政务服务“好差评”制度执行...霍恩政策执行系统模型的分析_储亚萍.pdf
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1、第 卷第期华 北 理 工 大 学 学 报(社会科学版)年 月 ()收稿日期:基金项目:安徽省哲学社会科学基金项目“农村互助养老服务质量评价与提升路径研究”()。作者简介:储亚萍(),女,安徽利辛人,管理学博士,副教授。研究方向:公共管理和公共政策。徐玲玲(),女,安徽铜陵人,在读硕士研究生。研究方向:公共管理和公共政策。文章编号:():政务服务“好差评”制度执行堕距的生成与弥合 基于米特霍恩政策执行系统模型的分析储亚萍,徐玲玲(安徽大学 管理学院,安徽 合肥 )关键词:政务服务“好差评”制度;执行堕距;米特霍恩模型;政策执行摘要:公众有序参与政务服务评价是加快转变政府职能的重要路径。政务服务“
2、好差评”制度是公众参与政府工作绩效的创新与延伸,自推行以来,取得了显著成效,但仍有需要改善之处。研究针对政务服务“好差评”制度的执行堕距,以米特霍恩模型为分析框架和理论基础,探究政务服务“好差评”制度执行中的堕距现象及生成原因。通过研究发现,政务服务“好差评”制度在执行过程中存在政策目标具有模糊性、政策执行资源相对缺乏、公众企业参与率不足,评价结果应用不充分等多个堕距现象,故从明确政策目标及标准、优化政策资源配置、激发公众与企业的参与热情、改进评价结果的应用等几个方面提出了弥合路径。中图分类号:文献标识码:引言 年月日,李克强总理在十三届全国人大二次会议上作 政府工作报告 时,第一次明确提出建
3、立政务服务“好差评”制度,要求以制度化授权的方式,将对政府政务服务进行评价的权力赋予给群众和企业。同年 月日,国务院办公厅在 关于建立政务服务“好差评”制度提高政务服务水平的意见 中指出以“好差评”形式实现政务服务评价创新,有助于政府了解企业和公众的服务体验,发挥社会公众的督促作用,提高服务效能。自推行以来,各地政府加快推进地方政务服务评价板块与全国政务服务评价系统的一体化建设,公众满意度显著提高。随着制度逐步推进,有些地方在实施方面仍处于探索阶段,在落实时仅仅停留在表面层面,部分地区甚至大打折扣。学界研究发现政务服务“好差评”制度在落实中普遍有如下问题,如在具体执行中具有偏差、评价结果转化不
4、充分、公众缺乏参与热情、制度设计有待完善等等。学界将这种现象称之为“执行堕距”。结合“执行堕距”理论,以米特霍恩政策执行系统模型作为分析框架和理论基础,探讨与分析该制度在执行中的堕距现象,并尝试提出针对性的弥合路径。一、理论基础、文献回顾与分析框架(一)理论基础“堕距”概念最早进入学界时是以“文化堕距”的概念演变而来。在社会形态更替的过程中,当文化的各个部分呈现出了不同的变化速率,从而出现发展不平衡现象,即为“文化堕距”。由此,对“堕距”的概念进一步延申,即在事物的发展过程中,由于每一部分的变化速率不一致,对最终的结果产生干扰或呈现落差的状态。基于此,在“堕距”理论的基础上,对“执行堕距”的概
5、念进行沿用,即在政策执行时,当其面临的物质环境与适应环境变迁速率不一致造成的政策执行应该具有状态和实际具有的状态处于悬殊和失调的现象。(二)文献回顾目前学界有关政务服务“好差评”文章的学理性探讨主要以政策意蕴、实施成效、问题痛点及优化路径几个方面为研究方向。石亚军、吕勇在政策意蕴方面提出政务服务“好差评”制度有助于推进“放管服”改革、加强政民沟通,强化行政监督。翟云认为政务服务“好差评”在宏观上进一步实现了政府治理的现代化,并提升了公众满意度。在实施效果方面,沈丽琴从地方政府“好差评”制度建设的成效出发,并从目标导向、数据使用与评价应用三个方面提出了改进建议。蒋永穆、曾贞针对政务服务“好差评”
6、制度执行过程中存在的问题探讨了一定的优化路径,王学军以公共价值为视角提出了政府服务绩效的公共价值提升路径。(三)分析框架根据米特霍恩政策执行系统模型,政策执行结果受到六个来自系统内外因素的影响,分别是政策目标与标准、政策执行资源、组织间的沟通和执行活动、执行机构特性、和执行者的偏好和政策环境。各变量及相互关系具体如图所示。以米特霍恩政策执行系统模型为分析框架,拟从政务服务“好差评”制度执行过程中涉及的“政策目标及标准、政策资源、组织沟通、执行者偏好、组织机构、执行环境”六个要素入手,对政务服务“好差评”制度执行过程中产生的堕距现象进行分析,并尝试提出弥合路径。图米特霍恩政策执行系统模型二、政务
7、服务“好差评”制度的执行概况政务服务“好差评”制度的本质在于让公众、企业掌握评价主动权,督促政府各部门提高行政效能。自实施以来,各省市在制度执行过程中不断优化公众、企业的办事体验,实现政务服务便民利民,目前执行进展如下。(一)政务服务“好差评”制度顺利落地执行 年月,李克强总理在 政府工作报告 中明确提出:建立政务服务“好差评”制度,服务绩效由企业和群众来评判。同年月,国家一体化政务系统上线运行,连通三十二省市和四十六个国务院部第期储亚萍,等:政务服务“好差评”制度执行堕距的生成与弥合 基于米特霍恩政策执行系统模型的分析门,共设置了“七个统一”服务模块,逐步贯彻深化。为了提高政务服务质量,地方
8、政府根据国家规定的评价等级、评价内容和技术标准,普遍执行由“非常满意”到“非常不满意”构成的五级评价法。五级评价法中,评价者在接受政务服务后根据服务感受遵循自愿的原则做出评价打分,各地方政府还建立了纵向延伸、横向协同、标准统一的评价反馈体系,准确的反映了管辖范围内政务服务评价的发展趋势和结构规模。(二)政务服务“好差评”制度执行模式不断创新扩散各地政府以五级评价法为评价基础,在执行过程中不断创新扩展。公众、企业在接受政务服务后要填写服务问询表单,也可以通过政府门户网站表达建议,部分省市对政务服务“好差评”板块进行深化创新,将评价过程划分为事前评价、事中评价和事后评价三个阶段,同时延伸开展了“找
9、熟人”“有话说”“我评价”等特色专栏,推动工作端口前移,为多维评价奠定了良好基础。如广东省创新政务服务“好差评”闭环运行模式,通过回访、核实、监督的模式促进政府工作有序运转,并以评价结果作为奖惩、激励、优化的依据,广东省人民政府将工作绩效与评价过程紧密挂钩,实现公众评价、整改反馈、结果应用三个环节紧密相连、相互驱动。(三)政务服务“好差评”制度运行保障机制逐步建立在中央的政策指导下,各地方政府根据实际情况建立了保障机制。一方面,建立并强化回访制度,当工作人员接收到差评时,需要即刻处理差评反映的问题,回访制度提高了工作人员解决问题的有效性,从而保障被评价人的合法权益。另一方面,建立并完善差评申诉
10、机制。当政府工作人员接受到恶意差评时,可以通过申诉来维护自己的权益,减少行政不当问责现象。差评申诉机制对评价者的行为起到约束规范作用,又保护了被评价者的合理权益。除此之外,各地积极开展竞争排名,在竞争中发挥荣誉激励的作用,以排名压力的方式提高了政府的服务效能。目前,大部分省市都采用对政务服务“好差评”数量定期排名的方式来在组织内部精准施压,激发各部门与各成员之间的竞争意识。三、政务服务“好差评”制度执行堕距的表现(一)政策目标及标准具有模糊性 年月日,政务服务评价工作指南 和 政务服务“一次一评”“一事一评”工作规范 两项文件正式实施,这是目前政务服务“好差评”制度实施的标准来源和参考依据。对
11、其进行分析,政务服务“好差评”制度的政策目标及标准还需进一步明晰。一方面,存在数据信度失真的现象。相关数据显示,目前有部分企业和公众接受政务服务后未及时进行评价,导致最终超时,失去评价权益。此时,服务事项会自动被归为好评,而在汇总数据时,默认评价被纳入政务服务“好差评”制度的“好评量”统计范围,这会对数据信度产生影响。另在五级评价法中,各省市均采用排除法,即前三个评价为好评,后面两个评价为差评,这使得地方政府好评率大幅上升。另一方面,赋分排名法与好评率排名法并行带来混乱。在大部分省市采取好评率排名时,佛山、沈阳等少数城市另行赋分排名法,根据评价等级中的“非常满意”到“非常不满意”依次设置、等多
12、个分值,将统计后的分值作为区域、行业、人员排名的依据。这两种计算方法无法按照同一标准进行比较,又缺乏相应的换算规则,弱化了制度的可执行性,易产生混乱。(二)政策执行资源相对缺乏政务服务“好差评”制度对数据需求度比较高,但有些省份还未实现政务服务业务系统的一体化,各部门的业务融合度有待提高。另在数据整合共享中,多出现数据报错、共享不足等问题。各地区、部门业务系统较多,早期改造对接的工作量比较大,有一定难度。随着其他应用系统的开发,工作量骤增。如贵州省需要处理的数据工作量高达至 个办理事项、个窗口审批员工、“省市县”等 个政务工作平台、个具体部门信息的更新,最终还需要同步到政务服务网上的评价系统中
13、。造成这种现象的原因一是由于部分地区软硬件水平滞后,各地区经济发展水平及资源配置具有差异性,部分地方政府的技术手段与配套设施建设尚未稳定,信息收集比较零散和分割。另一方面是由于部分省市该项工作是由行政级别不高,协调能力较弱的职能部门负责统筹执行,缺乏专业知识与技术,专业人才资源乏力,这些都对执行堕距的生成具有一定影华北理工大学学报(社会科学版)响。(三)公众企业参与度不足政务服务“好差评”制度由规范性文件来推动,但执行主体是基层执行人员,真正的落实在于公众和企业。对数据进行分析,以湖北省为例,截止到 年初,湖北省的办件总数是 万条,评价总数为 条,公众企业的参与率为,浙江、广东、上海属于政务服
14、务“好差评”制度试点地区,较早开展政务服务评价工作,公众和企业的参与率并不充分。对公开数据的上海市进行分析,截止到 年月底,上海市的办件量为 万件,评价总量为 万条,公众企业参与率为。对各省市下面的基层政府进一步分析,以政务服务“好差评”制度 年参与率为 的安徽省为例,铜陵市的公众参与率为,宿州市为,蚌埠市为。在这样的参与背景下,社会公众的政务需要并不能得到很好的展现。部分执行人员在宣传时仅停留在表面,未将政策意蕴及本质准确的传达给公众和企业。另一方面,公众理解不到位,有些公众认为政务服务评价会带来不必要的麻烦,拒绝参与评价。当组织与评价主体缺乏有效沟通时,制度的宣传工作无法与推行工作的发展速
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