行业监管中企业数据向政府共享的政策逻辑与路径创新_张会平.pdf
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1、科技管理研究Science and Technology Management Research2023 No.62023 年第 6 期doi:10.3969/j.issn.1000-7695.2023.6.026行业监管中企业数据向政府共享的政策逻辑与路径创新张会平,代晨航(电子科技大学公共管理学院,四川成都611731)摘要:当前国内行业监管中的企业数据向政府共享存在多种模式,但相关研究主要着眼于企业数据向政府共享带来监管效能提升的结果上,而对如何推动企业数据向政府共享的具体举措缺少系统性讨论。为此,以国内 27 份涉及行业监管中企业数据向政府共享的国家级政策为样本,运用内容分析法对政策内
2、容进行编码分析和梳理,探讨推动企业数据向政府共享的政策逻辑和具体举措,为提升企业向政府共享数据意愿、发挥数据赋能行业监管价值提供参考。结果发现:行业监管中企业数据向政府共享的政策逻辑围绕数权结构、政策工具和共享规则3个维度展开。其中,以保护个人数据权利和强化政府数据权力为中心,企业数据权益保护相对边缘化且受到限制;主要采用强制性政策工具,配合使用混合性和自愿性政策工具,政策工具的激励性和补偿性特性不显著;企业向政府共享数据需遵循严格的共享规则,涵盖方式、原则、频率和内容的共享规则也被视为行动手册。因此,未来发展中应提升企业数据权益在数权结构中的地位,适当运用混合性政策工具对企业进行激励补偿,正
3、面界定企业数据权益保护的共享规则。关键词:企业数据;数据共享;行业监管;政策逻辑;内容分析中图分类号:G203;G301 献标志码:A 章编号:1000-7695(2023)6-0196-07Policy Logic and Paths Innovation of Business-to-Government Data Sharing in the Industry SupervisionZhang Huiping,Dai Chenhang(School of Public Affairs and Administration,University of Electronic Science
4、and Technology of China,Chengdu 611731,China)Abstract:Various modes of business-to-government data sharing improve the industry supervision efficiency largely,which become the focus of relevant researches.However,there is a lack of systematic discussion about how to promote business-to-government da
5、ta sharing.To explore the policy logic and specific measures to promote business-to-government data sharing,this paper takes 27 national policies involving business-to-government data sharing as samples,and adopts content analysis method to conduct coding analysis.The results show that the policy lo
6、gic is developed from three dimensions of data right structure,policy instruments and sharing rules.Taking protecting personal data rights and strengthening government data power as the core,the protection of corporate data rights is relatively marginalized and restricted,mandatory policy instrument
7、s are used more while mixed and voluntary policy instruments are used less;enterprises need to follow strict sharing rules for sharing data with the government,and the sharing rules covering ways,principles,frequencies and contents are regarded as the action handbook.In the future,improving the stat
8、us of corporate data rights appears to be vitally important.Meanwhile,governments should adopt mixed policy tools appropriately to motivate enterprises and positively define sharing rules for protecting corporate data rights.Key words:enterprise data;data sharing;industry supervision;policy logic;co
9、ntent analysis收稿期:2022-08-08,修回期:2022-11-15基项:国家社会科学基金西部项目“城市推进数据要素跨界流动的协同治理研究”(21XGL005);四川省软科学研究计划项目“四川省推进数据要素流通赋能数字经济发展的路径创新与实施策略”(2022JDR0113)1研究背景在数字经济蓬勃发展的背景下,数据在经济社会中的价值不断凸显,被列为第五大生产要素且具备重要的治理价值。中国信息通信研究院联合中国网络空间研究院发布的国家数据资源调查报告(2020)指出,中国的行业机构数据产量约占全国(未含港澳台地区)数据总量的 80%1。政府和企业分别持有规模最大、价值最高的数据
10、,占据数据资源生产的主体地位,因此,推动政企数据融合适应打造“政企一体化”数据资源体系、加快建设张会平等:行业监管中企业数据向政府共享的政策逻辑与路径创新197数字中国的现实需要2,且需要从政府数据对企业开放以及企业数据向政府共享两方面着力推进。截止到 2021 年 10 月,中国已经有 193 个省级、副省级和地级政府上线数据开放平台3,政府数据对企业开放取得明显进展4。互联网、传感器等数字化终端的普及使企业积累海量的经济社会数据,数据资源分布正向企业数据等社会化数据占据主导地位演变5,如何推动企业数据向政府共享逐渐成为政企数据融合关注的焦点。企业数据动态记录企业生产经营活动,在一定程度上反
11、映企业生产经营活动的合法性,因而企业数据向政府共享有助于推动行业监管6。2018 年 2月,中国交通运输部发布网络预约出租汽车监管信息交互平台运行管理办法,指明网约车平台公司应向主管部门共享相关运营数据。2019 年 11 月,中国国家民航局下发轻小型民用无人机飞行动态数据管理规定,要求相关单位向民航局实时报送真实飞行动态数据。然而,企业数据来源于企业生产经营与个人数据采集活动,企业数据向政府共享存在商业秘密泄露和个人隐私侵犯隐忧,且企业按照数据财产权理念,倾向于独占数据权益而采取数据垄断,因此企业数据向政府共享受到重重阻碍7。例如,滴滴平台曾拒绝将驾驶人员与车辆数据接入政府监管平台8;深圳市
12、腾讯计算机系统有限公司、阿里巴巴集团拒绝向政府共享贷款数据;哈啰出行、青桔单车所属的上海钧正网络科技有限公司、杭州小木吉软件科技有限公司等共享单车企业数据接入不规范等。在行业监管中,企业数据向政府共享的相关政策存在何种内在逻辑?又应如何进行路径创新以提升企业向政府共享数据意愿?这是本研究旨在回答的两个问题。2献回顾2.1企业数据向政府共享企业数据向政府共享是指企业以公共利益为目的,将其数据提供给政府的一种协同行为9,是政企数据融合的数据流向之一10。企业数据主要涉及企业出于开发产品或服务、进行市场推广等商业目的而收集或产生的数据11。企业数据向政府共享的公共利益目的在狭义上,局限在公共紧急与特
13、殊需求情况下,强调政府数据权力的强化与获取企业数据能力的提升12;从广义上,可以理解为改善公共服务与帮助指导政府决策13,这也是本研究所采用的一种解释。企业数据向政府共享能为企业带来报酬、收入等物质奖励,能较好地履行社会责任并得到改善企业形象的声誉奖励14,然而 Young 等15指出,此举也存在泄露个人隐私、影响商业利益和竞争优势等风险。虽然企业有义务共享部分数据,但除了一些自诩“数据慈善”的企业外,大部分处于市场优势地位的企业往往不愿分享额外数据16。Martens等17、Van Engelenburg 等18认为,推动企业数据向政府共享需要对企业加以激励,如提供更加强有力的物质报酬、声誉
14、奖励和成本补偿等,平衡企业数据向政府共享的收益与风险。2.2行业监管中的企业数据向政府共享随着传感器、摄像头等智能移动设备的应用增加,数据源源不断地产生积累,实现对各行业中市场主体与活动的动态监管,提高行业监管精准性19。这些数据的掌控者除了政府,还有行业中最为活跃的企业主体20。推动企业数据向政府共享在行业监管中有着重要的应用价值21。企业数据向政府共享需要遵循数据范围、规模、时间和格式方面的要求,政府可通过现代技术对数据进行分析,以监管企业合规性22。行业监管中的企业数据向政府共享存在企业自愿上传、政府强制上报的无偿模式以及激励补偿、市场交易的有偿模式。企业自愿上传缺少一定的激励,只有少数
15、企业愿意响应政府监管要求而上传数据23;政府强制上报以法定权限和程序为依据,要求企业向有关监管部门上报相关数据24,存在常规上报和临时上报两种类型,涉及公共利益、企业利益与个人利益25。激励补偿区别于以盈利为目的的市场交易,主要通过税收优惠、资金补贴、项目配套和金融扶持等方式补偿企业向监管部门共享数据所产生的成本26。市场交易在本质上属于政府购买,即通过市场化运作的收费方式将企业数据有偿提供给政府用于监管27。当前行业监管中的企业数据向政府共享存在多种模式,但应采用何种模式加以普及推广仍是尚需讨论的话题。相关研究着眼于企业数据向政府共享带来监管效能提升的结果上,而对政府如何推动企业数据共享的具
16、体举措缺少系统性讨论。政策是政府意志与态度的集中体现,也是行业监管中企业数据向政府共享的重要工具,有必要对行业监管中有关企业数据向政府共享的相关政策进行分析,探讨其中内在的政策逻辑,并基于此提出创新路径,更好地推动企业数据向政府共享。3研究设计3.1研究方法本研究采用内容分析法分析政策文本。内容分198张会平等:行业监管中企业数据向政府共享的政策逻辑与路径创新析法结合定性与定量的研究方法,将定性化的文献内容转为定量化的数据,以统计分析特定词语是否出现、出现频率、与其他文本的联系为主,通过推理归纳得出研究结论28。在政策文本编码上,内容分析法有自上而下和自下而上两种形式,前者在预设理论框架的基础
17、上建立节点,后者通过扎根方式建构框架29。由于既有研究中尚无可参考的相关理论框架,因此本研究采用自下而上的编码方式,不预设理论框架,通过分析编码结果探究企业数据向政府共享的政策逻辑和创新路径。3.2数据来源以“数据”为关键词在北大法宝数据库中进行政策文本检索,借助百度等搜索引擎,以“企业提供数据”为关键词作为补充。为确保所选政策符合研究主题,排除中国交通运输政务数据共享管理表 1样本政策汇总 行业政策名称发布时间交通汽车数据安全管理若干规定(试行)年月工业和信息化部关于加强智能网联汽车生产企业及产品准入管理的意见年月关于落实企业监测平台与国家新能源汽车监管平台平稳对接的通知年月轻小型民用无人机
18、飞行动态数据管理规定年月国家民用卫星遥感数据管理暂行办法年月交通运输部办公厅关于做好无车承运试点运行监测工作的通知年月工业和信息化部关于进一步做好新能源汽车推广应用安全监管工作的通知年月金融金融数据安全 数据安全分级指南年月中国银行保险监督管理委员会关于印发银行业金融机构数据治理指引的通知年月中国保监会办公厅关于加强中国保险业保单登记管理信息平台数据报送和质量管理工作的通知年月保险公司参与社会医疗保险服务数据交换规范年月平台经济网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法年月国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见年月网络交易监督管理办法年月网络预约出租汽车监管信息交互平台运行管理办法年月共
19、享经济关于启动网络借贷信息中介机构运营数据实时接入工作的通知年月关于做好引导和规范共享经济健康良性发展有关工作的通知年月关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见年月快递智能信包箱和智能快件箱监管数据接入规范年月国家邮政局、商务部关于规范快递与电子商务数据互联共享的指导意见年月关于促进跨境电子商务寄递服务高质量发展的若干意见(暂行)年月食品药品农产品质量安全信息化追溯管理办法试行 年月药品追溯数据交换基本技术要求年月国家重要产品追溯管理平台第三方对接操作规范(试行)年月建筑全国建筑施工安全监管信息系统共享交换数据标准(试行)年月采矿煤矿安全生产在线监测联网备查系统通用技术要求和数据采集标准(
20、试行)年月电力电力行业统计数据接口规范年月办法等政务数据管理规定以及国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知中华人民共和国数据安全法等不直接相关的政策。检索时间截至 2022 年 4 月 28 日,共检索到涵盖 9 个行业的 27份有关行业监管中企业数据向政府共享的国家政策(以下简称“样本”)。如表 1 所示,早在 2015 年,政府便要求企业向政府提供数据;2019 年相关政策发布数量最多,占样本政策的 26%;新能源汽车、无人机、卫星遥感等交通行业因汇聚海量数据,成为相关政策最为集中的领域,政策数量占比达 26%;企业数据向政府共享的相关内容分散在行业管理规定和指导意见两种政策类型中,其
21、中管理规定是主要类型,占比为70%。为增加研究的针对性,从样本政策中提取了规范企业数据向政府共享的相关内容进行编码分析。3.3样本编码首先进 行一级编码,通过对样本政策文本进行逐字逐句 分析,归纳出隐私权等 35 个自由节点;其次进行二级编码,将自由节点进行分类、提炼,抽取出个人数据权利等 9 个子节点;最后进行三级编码,厘清子节点间逻辑关系并进行归类,形成数权结构、政策工具和共享规则 3 个节点。具体编码情况见表 2。表 2样本政策内容编码情况 节点子节点自由节点数权结构个人数据权利隐私权、知情同意权、投诉举报权、数据利用目的限定权政府数据权力管理监督权、数据主权、国家和公共利益维护权、数据
22、安全评估权企业数据权益商业秘密受保护权、参与制定标准权、处分权、公平竞争权政策工具强制性政策工具法律法规、规制处置、行政处罚混合性政策工具信息与倡导、能力建设、奖励补贴、使用费自愿性政策工具私人市场张会平等:行业监管中企业数据向政府共享的政策逻辑与路径创新199节点子节点自由节点共享规则共享方式政府平台、企业平台、第三方平台共享原则准确性、最小范围、保密性、及时性、完整性共享频率秒、分、天、半年、年共享内容经营数据、用户数据4政策逻辑4.1 数权结构数权结构是行业 监管中企业数据向政府共享基表 2(续)本遵循的政策逻辑,包括个人数据权利、政府数据权力、企业数据权益 3 个方面。在样本政策中,上
23、述 3 个方面所占的比重较为均衡,分别为 32%、40%和28%(见图1)。通过对比相关文本进一步发现,现有政策带有明显的保护个人数据权利和强化政府数据权力倾向,表现为通过个人数据权利和政府数据权力限制企业数据权益,呈现出企业数据权益保护边缘化的数权结构特点。图 1样本业监管中企业数据向政府共享的数权结构分布(1)个人数据权利。个人数据权利包括隐私权、知情同意权、数据利用目的限定权和投诉举报权,构成对行业监管中企业数据向政府共享的限制。知情同意权和隐私权是主要的限制形式,在样本个人数据权利中的占比分别为 36%和 43%,具体表现为企业在向政府共享数据的过程中需要明确告知个人数据采集内容、用途
24、和风险并获取个人授权同意,不得超出个人知情同意的数据利用目的、不能侵犯个人隐私权。个人还可以通过公开渠道投诉、建议或举报企业不当的数据共享行为,将行业监管中的企业数据向政府共享限制在合理、合法和正当的范围内。(2)政府数据权力。政府数据权力涵盖管理监督权、国家和公共利益维护权、数据安全评估权和数据主权,用于限制行业监管情境下的企业数据向政府共享。样本中,管理监督权在政府数据权力中的占比为 40%,是限制企业数据向政府共享过程最为常见的政府数据权力形式,表现为对企业数据向政府共享过程的统筹、指导、协调和监督;国家和公共利益维护权在政府数据权力中的占比为 24%,是政府在国家安全和公共利益受到威胁
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