“绿箱”还是“黄箱”——农业收入保险试点政策WTO合规性、风险测算与通报策略探讨.pdf
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1、世多农业World Agriculture2023.10(总5 34)“绿箱”还是“黄箱”?农业收入保险试点政策WTO合规性、风险测算与通报策略探讨张姝1张靳雪吕开宇1(1.中国农业科学院农业经济与发展研究所斤北京10 0 0 8 1;2.河北农业大学经济管理学院保定0 7 10 0 1)摘要:在当前国际政治、经济形势背景下,通过实施政策性农业保险突破国内农业支持政策转型瓶颈、化解WTO规则下的“破箱”困局,明确中国农业收入保险补贴的WTO合规性至关重要。本文通过对比WTO农业协定与中国三大粮食作物种植收入保险试点政策发现,由于现行试点政策中的起付线、免赔额、赔付金额等方面均存在争议点,当前农
2、业收入保险补贴较大概率被归为特定产品“黄箱”。进一步对特定产品综合支持总量(AMS)和微量许可剩余空间(MRS)的测算结果显示,若将农业保险补贴归于“黄箱”措施,那么特定产品小麦、稻谷将面临“破箱”风险。在针对“破箱”风险的应对与化解方面,本文通过对保障水平、目标收入、农业生产者净得、“转箱”等关键指标的具体拆解和测算,提出通过策略性通报降低“破箱”风险的具体方案,同时提出实现农业收入保险的市场化转型、提升保险机构的专业能力、深度参与和影响WTO改革与贸易规则制定等中长期政策建议。关键词:农业收入保险;财政补贴;WTO合规性;“黄箱”;国内支持政策改革DOl:10.13856/11-1097/
3、s.2023.10.0011引言现阶段中国农业补贴政策面临国际规则约束和国内资源环境约束的双重调整,农业补贴政策改革迫在眉睫。2 0 2 1年6 月18 日,国务院第139 次常务会议审议通过了财政部关于在13个粮食主产省份扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的汇报。2 0 2 1年6 月2 9 日,3部委联合印发关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知。自此,集成本保险、大灾保险、收人保险三大险种收稿日期:2 0 2 3-0 4-2 3。基金项目:国家自然科学基金青年项目“新形势下我国农业劳动力调整成本与国内农业支持政策转型研究”(7 2 0 0 318 4
4、),国家自科科学基金面上项目“玉米临储政策取消背景下粮食种植户群体适应性调整及演化研究”(7 19 7 3138),中央级公益性科研院所基本科研业务费项目(16 10 0 5 2 0 2 30 2 1),中国农业科学院科技创新工程(10-IAED-03-2023)。作者简介:张姝(19 8 4一),女,吉林长春人,博士,副研究员,研究方向:农产品贸易与产业政策、农业农村风险管理,E-mail:z h a n g-;张靳雪(19 9 5 一),女,河北唐山人,博士研究生,研究方向:农业保险、产业经济,E-mail:h b n d z h a n g j i n x u e 16 3.c o m。
5、通信作者:吕开宇(19 7 5 一),男,江苏无锡人,博士,研究员,研究方向:农村金融与保险、公共政策和农村发展,E-mail:l y u k a i y u 。5一一2023.10(总5 34)为主体的农业保险体系框架形成。在“市场定价、价补分离”的政策改革大背景下,试点体系中的种植收入保险尤为引人注目,被认为将在农业支持政策体系改革中扮演重要角色。作为农业国内支持政策改革的新方向,农业收入保险在突破国内农业支持政策转型瓶颈、化解WTO规则下的“破箱”困局问题上被寄予厚望。“破箱”困局来源于中国加入WTO时在农业方面做出的较高开放承诺。加人WTO谈判时中国所获得的国内支持政策空间极为有限,其
6、中特定产品“黄箱”措施支持水平的“微量允许标准”(DeMinimis)仅为该产品年度总产值的8.5%。一旦补贴额度突破这个数值(即出现“破箱”),就将遭遇WTO和贸易伙伴的诸多挑战。就国内补贴政策重点支持的产品而言,目前已经出现外部环境倒逼性质的改革要求;而随后任何的支持政策加码,如果不进行归箱研究和测算,都有可能成为导致“破箱”的“最后一根稻草”。例如,近年来美国向WTO发起的针对中国三大主粮国内支持(DS511)、农产品进口配额管理(DS517)的诉讼案,均以中方败诉告终。加之近年来中美贸易摩擦不断加剧,维系多边、双边关系更是如履薄冰。因此,需要尽快明确各项政策“归箱”,降低“破箱”风险,
7、避免无谓的贸易摩擦及其所导致的更加严重的国际经贸冲突。明确农业收人保险补贴政策合规性对于解决“破箱”困局具有极为重要的意义。从积极参与国际事务的视角来看,明确农业收人保险补贴政策“归箱”有助于增强利用国际规则的实践经验和主动参与国际规则制定的能力,更好地维护国家利益。中国作为一个负责任的新兴大国,自从加人WTO以来,一直努力遵守WTO规则。不但在加WTO期间做出重大让步,在加人后也积极废止、修改和重新制定大量国内法律法规,而且尊重并遵守对中国不利的裁决,尽力避免将WTO框架下的贸易争端扩大、升级为更大范围的双边或多边经贸冲突。例如,针对2 0 19 年WTO关于中国小麦、水稻补贴违规的裁决,中
8、国已于2 0 2 0 年4月完成对水稻、小麦补贴政策的改革,以适应WTO要求。但在当前世界政治和经济格局下,WTO正在经历重大改革,中国在展示遵守世界舞台规则意愿的同时,需要从一个规则跟随者逐步成长为规则参与者、制定者,应当学会成为WTO框架规则更熟练的运用者。而明确政策“归箱”,有助于增强利用国际规则的实践经验和主动参与国际规则制定的能力;通过灵活性的策略来提高履行国际义务的能力,更好地维护国家声誉和自身利益。从国内政策改革角度来看,对农业收入保险补贴政策合规性的探讨将从国际规则视角为国内农业支持政策改革提供更多方向和可能。全国工业化和城镇化水平不断提高,工农关系和城乡关系都出现转折性变化,
9、农业农村发展对于农业支持政策的需求正在经历剧烈转变,国内支持政策丞待转型。今后农业政策的改革和制定,不能仅考虑如何将有限的国家财政资源用好,更需要同时兼顾国际规则、国际惯例和中国的国际承诺。而对“归箱”问题的梳理与分析,一方面,有助于“摸清家底”,对试行的收入保险政策的“属性”有清晰的认识,对目前还留有的政策空间有明确的掌握;另一方面,从国际规则视角为国家收入保险政策改革提供更多可能的方向,从而在未来实现国内支持政策与国际规则和惯例的有效衔接。2文献综述世多农业World Agriculture近年来,诸多研究提出将农业收入保险作为未来的重点发展方向,甚至是替代现行补贴政策的新方案,因为农业收
10、人保险在能够实现托底农业生产风险、收窄市场价格波动幅度、稳定和促进农业产业健康发展、提升社会福利水平等基础政策目标的同时,也更符合现行WTO规则下农业支持政策转型的需要1-41,有利于“减黄增绿”以规避国际贸易摩擦风险5-7。然而,上述结论的背后往往存在一个默认的前提假设,即农业收入保险属于“绿箱”政策,符合WTO合规性要求,相关方面的国内支持是免于削减的。针对农业保险补贴政策WTO合规性和“归箱”问题,已有研究和报道对发达国家农业保险补贴问题进行了深入探讨。有文献报道,美国的农业保险补贴政策已经引发了国际农产品的价格“扭曲”,导致他国农业利益受损,WTO“农业保险补贴政策合规性”诉讼案数量也
11、逐年激增8-9 。19 9 8 年加拿大诉美国玉米案、2002年巴西诉美国陆地棉花案、2 0 0 9 年中国诉美国白羽肉鸡案等诉讼案中均涉及“农业保险补贴政策”主一6一世多农业World Agriculture题,都以被诉国被迫付出高昂经济代价结束10-12 。欧美国家为了化解不同形式农业保险补贴政策存在的差异化“归箱”风险,充分利用农业协定的不完备性,逐步调整本国农业保险补贴政策以适应国内、国际要求13-15 。从通报策略上看,尽管美国、加拿大、欧盟、日本等目前均已将不满足WTO合规性的农业保险补贴纳入“黄箱”进行通报,但其均曾采用“隐螨通报”“转箱通报”或“模糊通报”策略,利用农业协定中“
12、只对向生产者支付的农业保险补贴做出约束”的规则缺陷降低“破箱”风险;从国内政策改革上看,发达国家不断进行农业保险补贴方式“顶层设计”创新以及农业保险合规化改革优化,以实现将农业保险补贴方式向合规“绿箱”转型的目标。例如,受巴西诉美国陆地棉花争端影响,美国于国内新设“补充保障选择项目”“重叠收入保护计划”等农业保险计划,扩大对于核准农业保险经营机构的经营管理补贴以及再保险补贴16 ,同时采取了巧妙的国际通报策略一一将经营和管理费用补贴归为“绿箱”通报、对于再保险费用补贴不予通报、将部分隶属于“黄箱”的农业保险保费补贴直接归为“绿箱”进行通报17,国内外改革措施“并举”为农民提供了更为隐蔽的补贴。
13、欧盟转而采用具有市场化倾向的、与保险对象及保险标的脱钩的固定比例为6 5%的农业保险保费补贴,通过“广泛脱钩”将农业支持政策转“绿”,直接加强了农业支持补贴力度18-2 0 。欧洲国家如奥地利、捷克、意大利、西班牙等也采用了对保险公司进行费用补贴及再保险补贴的方式以降低国际贸易争端风险2 17。日本将更加市场化的、无指定保险标的的农业收入保险引人农业共济制中,同时对县级以上农业共济组织联合会及农业共济组合提供业务费用补贴、对农业共济组织联合会提供再报险补贴,从而使其国内农业支持政策具有良好的WTO“绿箱”规则适应性2-2 3。关于中国农业保险补贴的合规性问题近年来也逐渐引发关注。有研究指出中国
14、当前试行的农业收入保险补贴政策不满足农业协定“绿箱”条件,应归为“黄箱 17 2-2 5 7。但已有文献对于政策合规性的探讨更多的是针对条款本身,对于农业收入保险补贴政策归入“黄箱”后的“破箱”风险并未进行测算,对于风险的化解和具体举措并未能通过定量分析提出更加具体的建议。那么,当前试点的农业收入保险补贴政策是否符合WTO农业协定“绿箱”条款要求,其合规性究竟如何?保险补贴政策归入“黄箱”后造成“破箱”的风险几何?如何未雨绸缪应对挑战?这些都将成为未来中国农业保险政策长足发展、国内农业补贴政策攻坚改革迫切需要回答的问题。本文在分析中国三大粮食作物种植收入保险试点政策之于WTO农业协定合规性的基
15、础上,测算、对比2 0 2 1年农业收入保险补贴归属“绿箱”及“黄箱”两种情况下的特定产品综合支持总量(AMS)和微量许可剩余空间(MRS),并通过对保障水平、目标收入、农业生产者净得、“转箱”等关键指标进行具体的拆解和测算,提出通过策略性通报降低“破箱”风险的具体方案,为破解国内农业政策性保险支持政策“困境”拓展了新的思路。3对现行种植收入保险试点政策合规性的基本判断2023.10(总5 34)WTO农业协定附件2 第7 条对收入保险补贴的“归箱”做了一定说明。由于WTO的法律体制属于“成文法”架构,原则上任何不满足特定标准与条件的农业收人保险补贴均存在不能被视作“绿箱”措施的可能。因此,可
16、以通过对照关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知(以下简称通知)中的种植收入保险试点政策条款,对政策的“归箱”属性给予判断。3.1王现行种植收入保险试点政策与“绿箱”条件相符条款中国当前实施的种植收入保险试点政策受到WTO农业协定附件2 第7 条的“收入保险和收入安全网计划中政府的资金参与”相关条款的约束。通过将种植收入保险试点政策文件与“绿箱”措施条件对比分析发现,中国种植收人保险试点政策的理赔资格、部分赔付条件、险种关系以及对政府资金的要求基本满足“绿箱”条件。一7 一2023.10(总5 34)理赔资格。中国现行种植收入保险试点政策明确指出,当前种植收入保险标的为稻
17、谷、小麦、玉米三大粮食作物,属于农业收人,与WTO农业协定附件2 第7 条中“收人必须来自农业”的要求一致。赔付条件。第一,中国种植收入保险要求种植收人的保险责任涵盖农产品价格、产量波动导致的收人损失,落脚点在“收人”,与WTO农业协定附件2 第7 条中“任何此类支付的数量仅应与收入有关”含义相同;第二,中国种植收人保险与“绿箱”条件均要求收人保险不会单纯因为国内或国际价格的变化进行赔付;第三,中国种植收人保险要求不能将赔付条件与生产所使用的生产要素挂钩,与“绿箱”条件一致。不同险种之间的关系。目前国内实施“二选一”政策,即农户可在直接物化成本保险、完全成本保险或种植收入保险中自主选择投保产品
18、,但不得重复投保。如图1所示,中国近年来农业保险简单赔付率在30%8 0%。不同地区和保险方案的具体情况会导致直接物化成本保险、完全成本保险或种植收入保险有所不同,具体覆盖范围和赔付比例需要根据当地政策和具体方案而定,但均满足“绿箱”措施“生产者在同一年接受两次支付,支付总额不得超过生产者总损失的10 0%”的要求。对政府资金的要求。中国当前种植收入保险补贴比例为在省级财政补贴不低于2 5%的基础上,中央财政对中部、西部及东北地区补贴45%,对东部地区补贴35%,均为各级政府公共财政计划支付,与消费者完全脱钩,即国家为农民提供种植收入保险补贴不会直接支付给农民,既不会受保险购买者购买需求或支付
19、能力的影响,也不会给购买农产品的消费者带来任何直接的优惠或损失。中国当前提供种植收入保险补贴的资金来源与“绿箱”条件“所涉支持应通过公共基金供资的政府计划提供(包括放弃的政府税收),而不涉及来自消费者的转让”相符。70.0%/率丹更60.050.040.030.020122013201420152016201720182019 20202021年份图12 0 12 2 0 2 1年中国农业保险简单赔付率数据来源:全国农业保险数据分析年报(2 0 2 1年)。注:简单赔付率为统计期间已决赔款与统计期间签单保费的比值。3.2王现行种植收入保险试点政策与“绿箱”条件不完全相符条款起付线、免赔额。中国
20、种植收入保险试点政策文件没有明确提到起付线、免赔额,因此,现行种植收入保险是否满足“绿箱”条件需要参照各地实施的具体条款和当地数据。以河南省某农业保险公司推出的“全省稻谷保险”方案为例,该方案覆盖全省的稻田,并针对大雨、干旱、病虫害等多种风险进行了保障。该方案的起付线为3年平均单产的30%,符合WTO“绿箱”措施条件的“此类收入损失应超过前3年期或通过去除前5 年期最高和最低年收人确定的3年平均总收入或等量净收人的30%”要求。若某地区的某种种植收入保险方案规定起付线为3年平均总收人或等量净收入的2 0%,则不符合“绿箱”条件,即现实情况存在“破箱”风险。从目前试点实施情况看,只要农户收人低于
21、所设置的保额,即可触发理赔,但在保险产品的设计过程中,为了减少道德风险,往往将最高保额设定为种植收入的7 0%。赔付条件。中国种植收入保险试点政策文件赔付条件中明确提出保险标的为稻谷、小麦、玉米,有悖于一8 一世多农业World Agriculture80.065.5%58.0%52.3%56.8%36.8%175.9%66.8%66.4%61.5%165.7%J世多农业World Agriculture“绿箱”条件中“不得与生产者从事生产的类型或产量(包括牲畜头数)有关”的要求(表1)。如果将稻谷、小麦和玉米视为农业作物种植者的主要经营对象,并且强化缩小不同作物的差异性支持政策,满足无差别化
22、赔付条件,那么可以认定农业收人保险与种植类型脱钩,可以考虑通报为“非特定产品”的“黄箱”措施。赔付金额。中国种植收入保险试点政策文件规定:“原则上,种植收入保险保障水平不高于相应品种种植收入的8 0%”。“绿箱”措施条件规定此类支付的数量应补偿生产者在其有资格获得该援助的当年收入损失的7 0%以下。目前试点中设置相应品种8 0%的保障水平并不一定高于“绿箱”中提出的“当年收入损失的70%”。计算得到,只有当收入损失超过6 6.6%时,试点赔付额度才会高于“绿箱”措施中的规定。假设某地区某保险公司的小麦种植收入保险保单,免赔额为每亩2 0 0 元,赔付比例为亩产值的40%。该地区农户3年平均亩产
23、为35 0 千克,该年国家收购价格为每5 0 千克115 元(2 0 2 2 年国家小麦收购价格),那么,农户3年平均收人每亩为(35 0/5 0)X115=805元。当该农户当年因保单规定的某种原因造成小麦种植收入为600元时(低于6 0 5 元即可获得赔付),即可获得保险公司赔付,赔付金额为8 0 5 40%=32 2 元,此时,赔付金额与当年收入损失的比例高达16 2%,农户收入比正常年份甚至还要高。而只有当农户当年每亩收入损失超过32 2/0.7=47 4.2 9 元时,农户当年小麦种植每亩收人为30 3.7 1元,才满足“绿箱”条件。因此,中国的种植收人保险是否符合WTO的规定,需要
24、根据具体的情况研判。项目试点种植收人保险政策文件表述名称种植收人保险试点(2 0 2 1年扩大版)理赔资格保险标的为稻谷、小麦、玉米保险起付线、没有提到起付线、免赔额免赔额种植收人的保险责任涵盖农产品价格、产量波动导致的收人损失赔付条件保险标的为稻谷、小麦、玉米不会单纯因为价格的变化进行赔付没有涉及生产要素原则上,种植收人保险保障水平不高赔付金额于相应品种种植收入的8 0%2022年起农户可在直接物化成本保不同险种之间险、完全成本保险或种植收人保险中自的关系主选择投保产品,但不得重复投保补贴比例为在省级财政补贴不低于对政府资金25%的基础上,中央财政对中西部及东的要求北地区补贴45%,对东部地
25、区补贴35%注:种植收人保险试点政策条款均来自关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知,“绿箱”措施条件均来自WTO农业协定附件2 国内支持:免除削减承诺的基础。1亩=1/15 公项。2023.10(总5 34)表1种植收入保险试点政策条款与“绿箱”措施条件对照收人保险政策成为“绿箱”措施需要满足的条件(农业协定附件2 第7 条原文)附件2.7:收入保险和收入安全网计划中政府的资金参与收入必须来自农业此类收人损失应超过前3年期或通过去除前5 年期最高和最低年收入确定的3年平均总收入或等量净收入的30%(排除相同或类似方案中获得的任何支付)任何此类支付的数量仅应与收人有关不得
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