从《美国半导体战略》看布鲁金斯学会的公共政策研究.pdf
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1、随着美国2022年芯片和科技法案出台,中美芯片之争持续升级,牵动全球竞争格局深刻演变。关于中美科技竞争的战略政策研究已经成为众多中美智库关注的热点话题。全球顶尖智库布鲁金斯学会聚焦该法案的落地实施,以重塑美国半导体产业全球竞争力为目标,提出构建“以美国为中心”的半导体产业生态发展战略。利用文献调研和网络调研方法收集相关资料,重点对布鲁金斯学会发布的美国半导体战略进行分析解读,在剖析美国半导体产业发展现状的基础上,梳理美国重振半导体产业的发展目标、主要思路和“3+1”行动方案,以期为及时研判国际形势变化,促进我国半导体产业发展,启示我国科技智库未来建设提供前瞻思路和经验借鉴。关键词:布鲁金斯学会
2、;半导体;科技智库;中美竞争从美国半导体战略看布鲁金斯学会的公共政策研究*GAO Jiqing1.Shanghai Institute for Science of Science,Shanghai 200031,China2.Tongji University,Shanghai 200092,ChinaPublic Policy Research at the Brookings Institution Studying fromthe US Semiconductor StrategyAbstract:As the CHIPS and Science Act of 2022 signed
3、into law,the Sino-US chip dispute continues to deepen,which has led to a profound evolution of the global competition pattern.Strategic policy research on Sino-US science and technology competition has become a major research topic of many Chinese and American think tanks.The Brookings Institution,a
4、 most renowned think tank all over the world,focuses on the implementation 高继卿1.上海市科学学研究所,上海 2000312.同济大学,上海 200092*本文为上海市2023年度“科技创新行动计划”软科学研究项目“长三角集成电路产业创新联合体发展路径研究”(编号:23692122800)的阶段性研究成果。高继卿 女,上海市科学学研究所助理研究员,上海市科学学研究所、同济大学经济与管理学院联合培养博士后,研究方向 为科技战略与规划、区域创新。电子邮箱:。of the CHIPS and Science Act of 2
5、022 and proposes a development strategy,so as to build a“US-centric”semiconductor industry ecology and reshape the global competitiveness of the semiconductor industry for the US.This paper makes an in-depth study of A Semiconductor Strategy for the United States written by Brookings,and adopts lite
6、rature research method and network research method to collect relevant information.Based on analyzing the development status of the US semiconductor industry,this paper sorts out the development goals,main ideas and“3+1”action paths for the US to revitalize the semiconductor industry,looks forwards
7、to providing references for the development of the Chinese semiconductor industry and enlightenment to Chinese think tanks.Keywords:Brookings Institution;semiconductor;S&T think tank;Sino-US competition0 引言 半导体产业是新一代信息技术产业的基础,也是当前中美科技战的焦点。从美国2022年芯片和科技法案(CHIPS and Science Act of 2022)(以下简称芯片法案)的
8、酝酿到正式出台,美国对华半导体高端产业发展频频出手遏制、阻挠。2023年3月,浪潮集团、龙科中芯等28家中国半导体企业进入美国“贸易黑名单”;同年4月,“贸易黑名单”又新增12家中国(包括香港地区)电子分销商,美国、日本、荷兰拟联合限制中国半导体制造设备材料进口的新闻甚嚣尘上,围绕中美半导体产业竞争的话题持续活跃在政治和外交讨论的前台1-4。曾多次参与美国政府决策的全球“最具影响力智库”布鲁金斯学会(Brookings Institution)在其发布的美国半导体战略(A semiconductor strategy for the United States)报告中,全面客观地分析了美国半导
9、体产业的发展现状及面临的挑战,并就如何实施一项可持续的半导体战略,促进芯片法案落地提供了极为中肯且实践性强的意见5。在中美芯片之争不断深入的背景下,梳理布鲁金斯学会对美国半导体产业发展的前瞻思考,总结其改革举措的核心思路,对了解和把握美国半导体产业竞争战略的发展动态具有指导意义,将为引导我国科技智库主动作为、开展半导体产业发展战略研究提供启示,助力我国科学应对美国半导体产业发起的科技战。1 布鲁金斯学会美国半导体战略的提出 随着当今世界百年未有之大变局加速演进,战略前沿高技术竞争成为大变局的关键变量6。在美国谋求巩固全球半导体产业领导地位的现实背景下,布鲁金斯学会前瞻性地研究提出美国半导体战略
10、,聚焦美国芯片法案的核心诉求,设计了详尽的路径指南和行动方案,展现了高端智库的敏锐洞察能力与决策咨询能力。1.1 美国布鲁金斯学会基本情况 成立于1916年的布鲁金斯学会,总部位于美国首都华盛顿特区,是美国历史上第一家从事公共政策研究的智库机构,至今已有逾百年历史,底蕴深厚、研究深入、成果丰富7-8。布鲁金斯学会一直恪守“独立性、非党派、客观性”的研究宗旨,坚持为决策者和公众提供“不带任何意识形态色彩”的思想和观点9-10,长期名列美国最有影响力的智库之首。在美国宾夕法尼亚大学全球顶尖智库排名全球智库指数报告中,布鲁金斯学会因连续3年位居“全球顶级智库综合榜”首位,被评为全球“卓越智库”11。
11、根据布鲁金斯学会2022年工作报告,学会2022年度总预算资金近9 500万美元,其中项目研究费用6 400万美元(占比68%),主要涉及经济研究(22%)、全球经济发展(19%)、外交政策(16%)、治理研究(16%)、城市政策(15%)、网络社交(7%)、学会刊物(3%)、机构发展(2%)等领域12-13。充足的经费预算和强大的专家网络为布鲁金斯学会组织全面系统的理论和调查研究、实施社会媒体公关计划以及面向全球招募优秀科研人才提供了强大支撑,促使学会可以参与、影响到美国公共政策制定过程的每个阶段。与其相比,经费的限制导致很多智库只能选41决策与智库高继卿.从美国半导体战略看布鲁金斯学会的公
12、共政策研究择性地参与公共政策制定过程中的某一阶段,而很多严重依赖政府资金捐赠的中小型智库,往往因为政府工作重心的非周期性变化或需要争取经费来确保机构运营而难以保证研究的持久性、独立性和客观性。得益于美国智库与政府之间的“旋转门”机制,布鲁金斯学会成立至今已经为美国政党和政府输送了百余位高水平研究学者,对历届政府都有着重要影响14,特别是在肯尼迪、约翰逊、卡特、克林顿和奥巴马等民主党总统任期内,影响更为广泛和深入。当前白宫国家安全委员会中国事务主任、拜登政府的重要对华政策智囊杜如松,曾是布鲁金斯学会中国战略计划主任。杜如松在其著作持久战:中国取代美国主导秩序的大战略中,提议美国采取“不对称战略”
13、来削弱中国建立新国际秩序的能力,维持美国主导的现行国际秩序,这已体现在拜登政府的对华政策中。1.2美国半导体战略的提出背景 半导体作为信息技术产业的重要基础,是引领新一轮科技革命和产业变革的关键力量。美国是半导体的发源地,仰赖长期持续的高研发投入,技术优势强大,长期占据半导体产业全球领导地位,市场份额占比近50%5,15。半导体产业在美国贡献了超过160万个就业岗位,对提振美国本土经济发展和巩固政治外交战略优势至关重要。然而近年来,随着电子产品生产不断向亚太地区转移,以中国为代表的新兴国家半导体产业市场发展势头强劲,美国本土半导体制造能力下降、产业生态系统不平衡的问题愈发突出16,引起美国政府
14、的高度警觉和关注。2022年,美国芯片法案正式出台,计划为美国半导体研究、开发、制造和人才培养提供527亿美元的资助16,展现了美国重视提升半导体产业竞争优势、巩固全球霸主地位的强大决心,并计划将半导体企业迁回本土及日本、韩国、中国台湾等其控制力所及地区,联合“盟友”共同遏制中国半导体发展的强烈意图17-19。对此,布鲁金斯学会围绕“美国如何建立一个开放的、全球性的、可持续的半导体产业发展体系来强化产业全球竞争力”这一核心议题,研究提出美国半导体未来发展战略和行动策略(图1),为重振半导体产业发展勾勒了远景图和实施路径5。竞争情报第19卷 第4期42资料来源:作者根据美国半导体战略报告内容总结
15、绘制图1美国半导体战略报告框架S:优势W:不足O:机会T:挑战 美国半导体战略核心目标:打造以美国为中心的产业生态强化美国半导体产业核心竞争力,巩固全球产业领导地位形势分析人才储备金融投资国际合作技术发源地市场占有率综合效率低制造成本高新增投入不足产业生态高度多样化全球化策略核心“3+1”:发挥好金融、人才、国际合作三大优势,打造高效决策执行组织行动方案综合性政府执行组织全过程优化产业生态打造政府+市场共同基金共同发展基金高素质人才引育国际盟友合作跨部门决策组织 表1 美国半导体产业成功“十大标准”43决策与智库高继卿.从美国半导体战略看布鲁金斯学会的公共政策研究2美国半导体战略报告的核心内容
16、 在美国半导体战略报告中,布鲁金斯学会从剖析全球和美国半导体产业生态出发,研判美国半导体产业发展优势及挑战,定义了美国半导体产业发展的“成功标准”,具体围绕优化法案基金使用、加快人才引进培育、促进全球伙伴关系和提升组织决策效能等方面,为美国建构了一套可持续的半导体产业发展战略。2.1 美国半导体产业发展的成功标准 半导体产业是需要长期、高投入的高新技术产业,发展至今,早已形成高度工程化、市场化和国际化的全球产业生态。布鲁金斯学会认为,美国在与他国进行半导体产业竞争时,不应只关注制造能力,寄希望于通过转移先进制造能力来强化美国的半导体产业实力,而要关注整个半导体产业生态,塑造全产业链抗冲击能力。
17、因此,布鲁金斯学会从维持研发投入、稳步提升市场份额、强化制造能力、促进供应链稳定、强化以美国为中心的产业生态系统、巩固美国产业领导力、引领未来产业发展技术方向、加大对新兴半导体公司投资、新增就业和打造产业集群等方面为美国半导体产业设定了成功发展的“十大标准”(表1)。这一定义遵循了3个原则,即目标要可量化考察而非笼统模糊的概念;要有挑战性、匹配“必赢”的决心;要关注产业系统生态建设而非解决一时一处的问题。关键词全球和美国半导体行业能持续推动全球创新,跨行业周期的年收入增长,研发投入稳定或逐步增加美国保持或提高当前全球半导体收入份额(47%)和无晶圆厂的收入份额(60%),同时在510年内将其在
18、全球半导体制造业的份额从10%提高到15%,在1015年内提高到20%全球五大半导体制造商(英特尔、三星、台积电、海力士和美光)在美国建厂,且每个晶圆厂都拥有先进的生产技术与制造能力以美国为基地的制造设施(包括材料、化学品和设备)供应链稳定、有韧性。产业生态健全,拥有分布式网络和多点备份能力,可以应对意外的、有破坏性的地缘政治或经济事件全球生态系统中每一个主要的、非美国的参与者(例如台积电、英飞凌、ASML、尼康、东京电子、默克、ARM、联发科和海力士)及其合作方都优先考虑美国半导体的市场需求企业、大学和科研机构要在所有半导体相关关键技术领域持续投入,产出丰富的突破性成果,集聚技术人才,以稳固
19、美国在半导体产业新兴领域研发及商业化中的领导地位美国公司(包括半导体和下游产业)在提供关键性、系统性、技术方面能够引领全球产业,定义半导体技术转型节点美国投资者对新兴半导体公司(如初创公司、分拆公司、从系统或软体行业扩展的商业模式)的投资额增加一倍美国工业界每年加倍招聘博士毕业生,将博士生就业率提升超过25%至少新建3个美国半导体研究集群,为半导体产业生态制造扩大网络效应,减少区域经济差距,释放经济“乘数效应”成功目标研发投入市场份额制造能力供应链稳定以美国为中心的产业生态系统引领未来产业发展技术方向新增就业半导体产业集群加大对新兴半导体公司的投资巩固美国领导力 44竞争情报第19卷 第4期2
20、.2 美国半导体产业发展面临的挑战 鉴于半导体产业是参与方高度多样化、供应链体系高度复杂化的产业,布鲁金斯学会从“产业外迁、生产成本高、初创公司支持不足、研发投入增长停滞、高素质人才面临断档”等5个方面总结了当前美国半导体产业发展的现实困境和问题,剖析了当前美国对华技术封锁和贸易制裁的根本原因在于对其自身发展的担忧,以及对以中国为代表的亚洲国家半导体产业快速崛起的危机感5(图2)。具体来说,一是在全球产业布局方面,近20年来,越来越多的跨国公司和美国本土公司将投资转移到了亚洲,因为在亚洲国家/地区建立大规模的前端半导体制造工厂成本更低、效率更高、更便捷。二是在生产成本和效率方面,半导体制造的上
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