行政处罚决定公开制度的问题检视与回应_张步峰.pdf
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1、第 32 卷 总第 157 期Vol.31 Sum No.1572023 年第 1 期No.1,2023广东开放大学学报JOURNAL OF GUANGDONG OPEN UNIVERSITY【摘要】我国多个省市及政府部门制定了行政处罚信息公开的法律文件,为行政处罚决定公开制度运行提供法律依据。通过实践情况发现,行政处罚决定公开的范围难以把握,公开行为可能存在侵犯被处罚人隐私权益、加重对被处罚人的制裁等现实问题。行政处罚决定应遵循以公开为原则,以不公开为例外,“具有一定社会影响”作为限制公开的条件,理解的关键在于违法行为是否具有很强的公共性,涉及公共利益,以行政处罚的种类为标准,对于仅受到警告
2、或者较低数额罚款的处罚决定不予公开,其他则予以公开。向社会公开时应依照法律规定处理好个人及企业信息,才能实现既不侵犯个人隐私,又没有变相加重对被处罚人的制裁,同时还能起到监督行政执法的多重作用。【关键词】行政处罚决定公开;具有一定社会影响;公共利益【中图分类号】D922.4【文献标识码】A【文章编号】2095932X(2023)01003708行政处罚决定公开制度的问题检视与回应张步峰 童启鑫(中央民族大学,北京,100081)【基金项目】2022年中央民族大学研究生自主科研实践项目“双减政策下校外培训监管行政执法体系建构研究”(SZKY2022007)科研成果。【收稿日期】20221221【
3、作者简介】张步峰(1979),男,湖南衡阳人,法学博士,中央民族大学法学院教授、硕士生导师;童启鑫(1998),女,安徽淮南人,硕士研究生,中央民族大学法学院。行政处罚决定公开制度被正式纳入行政处罚法,首次在立法层面确认了这一制度设置的必要性,与政府信息公开条例相衔接,对于当今信息化时代中行政执法规范化具有十分重要的意义,有助于推动阳光透明、服务型政府的建设。现有研究成果大多从理论上剖析行政处罚决定公开制度的规范结构、功能作用,对“具有一定社会影响”提出认定标准,并没有对实践中已经存在的相关立法文件以及实施情况进行实证研究。因此,本文在厘清行政处罚决定公开制度生成过程的基础上,对现有行政处罚信
4、息公开法律文件进行归纳总结,并以浙江省为例,梳理实践中行政处罚决定公开情况,以此分析本制度存在的现实问题与困境,从而对本制度适用的原则、条件、对象、内容等方面进行深入的解构与分析,以期为行政机关理解与适用行政处罚决定公开制度提供参考与借鉴,在揭示制度不足的基础上提出相应的完善方案。一、行政处罚决定公开的立法及司法现状(一)行政处罚决定公开的立法现状行政处罚法第48条规定的最终确立经历了一个曲折的发展变化过程,从中也可以看出立法者态度的重大变化。行政处罚法(修订草案)一审稿当中,立法者持全部公开的立场,规定“行政处罚决定应当依法公开”,这一立场可以说受到我国1999年就开始推行的“行政违法事实公
5、布制度”的影响。二审稿中规定“行政处罚决定应当按照政府信息公开的有关规定予以公开”,这一准用性表述肯定了行政处罚信息属于政府信息的基本属性,但没有正确区分二者的区别,在适用上存在模糊性与不确定性,同时也可能导致上位法遵从下位法之疑。因此,在最后通过的行政处罚法审议稿中,再次作出了重大调整形成“具有一定社会影响”的现行规定,体现了行政处罚信息所具有的特殊性,也蕴广东开放大学学报 (第 32 卷 总第 157 期)382023年第 1 期含着对公开行政处罚决定所关涉的知情权与隐私权之间的利益衡量,因此不能完全参照政府信息公开的相关规定。当然,“具有一定社会影响”的表达本身的模糊性和不确定性也给理论
6、界的研究和实务界的适用造成了一定困扰,需要进行合理的解释才能推动制度的有效贯彻实施。行政处罚决定公开制度确立以前,国务院各部门及各地政府部门已制定有相关立法文件,如表1所示,为目前现行有效的主要规定行政处罚决定公开法律文件,数量不多,覆盖领域较小,且均以“行政处罚信息公开/公示”命名,而非“行政处罚决定公开”。原因在于,行政处罚信息是指行政机关实施行政处罚过程中获取并保存的相关信息,包括行政主体信息、行政相对人基本信息、行政违法事实、行政处罚依据、结果、相关文书(决定书、告知书等)、案卷与证据、救济渠道等信息。而行政处罚决定仅是行政处罚信息的重要组成部分。例如,陕西省环境保护厅制定的关于进一步
7、做好环境行政处罚信息公开工作的通知规定,环境行政处罚信息,包括行政处罚决定书、行政命令、查封扣押决定书、限制生产及停产整治决定书等。因此,如果以“行政处罚决定公开”命名立法文件,会导致其他理应公开的行政处罚信息无法得以公开。行政处罚决定公开制度正式确立后,催生了不少领域重新修订行政处罚信息公开实施规则。本文主要以国家市场监督管理总局于2021年7月出台的市场监督管理行政处罚信息公示规定(以下简称市监处罚公示规定)为例,阐释行政处罚决定公开制度的立法情况。根据市监处罚公示规定第2条,对企业作出的行政处罚决定应当在国家企业信用信息公示系统中公开,纳入对企业信用评价体系当中。以行政处罚的种类为标准,
8、对于仅受到警告处罚的决定不予公开,对于受到其他处罚的决定一律公开。这一规定充分体现了行政处罚法将通报批评作为独立的处罚种类,与警告分开的意义。由于行政处罚决定影响市场主体的信用,如果公开对市场主体作出的全部行政处罚决定,一方面会大幅增加市场监管部门的工作量,另一方面会对市场主体信用的恢复造成困境。因此,对处以警告这一制裁性较轻的处罚不予公开更符合市场监管领域的实际情况。以处罚种类的不同决定是否公开,是市场监管领域中对“具有一定社会影响”判断标准的具体化,也是市场监管部门的裁量基准,既能够减少执法机关对裁量权滥用的可能,也能够促进行政执法的统一,提升执法的公信力。需要注意的是,警告作为惩戒性较轻
9、的行政处罚,一般来说不足以涉及到公共利益,不会产生一定的社会影响,可以不予公开,但对于可能涉及公共利益的警告处罚决定,有必要予以公开,此时被公开的警告处罚俨然已经具有了通报批评的实质。如果市场监督管理部门对同一 在北大法宝中,除行政处罚法 政府信息公开条例规定了该制度之外,以“行政处罚信息公开”为关键词,共检索到 1 篇部门规章、2 篇部门规范性文件、2 篇地方政府规章、5篇地方规范性文件。市场监督管理行政处罚信息公示规定第 2 条:市场监督管理部门对适用普通程序作出行政处罚决定的相关信息,应当记录于国家企业信用信息公示系统,并向社会公示。仅受到警告行政处罚的不予公示。法律、行政法规另有规定的
10、除外。名称发布机关效力级别实施日期1行政处罚法全国人大常委会法律2021.07.152政府信息公开条例国务院行政法规2019.05.153市场监督管理行政处罚信息公示规定国家市场监督管理总局部门规章2021.09.014行政处罚信息公示办法(试行)国家统计局部门规范性文件2019.01.185铁路建设工程监管行政处罚信息公开办法铁路局部门规范性文件2017.03.166上海市行政处罚案件信息主动公开办法上海市人民政府地方政府规章2016.01.017浙江省行政处罚结果信息网上公开暂行办法浙江省人民政府地方政府规章2015.07.018四川省生态环境行政处罚信息公开办法(试行)四川省生态环境厅地
11、方规范性文件2021.02.099重庆市律师和律师事务所违法行为行政处罚信息公开办法重庆市司法局地方规范性文件2021.12.3010关于进一步做好环境行政处罚信息公开工作的通知陕西省环境保护厅地方规范性文件2018.11.1311湖北省卫生计生行政处罚信息公开管理办法(试行)湖北省卫生和计划生育委员会地方规范性文件2017.05.2612安全生产行政处罚信息公开制度广东省安全生产监督管理局地方规范性文件2015.10.01表 1 现行有效的主要行政处罚决定公开法律文件39政治法律张步峰 童启鑫:行政处罚决定公开制度的问题检视与回应违法行为作出警告和其他处罚的并罚决定,理应将并罚决定全部予以公
12、开。(二)行政处罚决定公开的实践情况行政处罚决定公开制度确立以前,我国各省市已经对该制度付诸实践探索多年,各级政府及其部门大多以设立公示平台的方式公开行政处罚决定,可以在政务服务网、行政执法机关网站或者企业信用信息公示系统等公示系统上查询公开情况。为切实了解该制度在实践中的实施情况,本文以浙江省为例,通过浙江省人民政府政务服务网设立的行政处罚结果信息公开平台,对浙江省2021年行政处罚决定公开情况进行梳理。需要说明的是,行政处罚结果信息,是指行政处罚决定书载明的事项内容。由行政执法机关制作的行政处罚决定书属于行政执法案卷文书,保存在行政执法案卷中,不属于政府信息,无需向社会公众公布该文书。行政
13、处罚决定,即行政处罚决定书中作出的处罚内容。因此,这里的“行政处罚结果信息”与“行政处罚决定”可作同一理解,只是表述不同。首先,关于公开的原则。如表2所示,2021年,浙江省公开近100万件行政处罚决定,其中处罚对象为个人的达74万件,处罚对象为法人及其他组织的约26万件。从庞大的公开数量可以看出,浙江省行政执法机关坚持以公开为常态、不公开为例外的原则,除了法定不公开情形以外,做到能公开尽量公开。第二,关于公开的处罚对象。如表2、表3所示,根据浙江省各市及杭州市各部门公开的处罚决定数量统计,处罚对象为个人的远远多于处罚对象为法人及其他组织的公开数量。各部门主要针对的处罚对象也有很明显不同,如税
14、务局、生态环境局、市场监督管理局的处罚对象主要是法人及其他组织,而公安局、交通运输局的处罚对象主要是针对个人。第三,关于公开的内容。浙江省行政处罚信息公开平台上公开的个人违法行为主要包括无照经营、违法超限运输、违规停放机/电动车、卖淫嫖娼、殴打他人、赌博以及随意倾倒、排放生活垃圾等,其中对卖淫嫖娼的违法行为人仅公开了其姓氏,如“陈*”,从而有效地保护了违法行为人的个人隐私及名誉不因公开行为遭受侵犯。对于决定中涉及到的地址、身份证号、第三人的个人信息也都进行了隐匿化处理。第四,关于公开的条件。通过对浙江省2021年12月公开的6万多件处罚决定的内容进行整理发现,对于仅作出警告、通报批评等声誉罚以
15、及罚款50元以下的处罚决定并未进行公开。这一处理方式与市监处罚公示规定对于仅受到警告处罚的不予公开的规定具有一致性。表 2 2021 年浙江省及各市行政处罚决定公开数量统计省市全部数量(件)个人法人及其他组织数量占比数量占比1浙江省99884274014474.1%25869825.9%2杭州市16034011417671.21%4616428.79%3宁波市1053917541081.3%2998118.7%4温州市1140418337273.1%3066926.9%5湖州市631074800576.07%1510223.93%6嘉兴市650604723272.6%1782827.4%7绍兴
16、市629214303168.39%1989031.61%8金华市1020607756075.99%2450024.01%9衢州市299982567185.58%432714.42%10舟山市139121007972.45%383327.55%11台州市666284791571.91%1871328.09%12丽水市242801900778.28%527321.72%表3 2021年杭州市政府各部门行政处罚决定公开情况统计杭州市政府各部门全部数量(件)个人法人及其他组织数量占比数量占比1杭州市本级65864028 61.16%255838.84%2市交通运输局100606196 61.59%38
17、6438.41%3市建委13861.54%538.46%4市文广旅游局40922.5%3177.5%5市公安局259259100%006市司法局301033.33%2066.67%7市财政局1001100%8市规划和自然资源局2002100%9市农业农村局25936%1664%10市卫生健康委21541.86%21198.14%11市统计局5005100%12市生态环境局356195.34%33794.66%13市市场监督管理局(市知识产权局)8111.23%8098.77%14市城管局1822010.99%16289.01%15市应急管理局172116.4%16193.60%16市税务局78
18、900789100%二、行政处罚决定公开实施存在的问题(一)“具有一定社会影响”难以把握“具有一定社会影响”是行政处罚决定公政府信息公开条例第 16 条第 2 款:行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息,可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的,从其规定。由于平台数据处于每日更新状态,本数据统计时间截止到2022年9月23日。广东开放大学学报 (第 32 卷 总第 157 期)402023年第 1 期开的限制性条件,由于其本身含义的不确定性,导致行政处罚决定公开的范围难以把握。立法者从社会公共利益的视角出发,认为对
19、于公共性较强、受到社会广泛关注的行政处罚决定应认定为具有一定社会影响,反之则不然1。有的学者从行政违法行为视角出发,审视违法行为是否与行政监管和风险管理密切相关,进而实现对行政处罚决定是否公开的认定271。有的学者从主体认定标准、行为类型标准以及公共利益权衡标准三个维度,对“具有一定社会影响”进行有效认定3。有的学者从程序上进行考量,认为对于适用听证程序的行政处罚应当公开,对于适用简易程序的行政处罚则不应公开,但这种考量有失偏颇,有违制度本身想通过公开实现执法监督目的的设立初衷。还有的学者认为被处罚对象的“社会关注度”也可以作为判断是否公开的标准4。尤其是对于公众人物而言,虽然其本身的行为只是
20、个人违反行政管理秩序,不涉及公共利益,但是由于被处罚对象的知名度高、影响力辐射范围广,其负面评价更易吸引公众目光,应当予以公开。目前并没有形成较为统一的认定标准。在实践中,结合上述市监处罚公示规定及浙江省2021年行政处罚结果信息公开情况梳理可知,行政机关对于仅受到警告、通报批评处罚的决定不予公开,对于其他非法定不公开事项的处罚决定一律予以公开,在这里,“具有一定社会影响”被理解为违法行为人受到财产罚、资格罚、行为罚、人身罚的处罚的情形,而声誉罚则属于“不具有一定社会影响”的例外情形。实践中的操作与学术界在理论上对“具有一定社会影响”的理解也并不一致。因此,想要正确把握某一行政处罚决定是否应当
21、公开,就必须正确理解“具有一定社会影响”的内涵。如果对不同处罚情况不加以区分公开,本制度就失去了应有的设计价值。各地和各部门可以因地制宜,针对地区情况进一步公布裁量标准,但也应适当考量裁量标准的统一性,维护执法的公正性、权威性。(二)严重侵犯行政相对人的隐私权行政执法信息公示在行政执法“三项制度”改革的大背景下已经全面推开。由于政府信息公开条例以及行政执法公示制度均遵循“以公开为常态,不公开为例外”的原则,推行普遍性公开,导致近年来行政处罚决定公开逐渐普遍化、扩大化5。通过访问各政府部门官网的公示平台,可以发现,除了法定不公开事项,行政处罚决定基本上全都予以公开,这种公开泛化现象造成了许多严重
22、不良后果。2020年,某派出所和社区张贴通告表示将对卖淫嫖娼人员除施以行政处罚外,还要将其嫖娼行为在其单位、社区等地公示。这一做法本是为了惩治社区违法行为的一种特殊手段,纵使执法效果明显,但由于处罚决定内容记载着被处罚人的个人隐私信息,公开行为必定会在一定程度上侵犯被处罚人的名誉权、隐私权,这一损害远大于行政处罚本身带来的危害结果6。由于公开行为对执法工作产生的积极效果,执法机关也愈发倾向采取全部公开处罚信息的手段。针对处罚对象为公众人物的处罚决定公开泛化现象更为严重,如“李某迪嫖娼”“马某纯逆行交通违法”“谢某寅违章停车”等就是最好的例证,公众人物违法被处罚的决定在如今几乎件件被公开,纵使进
23、行去标识化处理后公开,在当今发达的网络空间仍然能够再次被准确识别。由此可见,行政处罚决定公开一方面对执法工作产生了积极效果,另一方面对被处罚人也会产生更多负面影响,有必要思考这种公开泛化现象是否适当。司法实践中,已经出现不少因行政处罚决定公开不当而引发的行政诉讼案件7。公开行政处罚决定的首要目的应当是监督行政执法活动的正当性。正如学者所言,“一项本来旨在监督行政主体依法行政的制度,不应误伤相对人合法权益,更不应异化为合法伤害相对人权益的手段”269。公开行政处罚决定并不必然意味着对个人隐私的侵犯,并且现有绝大多数关于行政处罚信息公示的法律文件中均明文规定隐匿个人隐私信息,只不过实践中存在未严格
24、执行的情况。如上文所述,浙江省行政处罚结果信息平台对卖淫嫖娼的违法行为人仅公开其姓氏,排除了结合其他信息识别到特定个人的可能性,同时,如果对其他非敏感性案件均不公开违法行为人的姓名,将会大大降低公开应起到的监督和警示作用。(三)涉嫌加重对行政相对人的制裁行政处罚是行政机关对违反行政法秩序的行政相对人做出的一种减损权益或增加义务的制裁行为。与行政许可等其他行政行为不同,行政处罚本身是对行政相对人的一种负面性、消极性评41政治法律张步峰 童启鑫:行政处罚决定公开制度的问题检视与回应价,公开这种负面性评价很可能使得行政相对人的名誉受损,加重行政相对人心理上的羞耻感,可谓是一个违法行为产生“双重制裁”
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