具有重要地位到职业教育与普通教育具有同等重要地位,我国在不断地推动职业教育发展与经济发展相适应,与社会发展相适应,与人的发展相适应,多方面提高职业教育吸引力。中国职业教育发展白皮书 提出“职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分”,其“质量”可谓关系国计民生,因此高质量成为职业教育发展的历史使命。从其结果上看,职业教育高质量发展是指社会、人以及教育的最终发展 。在职业教育高质量发展内涵的基础上,本文拟从多源流理论视角出发对职业教育高质量发展何以引起关注并最终进入决策议程进行分析,以期更深入地了解职业教育高质量发展历史进程及其发展驱
4、动力。一、多源流理论的内涵阐释及适切性分析多源流理论最早是由美国政策科学家约翰金登根据科恩、马齐、奥尔森提出的垃圾箱模型()改造而来。他试图通过多源流理论解释为什么有的问题会受到决策者的注意而有的问题却被忽略,总结发现其共性和规律,为问题、政策、政治三种源流相互耦合从而催生一项新的政策的诞生,而三种源流又各有侧重:问题源流通常指那些已引起决策者注意但亟待政府各部门解决的具体事件或问题,如热点事件、尚未公开的指标以及对已有政策的评价反馈等;政策源流指针对某一方面的问题,各种政策共同体所提出的政策建议以及解决方案;政治源流由压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变
5、更等因素组成 。三条源流独立发展,等到时机成熟,彼此之间进行深度耦合,此时政策之窗就会开启,某项重要的政策就会被推上议程。政策之窗打开时间往往是转瞬即逝的,且政治源流在政策议程中往往起着决定性的作用。社会科学引文索引(,)显示,多源流理论的引用率约 次 年 ,也广泛地应用于我国的教育扶贫政策、住房政策、高校扩招政策、网络教育政策、食品安全政策、乡村振兴政策等领域中来,说明多源流理论在我国公共政策领域的适用性。除此之外,民主开放的政治环境以及多元化的民众参政渠道也成为多源流理论与我国政策分析相适应的重要因素。我国全面落实人民当家作主,不断拓宽人民参政议政渠道,积极发展基层民主,形成了开放、有序、
6、公平、透明的参政议政格局,为多源流理论的应用打好了政治环境基础。但已有研究表明,由于中美两国政治体制的差异性,多源流理论需经过一定的修正才能应用于我国的政策分析。首先是三条源流的独立性问题。金登认为问题、政策、政治三条源流是相互独立的,但在我国的政治环境下,三条源流相互影响,相互融合,一条源流的变化可能会影响另一条源流的形成和发展,或导致整个政策议程发生根本性变化。其次是政治源流的特殊性问题。中国是一党执政的社会主义国家,中国共产党作为领导核心,其执政理念在政策议程中占据着主导地位,这就决定了政治源流在政策议程中的主导地位 。因此从多源流理论修正模型出发,更利于对我国公共政策进行分析。职业教育
7、高质量发展作为一项饱受关注的议题,从问题、政策、政治三方面梳理其发展脉络,有利于厘清其政策议程的驱动力。二、问题源流:社会发展的强力驱动问题源流是指能够引起政府关注的社会问题,这些社会问题通过数据指标、焦点事件、项目反馈而呈现在大众视野中。决策者通过对数据指标所表现出的焦点事件加以关注,进行问题界定,随后将合适的问题纳入政策议程。现阶段,影响职业教育高质量发展的问题源流主要是由职业教育社会认可度普遍偏低、人才供需不平衡以及现代职业教育体系发展不完善构成的。(一)职业教育认可度偏低第一,主观层面的桎梏。近年来,我国一直在大力推进职业教育发展,不断提高职业教育地位,强化职业教育类型特色,出台了一系
8、列关于产教融合、双师型教师队伍建设、“双高计划”、职业教育信息化建设等方面的政策措施,从各个方面提高职业教育的社会认可度。但受“劳心者治人,劳力者治于人”等传统观念的束缚,以及主要劳动力市场与次要劳动力市场之间流动难度大等现实原因的限制,职业教育不可避免地成为了“低端教育”。在大众看来,普通教育为进入主要劳动力市场提供了入场券,毕业以后所从事的工作相比于职业教育而言更具有优越性,而职业教育是迫于中考分流的无奈选择,很多家长为了让孩子摆脱未来走向技术工人的道路,宁愿花高价也要让孩子进入普通教育的大门,这也间接造成我国升学压力不断下移,技术人才严重匮乏的局面。因此公众对职业教育的认可度偏低,技术技
9、能人才也没有得到应有的地位和尊重。第二,客观层面的限制。年 中国职业教育发展大型问卷调查报告 显示当前职业教育发展面临的最大困难是社会认可度,占比达到了 。职业教育的办学质量低,目标定位不明确等是造成此现象的重要因素。首先职业教育没有形成自己独特的发展理论,无论是在教学还是课程设计上,都未脱离普通教育的模式,甚至有些学校盲目跟风,过于追求办学层次的提升,因此造成专业设置同质化,忽视了区域发展的需求,造成职业教育社会认可度偏低。其次是职业教育办学质量方面有待提升。从 年教育统计数据来看普通高校的设备资产、科研仪器以及数字终端等都要远高于职业院校,因此职业教育质量提升的保障措施尚不完善。除此之外,
10、教师质量成为制约职业教育发展的重要因素。“双师型”教师是职业院校人才输出质量的重要保障,虽然我国不断出台政策明确“双师型”教师的标准,突出其重要性,但根据 年全国教育事业发展统计公报 来看,全国中等职业院校的“双师型”教师数量仅占 ,“双师型”教师所占比例依然较低,专业素养也有待提升。因此由于这些客观层面的原因使职业教育发展无法满足人民群众期盼,造成社会认可度偏低。(二)职业教育人才供给与社会需求不够契合第一,产业转型升级,技术技能人才供给缺失。人力资源和社会保障部 年第三季度对全国 个城市劳动力市场供求状况的调查分析表明:市场更加需要的是具有一定专业技术水平且获得等级职称的劳动力;相比 年,
11、技师或高级技师及技能人员显然更受市场欢迎。劳动力市场的供需不平衡恰恰表明我国仍然存在技术技能人才短缺,无法满足市场需求的状况 。一方面“学而优则仕”的观念影响,职业教育生源数量与质量一直处于低谷阶段,无法满足经济发展的需求。另一方面,我国技能人才培养的渠道大部分限制在专科层面,虽然我国在大力支持职业本科院校的发展,但由于办学历史较短,其实际人才培养实力还相对较弱,且人才上升通道依旧不畅,因此高层次技术人才的培养仍处于瓶颈阶段。第二,人才培养质量无法契合市场需求。一方面是由于职业院校专业设置同质化现象严重,很多院校对热点专业是大办特办,导致专业设置与企业岗位不对接,忽略了当地的区域发展需求。另一
12、方面是企业参与职业教育的动力不足,产教融合、校企合作开展不够深入。近年来我国注重产教融合的进一步发展,但技能人才供给和产业需求还不能完全契合,“两张皮”问题依然存在。而行业企业与职业教育的融合程度对职业院校人才培养质量的高低有直接影响 。(三)现代职业教育体系发展不完善从 年印发的 现代职业教育体系建设规划(年)到 年印发的 关于深化现代职业教育体系建设改革的意见,我国一直以体系建设为抓手,推动职业教育从规模扩张到内涵发展。虽然我国现代职业教育体系框架基本形成,但还存在着以下几方面的问题:第一,职普融通不畅。职普融通是指职业教育与普通教育能够相互衔接,且学分互认,学生在两者之间可以任意转向。但
13、种种原因的限制,职普之间一直以单向流动为主,这也造成了普通教育升学压力下移,职业教育办学定位不准等问题。普职比一度成为家长讨论的热点话题。教育部也专门针对此问题进行回应,提出中职将调整定位,增加升学机会和发展通道,改变职业教育刻板印象。由此可见,职普融通是促进职业教育高质量发展的重要手段,同时也是完善现代职业教育体系构建的重要一环,它打破了以往普职壁垒,开创了普职共赢的先河。第二,纵向贯通机制存在不足。打通职业教育纵向贯通机制是完善现代职业教育体系的重要任务。目前,职业院校已形成的纵向升学路径为中职高职职业本科贯通培养,但各阶段间存在衔接不畅的问题依然突出。中高职之间的衔接依然以文化课考试为主
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