政府购买社会工作服务的主体及其关系辨析——以湖南省社工站建设为例.pdf
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1、“乡镇(街道)社会工作站”专题研究政府购买社会工作服务的主体及其关系辨析一以湖南省社工站建设为例文周金玲(中山大学社会学与人类学学院,广东广州510 2 7 5)摘要】厘清政府购买社会工作服务的主体及其关系,明确各方的职责,对解决当前政府购买社会工作服务面临的问题至关重要。对此,已有研究主要从作为购买主体的政府和作为承接主体的社会力量,及其“政一社”关系的角度展开讨论。本文从系统理论出发,指出政府购买社会工作服务的各主体不是单一的个体或组织,而是由多元个体和组织组成的主体系统;主体系统主要包括政府(购买主体)系统、社会力量(承接主体)系统和服务对象系统,但是服务对象系统尚未受到足够关注;主体系
2、统2023年第3期第38 卷总第17 8 期华东理工大学学报社会科学版内部各组成部分间存在的行动逻辑张力与利益诉求差异,导致政府系统内部“政一政”关系的非同一性和社会力量系统内部“社一社”关系的非协同性,进而引发政府购买社会工作服务的许多问题。笔者提出政府购买社会工作服务的整体性分析框架,综合考察政府系统与社会力量系统之间的“政一社”关系、政府系统内部的“政一政”关系,以及社会力量系统内部的“社一社”关系,倡导回归社会工作“服务对象为本”的价值承诺,突出服务对象系统的主体地位,以此调和“政一社”关系、“政一政”关系和“社一社”关系,更好地实现政府购买社会工作服务的社会价值。关键词】系统理论政府
3、购买社会工作服务主体系统关系基金项目】本文系国家社会科学基金重大项目“社会治理背景下我国社会工作行动本土化理论框架与实践体系研究(编号为16 ZDA084)的阶段性成果。作者简介|周金玲,中山大学社会学与人类学学院博士研究生,研究方向为政府购买服务、农村社会工作和健康社会工作。中图分类号C916文献标识码 A文章编号 10 0 8-7 6 7 2(2 0 2 3)0 3-0 0 2 6-16*本文的写作受到湖南省民政系统、社会工作行业和教育界积极推进乡镇(街道)社工站建设经验的启示及访谈对象的无私帮助。论文初稿曾在中国社会学会2 0 2 2 年学术年会“社会工作与社会政策”分论坛上宣读,何雪松
4、、雷杰和侯利文等老师为论文的修改完善提出了许多宝贵建议。文责自负。026一、问题的提出近年来,政府购买社会工作服务作为转变政府职能、加强社会建设和创新社会治理的重要方式,在各级政府部门试点。自2 0 0 6 年党的十六届六中全会提出“建设宏大的社会工作人才队伍”以来,各地民政部门大力推动民政事业单位社会工作专业技术岗位设置,积极开展社会工作服务项目试点。2012年,广州市民政局通过购买社会工作综合服务项目,在全市18 0 余个乡镇(街道)全面开展家庭综合服务中心建设,并同步购买了15个社会工作专项服务项目,标志着政府购买社会工作服务发展进人快车道。2 0 2 0 年,民政部召开“全国乡镇(街道
5、)社会工作人才队伍建设推进会”,全面部署乡镇(街道)社工站建设。截至2 0 2 3年1月,全国已建成社工站2.9 万个,总覆盖率达7 8%,其中8 个省份已实现全覆盖,16 个省份覆盖率超8 0%。当前,社工站建设包括政府购买社会工作服务和政府直聘社会工作者两种模式,除广东省外,其余省份主要采用政府购买模式。因此,全面铺开的全国社工站建设标志着政府购买社会工作服务模式的普遍推广。从广州市家综建设到全国社工站建设,政府购买社会工作服务在快速发展的同时,也面临不少阶段性问题。这些问题包括政府采购过程中的采购程序规范性不足、潜在承接主体间恶性竞争等问题,项目实施过程中的政府行政目标取代服务对象诉求、
6、社会工作服务指标化和活动化等问题,成效评估过程中的评估指标不合理或不符合社会工作专业特质等问题。这些问题严重影响了社会工管兵、罗俊:政府购买服务与事业单位社会化改革:以广州市供销社兴办社工机构为例,江海学刊2 0 2 2 年第6期。以下简称“家综”。以下简称“社工站”。本文所指社工站均为乡镇(街道)社工站,不包括村(社区)社工站或专项社会工作服务项目在服务点挂牌成立的社工站。许娓、徐蕴:全国志愿服务和社会工作电视电话会议召开,已建成乡镇(街道)社工站2.9 万个,htps:/ 0 2 3年1月17 日。以下简称“社工”。政府购买社会工作服务与政府购买社会服务、政府购买公共服务同属政府购买服务范
7、畴,但是三者不能完全等同。由于本文关注的重点不在此,故不作详细区分。张和清、向羽:广东省社会工作发展现状及其经验反思,载王杰秀、邹文开主编中国社会工作发展报告(2 0 112012),社会科学文献出版社,2 0 13年,第16 1-16 2 页。朱健刚、陈安娜:嵌入中的专业社会工作与街区权力关系一一对一个政府购买服务项目的个案分析,社会学研究2 0 13年第1期。黄晓星、熊慧玲:过渡治理情境下的中国社会服务困境一一基于Z市社会工作服务的研究,社会2 0 18 年第4期。雷杰、罗观翠、段鹏飞、蔡天:探索回顾展望一一广州市政府购买家庭综合服务分析研究,社会科学文献出版社,2015 年,第16 1-
8、16 4页。姚进忠、崔坤杰:绩效抑或专业:我国社会工作评估的困境与对策,中州学刊2 0 15年第1期。027“乡镇(街道)社会工作站”专题研究作的专业自主性和专业服务水平,以致各界对政府购买社会工作服务的评价不高。厘清政府购买社会工作服务的主体及其关系,明确各方的职责,是有效解决当前政府购买社会工作服务中存在的问题、提升政府购买社会工作服务成效的根本途径。已有研究主要从作为购买主体的政府、作为承接主体的社会力量以及“政一社”关系的角度展开讨论。这些讨论存在一些不足:一是将政府购买社会工作服务的购买主体、承接主体简化为单一的个体或组织,忽视了组成购买主体、承接主体的其他个体和组织,也忽视了购买主
9、体、承接主体内部各组成部分间的相互影响;二是截取政府购买社会工作服务全过程中的某一阶段(环节)进行讨论,忽视了该阶段(环节)所处的宏观情境及其他阶段(环节)对该阶段(环节)的影响,其突出表现在宏观制度设计与微观服务开展、前期政府采购与后期项目实施的断裂。为弥补上述不足,如图1所示,本文尝试从系统理论出发,以湖南省社工站建设的全过程(调研论证、制度设计、政策制定、项目动员、政府采购、启动实施、项目监管、专业支持和可持续发展)为例,综合考察政府购买社会工作服务的主体及其关系,以期提供一个“宏观一微观”“前期一后期的整体性政府购买社会工作服务分析框架。编制指导性目录预算管理确定采购代理机构2023年
10、第3期第38 卷总第17 8 期华东理工大学学报社会科学版调研论证制度设计政策制定项目动员可持续发展政府采购专业支持图1湖南省社工站建设的全过程本文是基于湖南省社工站建设的一项实证研究,主要采用参与观察和深度访谈的研究方法,研究资料包括工作日记,深度访谈资料以及社工站建设相关政策文件、工作方案、工作总结和评估报告等文本。笔者于2 0 14年8 月人职湖南省民政部门社会工作岗位,负责政府购买社会工作服务的项目项目监管一启动实施确定采购方式制作招标文件发布招标公告评标发布中标公告签订及履行合同张和清、向羽:广东省社会工作发展现状及其经验反思,载王杰秀、邹文开主编中国社会工作发展报告(2 0 112
11、012),社会科学文献出版社,2 0 13年,第16 2 页。关于“政一社”关系中“社”这一范畴的界定,本文沿用国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见(国办发2 0 139 6 号)中“社会力量”的说法,具体包括“依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织,以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等”。本文中的社会力量主要是依法在民政部门登记成立的民办社会工作服务机构。028设计、政府采购、资金监管和成效监测等工作。笔者从2 0 17 年1月起,参与湖南省社工站建设,负责社工站建设的调研论证、制度设计、政策制定、项目动员以及省级社工站培训、督导和评估服务(20
12、18-2020年度)的项目设计、政府采购、实施监管等工作。在此过程中,笔者通过日常业务指导、工作会议、主题培训、专题研讨会、评估座谈和实地调研等方式,与各级民政部门,其他各级相关政府部门,社工站建设指导平台,社工站建设承接机构及站点一线社工等各方深入交流,全过程了解政府购买社会工作服务的实践。笔者访谈了各级民政部门、社工站建设指导平台、社工站建设承接机构相关负责人及站点一线社工等近30 人,整理访谈记录35万多字。笔者执笔或参与起草了湖南省各类省级社工站建设政策文件、工作方案、工作总结和评估报告等文本,并通过参与省级专家联系点、省级评估等工作,实地调研10 个市(州)、50 多个县(区),查阅
13、自评报告150 多份。笔者还收集了民政部门有关政府购买社会工作服务的相关政策文件和工作报告等。二、系统理论及其启示系统是由一系列直接或间接相关的子系统构成的综合体,每一个子系统都会在特定时期与其他子系统发生关联。系统具有交互性:一方面,系统内部各个子系统相互关联,当某一子系统发生变化时,会与其他子系统发生作用并引起后者改变;另一方面,不同系统之间同样相互关联,一个系统会直接或间接受到其他系统的影响。系统的交互性引起系统的复杂性,使系统既可能呈现等效性(使用不同的方法达到同样结果),也可能呈现多结果性(相似的行为导致不同结果)。系统理论主要包括一般系统理论和生态系统理论,两者均关注不同层次的系统
14、,但是前者更加侧重不同系统之间的互动,后者更加强调系统内部的互动。也有学者将帕森斯的社会系统理论归为第三类系统理论,将复杂系统理论、生态社会工作等视为系统理论发展的第三、四波。综合考虑研究问题与理论层次的匹配性、理论自身的完善程度等因素,本文主要讨论一般系统理论和生态系统理论以及它们对政府购买社会工作服务的启示。Walter Buckley,Sociology and Modern Systems Theory.New York:Prentice Hall,1967,p.10.A n t h o n y Fo r d e r,“So c i a l W o r k a n d Sy s t e
15、 m T h e o r y,Br i t i s h Jo u r n a l o f So c i a l W o r k,Vo l.6,No.1,19 7 6,p p.2 3-42.Ba r b r a T e a t e r,A n In t r o d u c t i o n t o A p p l y i n g So c i a l W o r k T h e o r i e s a n d M e t h o d s,2 n d e d n.Be r k s h i r e:O p e n U n i v e r s i t yPress,2014,p.22.M a l c o
16、 l m Pa y n e,M o d e r n So c i a l W o r k T h e o r y,3r d e d n.Ba s i n g s t o k e:Pa l g r a v e M a c mi l l a n,2 0 0 5,p p.144-145.Ib i d,p.147.何雪松:社会工作理论,格致出版社、上海人民出版社,2 0 17 年,第10 2-10 3页。范明林:社会工作理论与实务,上海大学出版社,2 0 0 7 年,第8 9 页。Karen Healy,Social Work Theories in Context:Creating Framewor
17、ks for Practice,3rd edn.New York,NY:BloomsburyAcademic,2022,pp.127-128.同,第8 8、112 页。029“乡镇(街道)社会工作站”专题研究(一)一般系统理论及其启示贝塔朗菲将生物学的系统观点引人社会科学,发展形成一般系统理论。该理论将个体或组织视为系统,系统由诸多子系统构成,并依次组成高级系统。例如,一个县级民政部门由慈善事业促进、社会工作、社会救助、儿童福利和养老服务等不同股室(子系统)构成,同时又是民政系统(高级系统)的子系统,还与县级财政、人社等部门共同组成县级政府(高级系统)。平卡斯和米纳汉是将一般系统理论应用于社会
18、工作的集大成者,他们指出个体所处的社会环境中有三种帮助系统,即非正式系统(家庭、朋友和同事等)正式系统(社区自组织、商会等)和社会系统(医院、学校等)。个体可能因为相关帮助系统不存在、帮助系统存在但是服务对象不了解或不愿意使用、多种帮助系统相互冲突等陷入困境。社工应分析这些原因,帮助个体走出困境。社会工作的助人实践,就是要识别助人过程的四个系统,包括改变主体系统(促进改变的系统,如社工、民办社会工作服务机构和立法机关等)、案主系统(代理改变系统需要介人的个人、家庭、社区或其他组织)、目标系统(最适合介人的系统)和行动系统(与代理改变系统一起合作促进改变的其他系统)。一般系统理论为预估案主系统并
19、探索该系统是如何受到其他系统的影响提供了一个整体性框架。具体来说,社会工作服务不仅涉及社工和服务对象,还包括服务的合作者,如作为资助方的政府2023年第3期第38#总第17 8 期华东理工大学学报社会科学版030部门,作为资源提供方的社会慈善力量,作为专业支持者的社会工作专家等。以改变主体系统为例,它是一个服务团队,而非单个社工,常常涉及多种不同专业的服务提供者间的相互合作。社工需要社会资源保障自身生存、开展专业服务,因而不可避免地要受到资源提供系统的影响。经由“改变主体系统”而非“改变者”这一概念,社工得以把自已的专业服务与其他专业人士的工作联系起来,与社工机构乃至社会福利服务系统联系起来。
20、因此,我们应将政府购买社会工作服务的各主体视为系统,如政府(购买主体)系统、社会力量(承接主体)系统;应关注不同系统之间的关系,如政府系统与社会力量系统之间的“政一社”关系。(二)生态系统理论及其启示一般系统理论为社会工作提供了一个预估的框架,但是不能直接用来指导社工开展干预服 M a l c o l m Pa y n e,M o d e r n So c i a l W o r k T h e o r y,3r d e d n.Ba s i n g s t o k e:Pa l g r a v e M a c mi l l a n,2 0 0 5,p.143.K a r e n H e a
21、l y,So c i a l W o r k T h e o r i e s i n Co n t e x t:Cr e a t i n g Fr a me w o r k s f o r Pr a c t i c e,3r d e d n.Ne w Yo r k,NY:Bl o o ms b u r yAcademic,2022,p.133.以下简称“社工机构”。Allen Pincus and Anne Minahan,Social Work Practice:Model and Method.Itasca,IL:F.E.Peacock,1973,pp.4-8,54-64.Ba r b r
22、 a T e a t e r,A n In t r o d u c t i o n t o A p p l y i n g So c i a l W o r k T h e o r i e s a n d M e t h o d s,2 n d e d n.Be r k s h i r e:O p e n U n i v e r s i t yPress,2014,p.23.同,p.54.童敏:社会工作理论:历史环境下社会服务实践者的声音和智慧,社会科学文献出版社,2 0 19 年,第48 5页。务。生态系统理论试图弥补这一不足,为社会工作干预提供明确指引。2 0 世纪7 0 年代,心理学家布
23、朗芬布伦纳将生态学的理论引人人类行为研究,他将人类环境分为四个层面:一是微观系统,即个体直接面对的群体,如儿童的家庭、学校和同伴群体等;二是中观系统,即个体所处的不同微观系统之间的联系与互动,如儿童的家庭与学校的互动等;三是外围系统,即个体不直接参与但会对微观系统产生影响的系统,如教育部门等;四是宏观系统,即个体成长所处的整体社会环境,并直接或间接影响个体的成长经历及感受,如意识形态、信仰系统、风俗和法律等。由此可知,生态系统理论以人与环境的交互适应性为中心,尤其关注系统内部的互动。它强调个人与环境之间的整体关联,有助于实现“宏观一微观 的联结。因此,要关注系统内部不同组成部分的关系,如政府系
24、统内部的关系、社会力量系统内部的关系;要将政府购买社会工作服务置于宏观经济社会发展现状中进行整体分析。布朗芬布伦纳还提出了“历时系统”的概念,他指出,在个体的发展过程中,所有生态系统都会随时间的变化而变化。这一概念表明社会工作应重视过程,分析案主所处的情境是如何在意想不到的地方制造问题的,这有助于实现“前期一后期 的联结。例如,成人在当下亲密关系中的障碍,可能源自童年时期与原生家庭互动的创伤。因此,社工应在全面了解政府购买社会工作服务全过程的基础上,分析政府购买社会工作服务在某一阶段(环节)遇到的问题。否则,往往容易导致“意想不到”的后果,或忽视问题的实质性根源。以家综建设过程中街道办事处对社
25、工机构和一线社工的“行政吸纳”为例,这看似是基层政府行政目标与社会工作专业服务目标之间的张力,其根源是基层政府综合治理与民政部门专项治理之间的博奔。在前期的政府采购过程中,采购权收归区级民政部门。在后期的项目实施过程中,街道办对社工机构和一线社工的行政吸纳能力将大幅减弱。在政府购买社会工作服务的不同阶段,参与主体可能不同。以湖南省社工站建设为例,省级民政部门主导调研论证、制度设计、政策制定和项目动员等阶段的工作,县级民政部门在政府采购阶段扮演关键角色,到了实施阶段,承接机构成为核心主体。三、政府购买社会工作服务的主体辨析已有研究关于政府购买社会工作服务主体的讨论,有二元论、三元论和四元论等不同
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